II. Право международных организаций 1 страница

 

1. Возникновение и прекращение

существования международных организаций

 

a) Учредительный акт, основанный на международном праве

 

32. Основу международной организации составляет международный договор, согласно которому участники принимают на себя обязательство создать организацию, деятельность которой должна осуществляться по правилам, предусмотренным договором <65>. Правомочия государств на учреждение такого института вытекают из общего международного права; правомочие уже действующей международной организации, участвовавшей в процессе учреждения, напротив, должно устанавливаться ее собственным учредительным договором. Организация формируется в процессе совместных действий участвующих субъектов международного права (так называемый совместный акт) <66>.

--------------------------------

<65> Это общепринятое мнение; об иных подходах см.: Bindschedler. International Organizations, General Aspects, EPIL II (1995) 1289.

<66> Mosler, Die Aufnahme in internationale Organisationen, 19 (1958) 305. Кек рассматривает последcтвия, связанные с понятием "совместный акт": , Der Gesamtakt in der deutschen Integrationslehre, 1978, 50ff.

 

 

33. Мотивация, которая ведет к учреждению международной организации, так же разнообразна, как и возможные задачи указанной организации <67>. В этом случае должна присутствовать общность интересов, предполагающая идентификацию соответствующей цели сообщества. Чем шире компетенция международной организации, тем выше предъявляемые к общности интересов требования <68>.

--------------------------------

<67> См.: Jordan. International Organizations, 45ff; H. Weber. Entstehungsgeschichte der UN // Handbuch UN, 110ff.

<68> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1617.

 

34. Заключение учредительного договора осуществляется в соответствии с общим международным договорным правом: применяются положения Венской конвенции о ПМД (ст. 5) <69>. Выбор наименования договора (устав, хартия, конвенция) не имеет юридического значения (п. a абз. 1 ст. 2 Конвенции о ПМД). Воля к созданию международного объединения обычно изъявляется путем ратификации, и это закреплено в договоре, где также указывается депозитарий, в который следует сдать на хранение ратификационные грамоты <70>. Правило о вступлении в силу урегулировано самим договором. При этом допускаются различные варианты. Предпосылкой вступления в силу может быть ратификация всеми членами-учредителями; это происходит в случае, если планируется тесная интеграция и намеченные цели сообщества могут быть достигнуты только при содействии всех участников (ст. 313 Договора о Европейском сообществе; ст. 52 Договора о Европейском Союзе). Но ратификация договора может ограничиться также меньшим количеством государств (учредителей) (п. b ст. 42 Устава Совета Европы: 7 государств). Иногда встречаются требования, подразумевающие обязательное участие отдельных государств. Так, для вступления в силу Устава ООН, наряду с большинством иных подписавшихся государств, пять постоянных государств-членов Совета Безопасности (Китай, Соединенное Королевство, СССР, США и Франция) должны были депонировать свои ратификационные грамоты (абз. 3 ст. 110). В учреждениях, связанных с большим объемом финансирования, вступление в силу договора, как правило, дополнительно зависит от наличия достаточных финансовых средств <71>. Выполнение указанных условий может занять длительное время <72>.

--------------------------------

<69> Положения договоров об учреждении международных организаций согласовываются в интенсивных дипломатических переговорах и на конференциях государств. Об истории учреждения ООН см.: Grewe/Khan. Drafting History // Charter UN, Rn 1 ff; H. Weber. Entstehungsgeschichte der UN // Handbuch UN, 110ff.

<70> Статья 110 Устава ООН: Правительство США; п. a ст. 42 Устава Совета Европы: Правительство Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии; абз. 1 ст. 313 Договора о Европейском сообществе: Правительство Итальянской Республики.

<71> См.: раздел 3 ст. 13 Соглашения ИФАД. В ст. 74 Учредительного договора ИМО, например, дополнительно предусмотрен тоннаж судна.

<72> В Межправительственной морской консультативной организации это длилось 10 лет (1948 - 1958 гг.).

