II. Право международных организаций 8 страница

<408> // Charter UN, Art 24 Rn 10; Lailach. Die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit als Aufgabe des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, 1998, 37ff. Martenczuk. Rechtsbindung und Rechtskontrolle des Weltsicherheitsrats, 1996, 37ff; Troost. Die Autorisierung von UN-Mitgliedstaaten zur des Sicherheitsrates in Recht und Praxis der Vereinten Nationen, 1997, 115ff.

<409> В 1950-х гг. в связи с Резолюцией "Единство в пользу мира" (см. абз. 130) и формированием Чрезвычайных вооруженных сил ООН политический приоритет в действиях перешел к ГА, но позднее это утратило значение. См.: . Die Entwicklung des von Sicherheitsrat und Vollversammlung der Vereinten Nationen, 105. К сожалению, такую ситуацию приходится наблюдать и в настоящее время (Косово 1999 г., война в Ираке 2003). См. также: Freuding. Entscheidungsfindung im UN-Sicherheitsrat // (Fn 344) 64ff.

141. СБ состоит из 15 членов, каждый из которых имеет одного представителя (ст. 23 Устава). Пять непосредственно указанных в Уставе государств-членов состоят в Совете на постоянной основе (постоянные члены), при условии, что они остаются членами ООН. Китай <410>, Россия <411>, Соединенное Королевство, США и Франция являются постоянными членами СБ. Десять непостоянных членов избираются Генеральной Ассамблеей на два года; в первую очередь здесь учитывается степень участия государства в поддержании международного мира, а также справедливое географическое представительство <412>. Для обеспечения непрерывности функционирования Совета сроки выборов устанавливаются таким образом, чтобы в СБ ежегодно привлекались пять новых членов. Большинство в две трети голосов, обязательное в ГА (абз. 2 ст. 18), может заставить провести выборы в иные сроки, чем установленные. СБ сохраняет дееспособность, пока возникшие вакансии не влияют на наличие кворума (девять членов, абз. 2 ст. 27 Устава) <413>. В такой ситуации, видимо, назрела необходимость внести поправки в Устав, которые продлили бы сроки пребывания в Совете бывших членов до проведения новых выборов.

--------------------------------

<410> До 1971 г. Китай был представлен национально-китайским правительством (Тайвань). Только изменение курса США сделало возможным признание правительства Китайской Народной Республики в качестве представителя Китая. См.: A/RES/2758 (XXVI) v 25.10.1971; Neukirchen. Die Vertretung Chinas und der Status Taiwans im , 2004, 212ff.

<411> О вступлении Российской Федерации вместо Советского Союза см. абз. 71.

<412> ФРГ неоднократно была непостоянным членом: 1977/78, 1987/88, 1995/96, 2003/2004 (ГДР: 1980/81). См.: Pleuger. Konflikte werden nicht la carte serviert. Deutschlands neue Amtszeit im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, VN 2002, 209ff.

<413> См.: Suy. Some Legal Questions Concerning the Security Council, FS Schlochauer. 1981, 677ff; Schweisfurth // Charter UN, Art 28 Rn 9.

142. Различие между постоянными и непостоянными членами проявляются при голосовании в СБ. Каждое государство имеет лишь один голос; решения СБ по всем вопросам считаются принятыми, если за них поданы голоса девяти любых его членов (абз. 1 и 2 ст. 27 Устава). Но если речь идет о решениях, не касающихся вопросов процедуры, требуется также согласие пяти постоянных членов. Иными словами, если хотя бы один из пяти постоянных членов проголосует против (вето), решение по важному вопросу считается отклоненным. История возникновения ООН подтверждает, что без этой привилегии пяти государств, которая стала условием соглашения США, Великобритании и Советского Союза на Ялтинской конференции (февраль 1945 года), Устав ООН не был бы принят <414>. Великие державы ни при каких обстоятельствах не собирались создавать инструмент, обязывающий СБ принимать решения против их воли и против самих себя.

