II. Право международных организаций 2 страница

--------------------------------

<111> См.: абз. 43 и след.

<112> EuGH Slg 1991, I-6079, 6111f.

<113> См.: Brandtner. The "Drama" of the EEA, EJIL 3 (1992) 300 (315); Da Cruz Vilaga. Are There Material Limits to the Revision of the Treaties on the European Union?, 1995; Haratsch/Koenig/Pechstein (Fn 81) Rn 120.

 

49. Наряду с процедурой внесения поправок в договор, нередко предусматривается проведение ревизионных конференций. Конференции позволяют осуществлять широкую проверку условий деятельности международных организаций <114>.

--------------------------------

<114> См.: ст. 109 Устава ООН.

 

50. В большей части международных организаций внесение поправок в договоры не привело к заметным инновационным сдвигам <115>. Новая ориентация проявилась в ходе образования новых международных организаций, а не в процессе внесения поправок в договоры старых организаций <116>. Исключение составляют Европейские сообщества. Единый Европейский Акт, Маастрихтский, Амстердамский и Ниццкий договоры проложили путь к усовершенствованию уже существующих сообществ <117>. Новые способы изменения договора предусмотрел "Конвент о будущем Европы" (Европейский конвент), учрежденный Декларацией Лаакена <118>. Метод конвента <119> нацелен на придание демократической легитимности изменению договора путем включения национальных парламентов и Европарламента в работу Конвента (наряду с представителями Комиссии и национальных правительств). Характерно, что пленарные заседания были открыты для публики, что обеспечивало прозрачность процесса. Однако в 2004 году попытка принять Конституционный договор ЕС не увенчалась успехом: референдумы во Франции и Нидерландах дали отрицательный результат.

--------------------------------

<115> См.: Schreuer (Fn 41) 363ff; Phillips. Constitutional Revision in the Specialized Agencies, AJIL 62 (1968) 654ff.

<116> Например, создание ОЭСР (вместо изменения Договора ОЕЭС).

<117> И Единый Европейский Акт, и Договор о ЕС содержат правила, выходящие за рамки порядка изменения договоров Сообщества.

<118> Документ Совета ЕС от 15.12.2001 (SN 273/01).

<119> Впервые он был применен на так называемом Конвенте по основным правам граждан, который разрабатывал Хартию об основных правах граждан (см. абз. 253). Подробнее см.: Meyer/Hartleif. Die Konventsidee, ZParl 2002, 368ff; . Die Konventsmethode, integration 4/2003, 317ff.

 

г) Прекращение существования международных организаций

 

51. Прекращение существования международной организации может быть предусмотрено договором. Это имеет место, если учредительный договор содержит временное ограничение (ст. 97 Договора об учреждении ЕОУС: 50 лет) <120>. Другие договоры увязывают будущее международной организации с определенным минимальным количеством членов (ст. 25 Конвенции ЕКА); главному органу предоставляется частичная свобода решения о роспуске организации, а именно под условием соблюдения определенных требований о наличии большинства (ст. 27 Договора о МВФ) <121>.

--------------------------------

<120> Obwexer. Das Ende der Gemeinschaft Kohle und Stahl, EuZW 2002, 517ff; Grunwald. Das Ende einer Epoche - das Erbe der EGKS, EuZW 2003, 193.

<121> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1629f.

 

52. Однако в большинстве случаев учредительный договор не устанавливает порядок роспуска организации; как правило, международные организации учреждаются для длительного выполнения задач. В таких случаях государства-члены могут совместным решением прекратить действие договора согласно положениям общего договорного права и, таким образом, упразднить основы деятельности международной организации (п. b ст. 54 Венской конвенции о ПМД). При этом соблюдение положений договора о порядке его изменения не требуется <122>. Примерами роспуска международных организаций служат Международная организация по делам беженцев (МОБ, 1952), Варшавский договор (1991) и Совет экономической взаимопомощи (СЭВ, 1991). Роспуск Лиги Наций осуществлен 19 апреля 1946 года по решению Ассамблеи (органа государств-членов), в принятии которого участвовали не все члены. Поскольку ни одно государство не заявило протеста, это можно расценивать как согласие <123>. Следуя установленным принципам, государства-члены могли бы распустить так же ООН и Совет Европы. Настоятельная потребность мирового сообщества в деятельности такого форума, как ООН, подсказывает, что роспуск Организации с политической точки зрения допустим только при одновременном или уже состоявшемся учреждении замещающей организации: к примеру, ООН уже действовала в тот период (с 1945 года), когда Лига Наций прекратила свое существование.