 

35. От вступления договора в силу следует отличать постепенное, поэтапное введение в действие отдельных положений договора <73>. Установленный переходный период позволяет государствам-членам и международным организациям подготовиться к реализации новых отношений; с этой целью в прежней редакции ст. 7 Договора о Европейском сообществе (отменена Амстердамским договором) упомянутый переходный период был запланирован сроком на 12 лет (с 1958 года).

--------------------------------

<73> Четкого деления нет. См.: Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 409.

 

36. Вступление учредительного договора в силу создает правовую основу для возможности образования юридически значимой общей воли, которая необходима сообществу. Это время рождения международной организации. Фактическое начало деятельности организации предполагает также формирование органов, подбор персонала и т.д. На этой стадии часто работают подготовительные комиссии по проведению первоочередных организационных работ, назначенные государствами-членами <74>.

--------------------------------

<74> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1620.

 

б) Учредительный договор - "конституция"

международных организаций

 

37. Было бы упрощением настаивать только на договорном характере учредительного устава. Наряду с взаимными обязательствами договаривающихся сторон о создании международной организации, он содержит положения о деятельности союза, о правовых отношениях в международной организации: между организацией и государствами-членами, между государствами-членами как таковыми и между органами. Именно этот пункт закономерно выступает на передний план после возникновения организации и доминирует вплоть до ее роспуска. Поэтому следует различать договорные аспекты (волеизъявление) и уставные нормативы. Уставные правила образуют "конституцию" международной организации <75>, составляющую высшую нормативную ступень (первичное право) внутреннего правопорядка в международной организации.

--------------------------------

<75> См.: Rosenne. Is the Constitution of an International Organization an International Treaty? Communicazioni e Studi 12 (1966) 21ff; Monaco. Le constitutionnel des actes institutifs d'organisations internationales, Rousseau, 1974, 153ff; Fassbender. The United Nations Charter as Constitution of the International Community // Colum J Transnat'l L 36 (1998) 529ff; Dupuy. The Constitutional Dimension of the Charter of the United Nations Revisited, MPYUNL 1 (1997) 1ff; Simma. Gestaltwandel im und in der Organisation der Vereinten Nationen // Hummer (Hrsg). Paradigmenwechsel im zur Jahrtausendwende, 2002, 45 ff; Franck. Is the U.N. Charter a Constitution? FS Eitel, 2003, 95ff. См. также: Заключение Суда ЕС: "Несмотря на то что Договор об учреждении ЕЭС заключен в форме международного соглашения, он является основным законом правового сообщества" (EuGH, Gutachten 1/91, Slg 1991, I-6079, 6102 [1. Gutachten zum EWR-Vertrag]).

 

38. Несмотря на признание разграничения договорных и конституционно-правовых элементов учредительного устава, полное согласие в отношении юридических последствий указанного феномена не достигнуто. Попытка изъять из международного права "конституционную" часть учредительного договора и признать ее самостоятельной правовой системой может иметь далеко идущие последствия <76>. Таким образом, фактически отрицается, что конституционное право организации базируется на международном соглашении, которое ставит существование международной организации в зависимость от общей воли государств-членов <77>. Различие в подходах может иметь последствия для толкования отдельных частей учредительного договора.

--------------------------------

<76> См.: Miehsler. Qualifikation und Anwendungsbereich des internen Rechts internationaler Organisationen, BerDGVR 12 (1973) 47 (65); Bernhardt. Ebd, 7ff; Skubiszewski. Remarks on the Interpretation of the United Nations Charter, FS Mosler. 1983, 891ff. Примечательно, что Суд ЕС (дело van Gend & Loos, EuGh, Slg 1963, 1, 25) обозначает Сообщество в качестве "нового правопорядка международного права". См. также: решение Суда ЕС (EuGH, Slg 1964, 1251, 1269 [(Costa/ENEL]); абз. 114 и след. наст. разд.

<77> См.: Mosler (Fn 66) 306: "Договор является основой существования организации"; см. также: E. Klein. Der Verfassungsstaat als Glied einer Gemeinschaft, VVDStRL 50 (1991) 56 (70, 165).