--------------------------------

<414> О так называемой Ялтинской формуле см.: Russell/Muther. A History of the United Nations Charter, 1958, 457ff, 531ff; Grewe/Khan. Drafting History // Charter UN, Rn 39ff. Действующее индивидуальное право вето характеризует СБ как реликт послевоенного времени; в настоящих условиях это создает большие проблемы. См.: . The United Nations Organization and Global Power Politics: The Antagonism between Power and Law and the Future of World Order, Chinese JIL 5 (2006) 323ff.

143. В Совете Безопасности утвердился определенный опыт дифференциации вопросов процедуры и других вопросов. Решения о применении статей 28 - 32 Устава ООН о повестке дня и ходе заседаний, о приглашении к участию в заседаниях, о созыве специальных и чрезвычайных сессий ГА рассматриваются как процедурные вопросы. Эти правила применяются и для созыва ревизионной конференции (абз. 1 ст. 109 Устава) <415>. Уже Декларация от 7 июня 1945 года, принятая в Сан-Франциско, предусматривала, что спорные случаи должны решаться в предварительном порядке согласно положению абз. 3 ст. 27 Устава ООН <416>. При этом нельзя злоупотреблять "двойным вето", оспаривая процедурный характер однозначных процессуальных вопросов. Имели место факты, когда и СБ уклонялся от соблюдения таких требований. В этой ситуации многое зависит от личности действующего Председателя СБ. Процедура наложения двойного вето уже долгое время не использовалась: согласие достигается в предварительном порядке <417>.

--------------------------------

<415> Simma/Brunner/Kaul // Charter UN, Art 27 Rn 44.

<416> Текст Декларации см.: Charter UN, Art 27 Annex.

<416> Simma/Brunner/Kaul // Charter UN, Art 27 Rn 44; Demme, Hegemonialstellung im : Der Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, 2006, 72ff.

144. Право вето, предусмотренное абз. 3 ст. 27 Устава ООН, предоставляет каждому постоянному члену возможность воспрепятствовать принятию Советом резолюции <418>. Сюда относятся решения о поддержании или восстановлении международного мира, о приеме новых членов. К числу проблемных относится случай так называемого reverse veto, посредством которого отклоняется окончание применения санкций, не ограниченных определенным сроком <419>. При использовании права вето вопрос о том, какой характер носила бы непринятая резолюция - обязывающий или рекомендательный, - утрачивает значение. Важно только, чтобы голоса были поданы непосредственно против принятия резолюции. Для этого недостаточно одного лишь (добровольного) отсутствия на заседании или голосовании либо воздержания при голосовании. И хотя текст ст. 27 абз. 3 Устава не отличается однозначностью, в практике СБ этот вопрос получил разрешение, что подтверждено правосудием (Международным судом) <420>.

--------------------------------

<418> Речь идет о праве вето в широком смысле, в то время как право вето в узком смысле позволяет органу предотвратить вступление в силу решения другого органа. См.: . Veto, EPIL IV (2000) 1283ff.

<419> См.: Caron. The Legitimacy of the Collective Authority of the Security Council, AJIL 87 (1994) 552 (577ff).

<420> ICJ Rep 1971, 16, 22 (заключение по делу Namibia). С точки зрения догматики не выяснено, достигнут ли этот результат с помощью простого толкования либо он отражает юридически прогрессивную и признанную членами деятельность органа (п. b абз. 3 ст. 31 Венской конвенции о ПМД) или демонстрирует совместно одобренное изменение договора. См.: Simma/Brunner/Kaul // Charter UN, Art 27 Rn 46ff. "Конструктивное воздержание при голосовании", предусмотренное п. 2 абз. 1 ст. 23 Договора о ЕС, в Уставе ООН отсутствует.