--------------------------------

<122> Seidl-Hohenveldern. Der auf Mitgliedstaaten in Internationalen Organisationen, FS Mosler. 1983, 881 (884f); . Internationale Organisationen, 602.

<123> Kelsen. The Law of the United Nations, 1951, 595.

 

53. Широкие дискуссии вызывает вопрос о том, могут ли государства-члены по взаимному согласию прекратить договоры европейской интеграции. Договор о Европейском сообществе (ст. 312), Договор о Евратоме (ст. 208) и Договор о ЕС (ст. 51) заключены на "неограниченный срок". Нередко на этом основании роспуск сообщества признается юридически несостоятельным <124>. Однако этой позиции противостоит тезис о том, что государства-члены по-прежнему остаются ведущими силами организации и, следовательно, коллективными "субъектами договоров" <125>. Европейский Союз не предусматривался как объединение, создающее новую учредительную власть, носителем которой выступал бы только европейский народ, пришедший на смену народам государств-членов; но европейский народ как таковой не существует <126>.

--------------------------------

<124> H.P. Ipsen. Gemeinschaftsrecht, 1972, 211; Oppermann (Fn 81) Rn 215.

<125> Dagtoglou. Recht auf von den ? FS Forsthoff, 1972, 77ff; Tomuschat. in: Dolzer u a (Hrsg). Bonner Kommentar zum GG (Zweitbearb 1981) Art 24 Rn 99; E. Klein // (Hrsg). Handkommentar zum Vertrag die Union (EUV/EGV), 3. Lieferung 1994, Art 240 EG Rn 2; Schmalenbach // Calliess/Ruffert (Hrsg). Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, 3. Aufl 2007, Art 312 EGV Rn 2f; Weber // von der Groeben/Schwarze (Fn 106), Bd 4, 6. Aufl 2004, Art 312 EG Rn 5.

<126> См.: решение ФКС (BVerfGE 89, 155, 188), а также иное мнение: Everling (Fn 106) 188ff. См.: Договор об учреждении Конституции для Европы: о праве выхода (ст. I-60), несмотря на неограниченный срок действия договора (ст. IV-446).

 

54. Полное упразднение состава организации <127> также ведет к прекращению существования международной организации. В отличие от внутригосударственного права, по которому правовое прекращение существования юридического лица публичного права всегда нуждается в законном actus contrarius, существование международной организации без членов невозможно. Это вытекает из положения о том, что право на существование международной организации зависит от воли государств-членов, и бездеятельность организации, даже на протяжении длительного времени, не ведет к прекращению ее существования.

--------------------------------

<127> Посредством исключения, выхода из организации (см. абз. 77 и след.) или прекращения существования членов.

 

55. Финансовый крах международной организации (случай с Международным советом по олову в 1985) <128> затрагивает важные вопросы ответственности организации и возможности привлечения к ответственности государств-членов <129>. Однако принудительный роспуск международной организации на этом основании не производится; ее существование зависит только от воли ее членов <130>.

--------------------------------

<128> См.: Eisemann. Crise du conseil international de l'etain et d'une organisation intergouvernementale, AFDI 31 (1985) 730ff; McFadden. The Collapse of Tin, AJIL 80 (1986) 81ff; Kullmann. Collapse of the 6th International Tin Agreement, GYIL 30 (1987) 205ff.

<129> См.: абз. 101 и след.

<130> Роспуск Международного совета по олову последовал только летом 1990 г. (FAZ v 02.08.1990, 9).