 

в) Толкование и изменение учредительного договора

 

39. Будучи международным договором, учредительный договор во всех своих частях подчиняется правилам толкования, действующим в соответствии с обычным правом и кодифицированным Венской конвенцией о ПМД (ст. 31 и след.). Однако правила сформулированы абстрактно и оставляют широкий простор для различий в трактовке приоритетов. Считается, что договор нужно толковать, принимая во внимание его предмет и цели; отсюда вытекает правило толкования по предмету и виду договора <78>. Таким образом, уставные и договорные части учредительного акта по своей природе не могут нарушать границы толкования. Применительно к "конституционным" положениям учредительного договора, в которых центральное место отводится интересам сообщества и цели объединения, чаще используется телеологически-функциональное толкование <79>. В таком случае предполагается широкий диапазон возможностей по выбору толкования, наиболее точно соответствующего цели договора. Выбор падает на толкование, при котором норма наделяется юридической силой на практике (правило effet utile) <80>. Это касается и применения правила подразумеваемых полномочий (правило implied powers), которое признает за организацией компетенцию, необходимую для выполнения ее задач <81>.

--------------------------------

<78> См.: Ress. Wechselwirkung zwischen und Verfassung bei der Auslegung , BerDGVR 23 (1982) 7 (13f).

<79> См.: Skubiszewski (Fn 76) 893f; Ress. The Interpretation of the Charter // Charter UN, Rn 34; ICJ Rep 1996, 66, 74f.

<80> См.: особое мнение судьи де Вишер (De Visscher. ICJ Rep 1950, 187).

<81> Если учредительный договор содержит положение о дополнительных полномочиях, предоставляемых при необходимости для достижения определенной цели (ст. 308 Договора о Европейском сообществе), обращение к теории подразумеваемых полномочий (implied powers) практически отпадает. См.: ICJ Rep 1949, 174, 182; 1954, 46, 56; Oppermann, Europarecht, 3. Aufl 2005, § 6 Rn 69f; Haratsch/Koenig/Pechstein. Europarecht, 5. Aufl 2006 Rn 173. См. также: абз. 190 и след. наст. разд.

 

40. В рамках интеграционного объединения (пример высокой степени интеграции - Европейское сообщество) принципы толкования приобретают особое значение. Поэтому Суд ЕС отдает предпочтение телеологическому подходу (effet utile), в отличие от Международного суда (одного из главных органов ООН) <82>. Это подтверждается в случаях, когда подготовительные материалы не принимаются во внимание (travaux ); в то время как Международный суд при толковании Устава ООН не отказался от обращения к сложившейся практике <83>, государства-члены в закрытом режиме подготовили Римские договоры и, таким образом, проложили дорогу динамичному развитию толкования <84>.

--------------------------------

<82> EuGH, Slg 1970, 825, 838 (Leberpfennig); Slg 1979, 1629, 1642 (Ratti) - stRspr. Vgl aus der Literatur Bleckmann, Theologie und dynamische Auslegung des Gemeinschaftsrechts, EuR 1979, 239ff; Oppermann (Fn 81) § 8 Rn 24. Krit BVerfGE, 89, 155, 210.

<83> См.: ICJ Rep 1959, 127, 140f; Ress (Fn 79) Rn 24f.

<84> Особое значение для международных организаций имеет сравнительно-правовое толкование, сосредоточенное в первую очередь на публичном праве государств-членов. См.: Bleckmann. Europarecht, 6. Aufl 1997, Rn 554; Ress. Die Bedeutung der Rechtsvergleichung das Recht Internationaler Organisationen, 36 (1976) 227ff; Sommermann. Die Bedeutung der Rechtsvergleichung die Fortentwicklung des Staatsund Verwaltungsrechts in Europa, 1999, 1017ff.