145. Право вето в прошлом применялось сравнительно часто, особенно Советским Союзом во времена конфликта между Востоком и Западом, а с начала 1970-х годов - все чаще и США. После распада Советского Союза взаимопонимание упрочилось, поэтому право вето использовалось лишь в единичных случаях (таблица 4) <421>. Однако любое обострение ситуации в развитии России, нарастание агрессивности Китая могли бы очень быстро нарушить такую сдержанность, вернув историю на старые круги. Используя право вето, иногда стоило бы принять на себя публичную ответственность за непринятие резолюции СБ. Возможно, что авторитету СБ вредят попытки избежать конфронтации: вместо того чтобы открыто отклонить резолюцию, ее просто не ставят на голосование <422>. Тревожная ситуация сложилась в результате относительного бездействия ООН в период конфликта на территории бывшей Югославии <423>, что привело к запоздалому вмешательству ООН в Боснии и Герцеговине (1996) и к военным операциям государств - членов НАТО в Косове (1999) без мандата СБ <424>. Подобная ситуация из-за разобщенности СБ имела место в недавнем конфликте в Ираке: США совершили вооруженное вторжение, а СБ не смог вынести одобрительное или отклоняющее решение (в первом случае вето угрожали наложить Китай, Франция и Россия, во втором - США и Соединенное Королевство) <425>.

--------------------------------

<421> Осмотрительность в толковании таких статистических данных обосновывают: Simma/Brunner/Kaul // Charter UN, Art 27 Rn 125. Но в целом эти данные отражают общую тенденцию. Статистическую информацию см.: Foreign and Commonwealth Office (Hrsg). Tables of Vetoed Draft Resolutions in the United Nations Security Council 1946 - 1998, 1999; Patil. The Veto: A Historical Necessity, 2001.

<422> О "скрытом" вето см.: Eitel. den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Friedens-Warte 74 (1999) 126, 135f.

<423> О "беспомощных" шагах ООН см.: Weller. The International Response to the Dissolution of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia, AJIL 86 (1992) 596ff; Trautmann, Das hilflose Europa // Furkes/Schlarp (Hrsg). Jugoslawien: Ein Staat , 1991, 177ff.

<424> См.: E. Klein. Keine innere Angelegenheit, FAZ v 21.06.1999, 15; Wilms. Der KosovoEinsatz und das , ZRP 1999, 227ff; Lange. Zu Fragen der des NATO-Einsatzes im Kosovo, EuGRZ 1999, 313 ff; K. Ipsen. Der Kosovo-Einsatz - Illegal? Gerechtfertigt? Entschuldbar?, Friedens-Warte 74 (1999) 19ff; , Staat und Individuum in Krieg und , NJW 1999, 3077ff; und der Anwendung Gewalt, 54 (1999) 133ff. См.: критическое мнение: Simma. NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects, EJIL 10 (1999) 1ff; Deiseroth, " Intervention" und , NJW 1999, 3084ff; Cassese, Ex iniuria ius oritur: Are We Moving Towards International Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Community? EJIL 10 (1999) 23 ff. См. также: Раздел 8. Боте. Абзац 22.

<425> Правительство Германии заблаговременно - в сентябре 2002 г. - приняло решение против военных действий и против резолюции СБ, придающей им законность.

Таблица 4

Использование права вето

постоянными членами Совета Безопасности

Период	Китай	Франция	Великобритания	Советский Союз	США
1946 - 70
1970 - 82
1983 - 90
Всего
Источник: , Die Vetos im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (1983 - 1990), VN 1991, 11
Период	Китай	Франция	Великобритания	Россия	США
	-	-	-	-	-
	-	-	-	-	-
	-	-	-	1 <1>	-
	-	-	-	1 <2>	-
	-	-	-	-	1 <3>
	-	-	-	-	1 <4>
	1 <5>	-	-	-	2 <6>
	-	-	-	-	-
	1 <7>	-	-	-	-
	-	-	-	-	-
	-	-	-	-	2 <8>
	-	-	-	-	2 <9>
	-	-	-	-	2 <10>
	-	-	-	1 <11>	2 <12>
	-	-	-	-	-
	-	-	-	-	2 <13>
Всего
Источник: VN 1996, 108 (1993 - 1995); VN 1999, 112 (1996 - 1998); http://www. un.org/Depts/dhl/resguide/scact.htm (1994 - 2006).

--------------------------------

<1> О финансировании ВСООНК, по которому позднее достигнуто согласие (S/25693).