 

56. Поскольку с прекращением существования международной организации выполнение ее основных задач не заканчивается, постольку часто создаются новые организации, усовершенствованные, по мнению учредителей, которые принимают на себя указанные задачи (Лига Наций - ООН; Организация европейского экономического сотрудничества/ОЕЭС - Организация экономического сотрудничества и развития/ОЭСР) <131>; создаются другие учреждения или органы (вспомогательные) соответствующего целевого назначения (например, место МОБ занял Верховный комиссар ООН по делам беженцев) <132>. Во всех случаях прекращения существования возникает вопрос о судьбе прав и обязанностей, связанных с организацией.

--------------------------------

<131> См.: Sands/Klein. Bowett's Law of International Institutions, 5. Aufl 2001, 526ff.

<132> Jahn. International Refugee Organisation, EPIL II (1995) 1351ff.

 

д) Вопросы правопреемства

 

57. Юридические последствия роспуска международной организации редко регулируются учредительным договором. Исключение составляют финансовые учреждения (к примеру, МБРР), которые принимают меры предосторожности на случай ликвидации имущества при роспуске <133>. При отсутствии правил из общих принципов права вытекает, что за вычетом долгов по обязательствам остаток имущества надлежит распределить между государствами-членами в соответствии с их долями. Права международных организаций и их правовые акты при роспуске утрачивают силу <134>, за исключением случаев, когда новый институт получает правовой статус прежней организации.

--------------------------------

<133> Абзац 5 ст. 6 Соглашения МБРР В СЕРН приняты правила о выплате пенсий в случае роспуска организации (абз. 3 ст. I 3.03 Правил о пенсионном фонде СЕРН). См.: по теме: . Les obligations des Etats membres d'une organisation internationale de pensions du personnel notamment en cas de dissolution de l'organisation ou de retrait d'un Etat membre - le cas du CERN, RGDIP 107 (2003) 801ff.

<134> См.: Hahn. International Organizations, Succession, EPIL II (1995) 1340ff.

 

58. Это произошло, например, в случае с ОЕЭС и ОЭСР. Статья 15 Договора ОЭСР прямо предусматривает преемственность правосубъектности ОБЭС. Тем не менее речь не идет о правовой идентичности. ОЭСР сохранила за собой право проверять отдельные правовые акты ОЕЭС на предмет преемственности обязательств; кроме того, она могла рассматривать контракты со служащими прежней организации в качестве расторгнутых и заключать их вновь <135>.

--------------------------------

<135> Hahn. Die Organisation Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), 22 (1962) 49 (53ff); см.: Sands/Klein (Fn 131) 529f.

 

59. В отношениях между Лигой Наций и ООН подобного правила не существовало. Тем не менее в сфере политики ООН заняла место Лиги Наций. Но в Уставе отсутствуют ссылки на Устав Лиги Наций, и Генеральная Ассамблея отказалась принять на себя политические функции Лиги Наций <136>. Только в отдельных случаях ООН принимала на себя правовой статус Лиги Наций (частичная преемственность функций). Важным актом стало в этом отношении, например, продление мандата, который Южная Африка заключила с Лигой Наций по Юго-Западной Африке (Намибии). Решения Международного суда базировались на положениях ст. 80 Устава ООН, в соответствии с которыми Генеральная Ассамблея могла выполнять надзорную функцию по мандатам и, очевидно, была готова к этой процедуре; не последнюю роль в этом деле сыграл также элемент правового статуса мандата <137>. В иных случаях ООН не продлила трудовые контракты со служащими Лиги Наций и не взяла на себя ее обязательства. Передачу имущества Лиги Наций регламентирует соглашение между обеими организациями <138>. Переход к Европейскому сообществу имущества и обязательств ЕОУС, прекратившего существование 23 июля 2002 года в связи с истечением срока <139>, был предусмотрен Протоколом к Ниццкому договору <140>. Поскольку Ниццкий договор вступал в силу лишь 1 февраля 2003 года, постольку по решению от 27 февраля 2002 года <141> бывшее имущество ЕОУС в переходный период находилось во временном управлении комиссии, а по истечении Договора ЕОУС переходило в первоначальную собственность государств-членов <142>.