 

41. Проблемным остается вопрос о компетенции органов международных организаций применительно к толкованию <85>. Частично компетенция толкования предусмотрена для отдельных органов непосредственно в договоре. Это характерно для судебных органов, созданных в рамках организации, однако в целом проблема обязательности судебного решения пока не урегулирована. Таким образом, проявляется существенное отличие Международного суда от Суда ЕС <86>. Известна и связывающая компетенция толкования: согласно Договору о создании МВФ указанным полномочием обладает Совет управляющих <87>. Но и в том случае, если подобная компетенция не установлена договором, необходимо учитывать, что именно органы международной организации обязаны применять положения договора, их конституцию; ежедневная рутинная работа согласно договору неизбежно ведет к необходимости самостоятельно определять собственную компетенцию и, таким образом, выполнять работу по толкованию <88>. Признание факта влияния практической деятельности органов на содержание учредительного договора тем не менее не обеспечивает его соблюдения с юридической точки зрения. В таком случае п. b абз. 3 ст. 31 Венской конвенции о ПМД выполняет функцию соединительного звена. Достижение консенсуса органов и государств-участников договора требует согласованной и продолжительной работы, которой ни одно из государств-членов не вправе противодействовать в явной или конклюдентной форме <89>. Примером толкования, учитывающего и практику органа, и опыт государств-членов, может послужить интерпретация Международного суда в части абз. 3 ст. 27 Устава ООН (воздержание от голосования постоянного члена Совета и его последствие для принятия решения Совета) <90>.

--------------------------------

<85> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1355ff; Sato. Evolving Constitutions of International Organizations, 1996, 232ff.

<86> В то время как решения Суда ЕС в основном имеют обязательную силу, заключения МС, допустимые лишь во внутриорганизационных отношениях, носят необязательный характер.

<87> См.: Simon. judiciaire des traites d'organisations internationales, 1981, 33ff.

<88> См.: Miehsler (Fn 76) 69.

<89> E. Klein. Vertragsauslegung und " Praxis" Internationaler Organisationen // Bieber/Ress (Hrsg). Die Dynamik des Gemeinschaftsrechts, 1987, 101 (104f); Ress (Fn 79) Rn 27ff; Karl. Vertrag und Praxis im , 1983, 190ff; Fassbender (Fn 75) 598.

<90> Консультативное заключение по делу Намибии. См.: ICJ Rep 1971, 16, 22 (NamibiaGutachten).

 

42. Сложившаяся практика толкования в органах заслуживает внимания, даже если она не может повлиять на интерпретацию учредительного договора, поскольку это выходит за рамки соглашения государств-членов о толковании <91>. Она указывает на реальность договора, и толкователь должен принять это к сведению. Если речь идет о толковании "открытой" договорной нормы и (постоянная) деятельность органа остается в рамках контекста, она имеет самостоятельное значение. В этом смысле МС правомерно учел постоянную практику Генеральной Ассамблеи, связанную с осуществлением как административных, так и оперативных задач по "бюджету" (абз. 1 ст. 17 Устава) <92>.

--------------------------------

<91> См.: Karl (Fn 89) 169). Это не означает, что практика не может быть противоправной; в этом смысле необходимо оценить растянувшийся на десятки лет отказ представителям южно-африканских правительств в участии в заседаниях Генеральной Ассамблеи. См.: E. Klein. Zur von Mitgliedschaftsrechten in den Vereinten Nationen, VN 1975, 51ff.

<92> ICJ Rep 1962, 151f (Certain Expenses); Res (Fn 79) Rn 31; Skubiszewski (Fn 76) 896ff; Klein (Fn 89) 105 f.

 

43. Изменение учредительных договоров осуществляется в соответствии с закрепленными в них положениями. Известно большое количество процессуальных условий, требующих соблюдения в каждом конкретном случае <93>. В основном поправки подразделяются на две категории: первые вносят органы международных организаций совместно с государствами-членами, вторые - только органы международных организаций.

--------------------------------

<93> Подробнее см.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1159ff; Zacklin. The Amendment of the Constitutive Instruments of the United Nations and Specialized Agencies, 1968 ( 2005).