<2> О реализации ограничений грузовых перевозок между Федеративной Республикой Югославией (Сербия и Черногория) и контролируемыми сербами областями в Боснии и Герцеговине, а также Хорватии (S/1994/1358).

<3> О мерах экспроприации в Восточном Иерусалиме (S/1995/394).

<4> О назначении на должность Генерального Секретаря ООН (S/1996/952).

<5> О назначении военных наблюдателей в Контрольную миссию ООН в Гватемале (MINUGUA) (S/1997/18).

<6> Об израильских операциях в поселениях Восточного Иерусалима (S/1997/199, S/1997/241).

<7> О продлении мандата СПРООН (S/1999/201).

<8> О положении в оккупированных Израилем районах (S/2001/270, S/2001/1199).

<9> О Миссии ООН в Боснии и Герцеговине /СФОР и положении в оккупированных Израилем районах (S/2002/712, S/2002/1385).

<10> О положении в оккупированных Израилем районах (S/2003/891, S/2003/980).

<11> Об окончании операции ВСООНК и предоставлении мандата Миссии ООН на Кипре (S/2004/313).

<12> О положении в оккупированных Израилем районах (S/2004/240, S/2004/783).

<13> О положении в оккупированных Израилем районах (S/2006/508, S/2006/878).

146. По важным вопросам право вето исключается, несмотря на то что речь идет о решении дела по существу. Это касается избрания судей Международного суда <426>: в этом случае необходимо абсолютное большинство голосов и в ГА, и в СБ (ст. 10 Статута МС). Здесь, однако, зафиксировано отклонение от обычных правил, согласно которым должны быть поданы голоса девяти членов Совета (абз. 2 ст. 27); но абсолютное большинство при 15 членах равно восьми. Часть 2 абз. 3 ст. 27 Устава ООН предусматривает другую возможность в том случае, если постоянный член Совета выступает стороной в споре <427>, который рассматривает Совет (глава VI или абз. 3 ст. 52). Указанная обязанность постоянного члена воздержаться от голосования направлена на реализацию принципа: никто не должен быть судьей в собственном деле. Если по политическим причинам (глава VII) указанный принцип реализовать невозможно, он должен быть применен в процессе улаживания спора мирным путем.

--------------------------------

<426> См.: Amarasinghe, Judges of the International Court of Justice - Election and Qualifications Leiden JIL 14 (2001) 335ff.

<427> См.: Simma/Brunner/Kaul // Charter UN, Art 27 Rn 91. Иначе обстоит дело в случаях, когда СБ рассматривает не "спор", а "ситуацию" или "вопрос"; об определении понятий см.: Hailbronner/Klein // Charter UN, Art 12 Rn 6f.

147. В иных случаях резолюции СБ принимаются без формального голосования <428>, если достигнуто взаимное согласие и обе стороны не настаивают на голосовании. Заключения СБ, которые частично предлагают объяснение текста резолюции, частично содержат предупреждения и апелляции, изложены в заявлениях Председателя Совета. Значение таких заявлений <429> зависит от авторитета Совета, который подрывается попытками скрыть разногласия членов Совета с помощью заявления.

--------------------------------

<428> Подробнее см.: Там же. Simma/Brunner/Kaul, Rn 111 ff.

<429> См.: Talmon. The Statements by the President of the Security Counil, Chinese JIL 2 (2003), 419 (452).