--------------------------------

<136> A/RES/24 (I) v 12.2.1946.

<137> ICJ Rep, 1950, 128ff . См. также: Klein (Fn 53) 33ff.

<138> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1673.

<139> См.: абз. 51.

<140> ABl EG 2001, N C 80/67.

<141> ABl EG 2002, N L 79/42; berichtigt ABl EG 2002, N L 196/64.

<142> Согласно ст. IV-438 Договора об учреждении Конституции для Европы будущий Союз должен стать правопреемником Европейского сообщества и Евросоюза; Евратом сохранится. См.: Протокол об изменении Договора о Евратоме (ABl EU 2004, N C 310/391).

 

60. Из прежней практики необходимо заимствовать лишь наиболее общие положения обычного права <143>. Право преемственности международных организаций, как и правопреемство государств, остается пока неизученной темой. Очевидно, что многообразие отношений требует применения правил, ориентированных на каждый конкретный случай. И чем точнее указанные правила следуют принципу преемственности, тем скорее воплотится в жизнь общая идея справедливости <144>.

--------------------------------

<143> См.: Sands/Klein (Fn 131) 530f.

<144> См.: Lauterpacht. The Development of International Law by the International Court, 1958, 293.

 

2. Членство в международных организациях

 

а) Приобретение членства

 

61. Устав Совета Европы (ст. 2) устанавливает правило, действующее в отношении всех международных организаций: тот, кто хочет быть членом, должен быть одновременно участником учредительного договора <145>. Указанный правовой статус может быть предоставлен уже вначале или приобретен позднее.

--------------------------------

<145> Ginther. Grundfragen der Mitgliedschaft in Internationalen Organisationen, BerDGVR 17 (1975) 7ff.

 

62. Члены-учредители - это те договаривающиеся стороны, которые принимали участие в учредительных переговорах: например, в ЕОУС, Е(Э)С и Евратоме - это Германия, Франция, Италия и три страны Бенилюкса. Заимствуя понятия Лиги Наций (ст. 1), ст. 3 Устава ООН указывает более широкий круг государств - "первоначальных членов" <146>. Однако преимущество в правовой позиции с этим не связано. Государства, которые принимают участие в переговорах о заключении договора, могут непосредственно вносить свои предложения, в то время как для членов, вступивших в организацию позднее, установлен более сложный порядок изменения условий договора.

--------------------------------

<146> См.: Fastenrath // Charter UN, Art 3 Rn 2ff.

 

63. Приобретение членства позднее возможно в соответствии с учредительным договором. Известно лишь несколько международных организаций, уставы которых предусматривают "закрытое общество" <147>. Обычно договоры содержат условия присоединения или приема, поскольку достижение цели организации, как правило, облегчается по мере увеличения состава членов. В зависимости от постановки задач определяется ориентация организации: глобальная или региональная. К открытым организациям относятся ООН и ее специализированные учреждения, к региональным (ограниченно открытым) - Совет Европы, ЕС, Лига арабских государств (ЛАГ), Организация американских государств (ОАГ) и Африканский союз (АС). Оба случая не предполагают, что государство, выражающее готовность стать членом организации, будет немедленно принято. Организация и ее члены стремятся сохранить регулярный контроль над составом членов. Поэтому прием в организацию обусловлен решением, которое выносится по заявлению о вступлении; обычно устанавливаются определенные процессуальные и, в большинстве случаев, - также материально-правовые условия (абз. 2 ст. 4 Устава ООН, ст. 49 Договора о ЕС). Таким образом, условия присоединения не следуют смыслу положения о наибольшем благоприятствовании третьим государствам (ст. 36 Венской конвенции о ПМД) <148>. Это касается и Совета Европы: здесь только приглашение Комитета министров актуализирует право государства стать членом организации (ст. 4). Однако членство в ООН нередко обеспечивает право на членство в специализированных учреждениях (ст. II.1 Устава ЮНЕСКО).

--------------------------------

<147> Например, Договор об учреждении Экономического союза Бенилюкс 1958 г. (Text in: Berber [Hrsg]. Dokumente I, 1967, 591).