 

44. К первой группе относится ст. 108 Устава ООН. Поправка вступает в силу для всех членов организации после ее принятия двумя третями членов Генеральной Ассамблеи <94> и ратификации двумя третями членов организации, включая пять постоянных членов Совета Безопасности. Предложенные поправки к Уставу Совета Европы принимаются вначале Комитетом министров и вносятся в протокол изменений. Комитет принимает решение либо единогласно, либо большинством в две трети голосов в зависимости от важности вопроса (ст. 20). Вступление в силу (для всех государств-членов) нуждается в ратификации двумя третями членов <95>. Статья 48 Договора о ЕС предусматривает процедуру, в которую вовлечены политические органы Сообщества и государства-члены <96>. После заслушивания Европейского парламента и Комиссии по предложенным поправкам Совет (простым большинством) должен решить вопрос о созыве конференции представителей правительств государств-членов. Согласование изменения договора становится исключительно делом межправительственной конференции. Каждое изменение договора вступает в силу только при условии его ратификации всеми государствами-членами <97>.

--------------------------------

<94> Необходимо учитывать актуальное членство. См.: // Charter UN, Art. 108 Rn 34; Kunig. in der Staatengemeinschaft? JURA 1997, 337 (338).

<95> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1173.

<96> Статья IV-443 Договора об учреждении Конституции для Европы, предусматривает внесение существенных поправок в Конституционный договор ЕС, принятие которого предусмотрено Конвентом.

<97> Подробнее см.: Vedder/Folz // Grabitz/Hilf (Hrsg). Das Recht der Union, 14. Lfg 1999, Art 48 EUV Rn 31. Договор о ЕС (ст. 52) также исходит из ратификации всеми государствами-членами.

 

45. В случае второй группы поправок решение органа международной организации, который включает государства-члены, ведет к прямому изменению договора. Известные примеры касаются деятельности специализированных учреждений ООН и правил о договоре Совета Европы и Европейской Ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) <98>. Но если меняются правила о положении государств-членов, то применяется обычная процедура внесения поправок, в которой участвуют государства-члены <99>.

--------------------------------

<98> См.: Art 7 lit a IMF; Art 41 lit d Europarat; Art 3 Abs 5, Art 4 Abs 5, Art 5 Abs 7 EFTA.

<99> См.: E. Klein. United Nations, Specialized Agencies, EPIL IV (2000) 1172 (1176).

 

46. Если поправки, внесенные в учредительный договор, вступают в силу для всех государств-членов, хотя при этом требовалась ратификация только большинством государств-членов, возникает вопрос о позиции членов, настаивающих на отклонении поправок. В этом случае толкование касается тезиса о том, что судьба международной организации не должна рассматриваться в зависимости от согласия всех ее членов <100>, поскольку в противном случае появится возможность законсервировать существующее положение <101>. Однако нельзя основываться на положении, что, создавая организацию или вступая в нее позднее, государства пожелают оставаться в организации вне зависимости от ее решения относительно выбора пути развития. Поэтому изменения договора, с которыми отдельные государства не согласны, они могут отклонить посредством выхода из организации. В отношении ООН это положение специально предусмотрено в соглашении о толковании <102>. Таким образом, нет необходимости настаивать на неизменности положений учредительного договора в целях защиты меньшинства государств-членов, возражающих против изменения договора, от нежелательных поправок, не предусмотренных при вступлении <103>.

--------------------------------

<100> См.: Fassbender (Fn 75) 578f.

<101> В этом случае оставалось бы только учреждение некоторыми государствами-членами новой международной организации со всеми вытекающими юридическими и фактическими последствиями сосуществования обеих организаций. См.: ст. 30 Венской конвенции о ПМД.

<102> Выход не запрещается ни одному из государств-членов, "если его права или обязательства [...] были изменены в результате внесения в устав поправок, с которыми оно не согласно и не может согласиться". См.: Committee I/2: UNCIO VII, 267. Подробнее см.: // Charter UN, Art. 108 Rn 43. В отдельных специализированных учреждениях (ИКАО, ст. 94) пленарный орган может установить, что государства-члены, которые в течение определенного срока не ратифицируют договор, выбывают из международной организации.

<103> См.: Frowein. Are there Limits to the Amendment Procedures in Treaties Constituting International Organisations? FS Seidl-Hohenveldern, 1998, 201 (215ff).