148. Быстрое и эффективное решение главных задач СБ требует постоянного присутствия в Нью-Йорке представительств членов Совета (абз. 1 ст. 28), чтобы в любое время можно было собрать заседание. Заседания созывает председатель СБ. Правило 1 временного Регламента <430>, который основывается (пока) на ст. 30 Устава ООН, предусматривает, что промежуток между заседаниями должен составлять не более 14 дней; но обычно заседания СБ проводятся чаще (2006 год: 272). В иных случаях Председатель созывает заседания по необходимости - после консультаций с членами. Он обязан их созывать по требованию любого члена СБ (правило 2), по предложению Генерального Секретаря (ст. 99 Устава) или ГА (абз. 2 и 3 ст. 11 Устава), а также при рассмотрении в СБ (ст. 35 Устава) спора или ситуации, угрожающей миру (правило 3). Заседания проводятся в открытом режиме, но могут быть и закрытыми (правило 48). Согласно ст. ст. 31 и 32 Устава в заседании может принимать участие любой член Организации, который не является членом СБ, или любое государство, не являющееся членом Организации, если они выступают сторонами в рассматриваемом споре. В указанных случаях право на участие имеют только члены ООН, не представленные в СБ <431>. Для нечленов Организации Совет Безопасности установил определенные условия; в конечном счете вопрос решается по свободному усмотрению Совета. Соответствующее правило действует в отношении членов Организации, которые не представлены в СБ, если рассматриваются вопросы, которые, по мнению СБ, специально затрагивают интересы указанных государств (ст. 31 Устава).

--------------------------------

<430> UN Doc. S/96/Rev 7 (1983). Text: Simma (Hrsg). Charta VN, 1180ff.

<431> О "компенсирующей норме" (compensatory rule) см.: Dolzer // Charter UN, Art 31 Rn 17.

149. Ротация председателей в СБ осуществляется ежемесячно в строгой очередности по списку 15 членов согласно английскому алфавиту (правило 18 Регламента). Таким образом, каждое государство-член председательствует не реже одного раза в двухгодичный период избрания непостоянных членов. Председатель руководит заседаниями (правило 19) и готовит вместе с Генеральным Секретарем предварительную повестку дня (правило 7). Совету помогают постоянные комитеты (прежде всего Комитет по приему новых членов) и комитеты ad hoc <432>. При необходимости СБ может учреждать вспомогательные органы (ст. 29 Устава), среди которых Комиссия по консолидации мира, созданная СБ совместно с ГА (ст. 22 Устава) в 2005 - 2006 гг. <433>.

--------------------------------

<432> Подробнее см.: Bailey/Daws (Fn 407).

<433> См.: абз. 202.

150. Центральную роль СБ подчеркивает статья 25 Устава ООН, которая обязывает членов Организации "подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их". Сфера действия этого положения не имеет четких границ <434>. Многие резолюции СБ содержат только рекомендации, не имеющие обязательной силы; это относится и к главе VII и VIII. Если решение, принятое в соответствии с названными главами, по своему характеру не может быть только рекомендацией, то следует исходить из его обязательности <435>. Решения, вынесенные на основании главы VI, напротив, не могут претендовать на обязательный характер <436>. Это вытекает из части 2 абз. 3 ст. 27 Устава ООН, где указано, что постоянные члены должны воздерживаться от голосования в этой области (см. абз. 146), иными словами, отказаться от права вето. В то же время СБ может содействовать выполнению решений Международного суда с помощью обязывающих решений (но тоже только рекомендаций) (абз. 2 ст. 94 Устава). В консультативном заключении по делу Namibia Международный суд подтвердил, что обязательный характер решений СБ не должен ограничиваться случаями, предусмотренными нормами главы VII <437>; приведенное мнение МС вызывает сомнения.

--------------------------------

<434> Kewenig. Die Problematik der Bindungswirkung von Entscheidungen des Sicherheitsrats, FS Scheuner. 1973, 259; . Die Bindungswirkung von Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Mitgliedstaaten, 1977; De Wet. The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council, 2004.

<435> // Charter UN, Art 25 Rn 11. См. также: ст. 48 Устава ООН.

<436> Anders . Ebd, Rn 13.

<437> ICJ Rep 1971, 16, 53 (заключение по делу Namibia); Higgins. The Advisory Opinion on Namibia: Which Resolutions are Binding under Article 25 of the Charter, ICLQ 21 (1972) 270ff.