 

47. Трудности связаны с вопросом, могут ли государства-члены совместно обойти предусмотренные учредительным договором правила внесения поправок. Ответ на этот вопрос содержится в общем положении ст. 39 Венской конвенции о ПМД: договор может быть изменен по международному (также неформальному!) <104> соглашению между государствами-участниками договора. Кроме того, ст. 54 указанной Конвенции гарантирует право на расторжение договора <105>. В отличие от этого тезиса, право Европейского сообщества рассматривает преимущественное соблюдение положений договора (ст. 48 Договора о ЕС) как обязательное условие для его изменения <106>. Этой позиции мог бы придерживаться и Суд ЕС <107>, который имел бы возможность в процессе рассмотрения жалобы в порядке надзора (ст. 226 Договора о Европейском сообществе) или в силу предварительного решения (ст. 234 Договора о Европейском сообществе) проверять принятую государствами-членами поправку на ее соответствие праву (Сообщества). Однако основную проблему составляет вопрос оценки Европейского сообщества: является ли оно сообществом, члены которого (уже) утратили международное право распоряжения его продуктом <108>. Это можно отрицать постольку, поскольку Европейские сообщества не являются государством <109>. Следовательно, Суд ЕС должен принимать во внимание дееспособность государств-членов. Добавим, что обсуждаемый вопрос не имеет практического значения для государств-членов, так как они однозначно доминируют в процедурах, предусмотренных ст. 48 Договора о ЕС, и отличие от свободного "международно-правового" процесса по ст. 39 Венской конвенции о ПМД незначительное. Тем не менее Договор ЕОУС, хотя и в специфических обстоятельствах, дважды изменялся (1956 и 1957 гг.) в нарушение его положений (ст. 96). Это пытались оправдать согласием по умолчанию органов Сообщества, что оказалось проблематичным <110>.

--------------------------------

<104> См.: решение (палаты) ЕСПЧ по делу от 12.03.2003 ЕСПЧ исходит из того, что практика государств-участников Конвенции по применению смертной казни позволяет сделать вывод о наличии договоренности, согласно которой смертную казнь, несмотря на ясное определение ЕКПЧ (абз. 1 ст. 2), следует рассматривать как упраздненную (абз. 191 решения). См.: M. Breuer. Implikationen des Falles , EuGRZ 2003, 449 (453). Большая палата одобрила обоснования палаты. См.: решение от 12.05.2005, § 163 (EuGRZ 2005, 463).

<105> Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 1538ff; Schermers/Blokker (Fn 24) § 1163.

<106> Meng // von der Groeben/Schwarze (Hrsg). Kommentar zum Vertrag die Union und zur der Gemeinschaft, Bd 1, 6. Aufl 2003, Art 48 EU Rn 24ff; Everling. Sind die Mitgliedstaaten der EG noch Herren der ? FS Mosler. 1983, 173 (183); Bernhardt. Gemeinschaftsrecht und das Recht Internationaler Organisationen, FS Seidl-Hohenveldern, 1998, 25 (33f); Vedder/Folz (Fn 97) Rn 47f; Oppermann (Fn 81) § 6 Rn 54.

<107> См.: EuGH, Slg 1976, 455, 478 (Defrenne II).

<108> См.: Vedder/Folz (Fn 97) Rn 49f.

<109> См.: Meng, Das Recht der Internationalen Organisationen - Eine Entwicklungsstufe des , 1979.

<110> См.: Karl (Fn 89) 349; Oppermann (Fn 81) § 6 Rn 54.

 

48. Учредительные договоры не устанавливают содержательные границы изменения договора. Иногда разграничение, с учетом процедуры внесения поправок, затрагивает лишь отдельные положения договора <111>. Однако Суд ЕС установил (абз. 69 - 72 Заключения 1/91 о совместимости Договоров о Европейском экономическом пространстве и Европейском экономическом сообществе), что даже посредством предусмотренного ст. 236 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (теперь ст. 48 Договора о ЕС) внесения поправок в договор (ст. 238 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества; теперь ст. 310 Договора о Европейском сообществе) государства-члены не могут нарушать пределы действия ст. 164 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (теперь абз. 1 ст. 220 Договора о Европейском сообществе), которая возлагает на Суд ЕС обязанность обеспечивать единообразие права Сообщества <112>. Это указание ограничивает поправки к договору, вносимые государствами-членами <113>.