151. Обязательность решений СБ, вытекающая из ст. 25 Устава ООН, касается государств-членов и не оказывает прямого влияния на внутригосударственный правопорядок <438>. ООН не является наднациональной организацией, правовые акты которой могли бы применяться непосредственно государственными правоприменительными органами <439>. Государства-члены обязаны обеспечивать их применение, как правило, путем создания надлежащей правовой базы. Так, обязывающее решение СБ об экономическом эмбарго в отношении какого-либо государства (ст. 41 Устава) не устанавливает специального обязательства для граждан государств-членов: их действия не считаются противоправными, если они занимаются торговлей. В этом случае соответствующую правовую норму должно принять государство-член <440>, на которое по международному праву возлагается ответственность при неисполнении.

--------------------------------

<438> См.: Frowein. United Nations, EPIL IV (2000) 1029 (1036); Schreuer (Fn 40) 467; Denis. Le pouvoir normatif du Conseil de des Nations unies: portee et limites, 2004; Zimmermann/Elberling. Grenzen der Legislativbefugnisse des Sicherheitsrats. Resolution 1540 und abstrakte Bedrohungen des Weltfriedens, VN 2004, 71ff; Akram/Shah. The Legislative Powers of the United Nations Security Council // Macdonald/Johnston (Fn 277) 431ff; Alvarez. International Organizations as Law-Makers, 2005, insbes 184ff; Elberling. The Ultra Vires Character of Legislative Action by the Security Council, IOLR 2 (2005) 337ff; Marschik. Legislative Powers of the Security Council // Macdonald/Johnston (Fn 277) 457ff; Talmon. The Security Council as World Legislature, AJIL 99 (2005) 175ff.

<439> См.: регламенты Европейского сообщества, предусмотренные ст. 249 Договора о Европейском сообществе.

<440> Например, § 7 Закона о внешнеэкономической деятельности (BGBl 1961 I, 481); об этом см.: Brandl (Fn 242). О применении экономического эмбарго Евросоюзом (на основании резолюций СБ) см. ст. 301 Договора о Европейском сообществе, а также: Streinz. Europarecht, 7. Aufl 2005, Rn 723ff.

152. Обязательный характер решений СБ, подкрепленный обязанностью членов соблюдать их обязательства по Уставу в приоритетном порядке в случае противоречия с иными международными соглашениями (ст. 103 Устава), привлекает внимание к вопросу об их нормативных границах и контроле <441>. Прежде всего это касается ситуаций, когда - как в случаях международного терроризма - решения СБ требуют от государств-членов непосредственных действий по отношению к подозреваемым (ограничение свободного передвижения, наложение ареста на имущество) <442>. Если полномочия на совершение действий СБ вытекают из определенных норм права, то необходимо соблюдать их условия: например, ст. 39 Устава - для действий в пределах главы VII. Использование общей нормы абз. 1 ст. 24 возможно в сочетании с абз. 2 для реализации целей и принципов ООН (ст. ст. 1 и 2 Устава). В области поддержания и восстановления международного мира СБ не обладает неограниченной властью <443>. На практике это положение ограничено, поскольку правовой контроль над действиями СБ предусмотрен не в полном объеме. Внутренние акты органов Организации, в том числе и СБ, не могут оспариваться государствами-членами (или другими государствами) в судебном порядке <444>. Обязательная проверка со стороны Международного суда может осуществиться только опосредованно, если государство, напрямую затронутое решением СБ, заявит о нарушении его права другим государством, которое обосновывает свои действия решением СБ. Международный суд может параллельно, в обязательном порядке для сторон спора, проверить правомерность действий СБ - при условии, что стороны спора признали юрисдикцию Суда <445>. Порядок вынесения заключений в некоторой мере обеспечивается определенным правовым контролем. Тем не менее в Международный суд могут обращаться только другие органы ООН (или специализированные учреждения); кроме того, консультативные заключения не являются обязательными для исполнения <446>. Таким образом, вопрос о (косвенном) правовом контроле решений СБ перемещается на уровень государств-членов или их международных организаций, ответственных за реализацию этих решений (например, Европейское сообщество/Евросоюз), что в свою очередь может вызвать новые вопросы в отношении ООН <447>. Такая позиция высвечивает право вето в ином ракурсе. Оно составляет не только привилегию определенных держав, но и выполняет функцию внутреннего контроля в органах, даже если правовые соображения уступят политическим <448>.