<148> Это характерно для случаев, когда правила "открывают двери". См.: абз. 2 ст. 1 Устава ЛАГ; Mosler (Fn 66) 275ff. О "принципе универсальности" как обосновании права на вступление см. абз. 68.

 

64. Процедуру приема в ООН <149> инициирует послание главы государства или главы правительства Генеральному Секретарю. К посланию прилагается заявление, подтверждающее, что государство будет выполнять свои обязательства, вытекающие из положений Устава <150>. Прием в члены предусматривает (абз. 2 ст. 4 Устава) согласие как Совета Безопасности (при наличии права вето, абз. 3 ст. 27), так и Генеральной Ассамблеи (две трети членов по абз. 2 ст. 18 Устава). Генеральная Ассамблея не вправе принимать в члены ООН новое государство без рекомендации Совета Безопасности. Таким образом, предшествующее позитивное решение Совета Безопасности носит обязательный характер <151>. Договор о ЕС (ст. 49) предусматривает причастность к решению о приеме всех трех политических органов Сообщества: решение о приеме в члены выносит Совет после консультаций с Комиссией и получения положительного заключения Европейского парламента. Дополнительно требуется заключение соглашения между государствами-членами и государством-заявителем. Таким образом, последнее слово всегда остается за государствами-членами: они объявляют его непосредственно либо через соответствующий орган.

--------------------------------

<149> См.: Jaenicke. Die Aufnahme neuer Mitglieder in die Organisation der Vereinten Nationen, 13 (1950) 291ff; Ginther // Charter UN, Art 4.

<150> См.: заявление о приеме ФРГ от 15.06.1973. (Bull BReg 1973, 738).

<151> ICJ Rep 1950, 4, 8ff.

 

65. Наряду с процессуально-правовыми условиями обычно устанавливаются и материальные условия приема. Зачастую в организацию принимают только государства (ООН, Совет Европы, ЕС). Однако общий принцип, ограничивающий членство в международной организации только государствами, не сформулирован <152>. Известны случаи, когда международная организация состоит членом в других организациях: например, Европейское сообщество - в Международном совете по зерну, в НАФО, ФАО и ВТО <153>. В то же время Европейское сообщество не может состоять членом Совета Европы или ООН, поскольку оно не является государством <154>.

--------------------------------

<152> Schermers. International Organizations as Members of Other International Organizations, FS Mosler. 1983, 823ff.

<153> Wolfrum. Internationale Organisationen // Seidl-Hohenveldern (Hrsg). Lexikon des , 3. Aufl 2001, 189 (192); Oppermann. Die Gemeinschaft und Union in der Welthandelsorganisation (WTO), RIW 1995, 919 (922). Наряду с международными организациями их государства-члены одновременно могут состоять членами других международных организаций, что нередко вызывает проблемы в сотрудничестве. См.: EuGH, Slg 1996, I-1469, 1497ff.

<154> См.: Pernice. Die EG als Mitglied der Organisationen im System der Vereinten Nationen, EuR 1991, 273ff. См. также: абз. 13 и 250 наст. разд.

 

66. Если качество государства является условием приобретения членства, следовательно, речь идет о независимом, суверенном государстве <155>. Предварительные этапы государственности (предшествующие независимости) во внимание не принимаются; однако освободительным движениям, которые часто рассматриваются как представители территории, могут предоставляться определенные права участия, гарантирующие в некоторых подразделениях право на полное участие <156>. В принципе не может быть принята в организацию часть государства (государство, входящее в состав союзного государства). Политический компромисс, сопровождавший процесс создания ООН, привел к тому, что Белоруссия и Украина были приняты как члены-учредители наравне с Советским Союзом <157>; позднее присоединение едва ли было возможным. Распад СССР не повлиял на членский статус указанных государств, теперь независимых.

--------------------------------

<155> См.: Заключение Постоянной Палаты международного правосудия по делу о намерении Данцига (Гданьска) вступить в МОТ (StIGH, Series B, N 18 [1930]). Ссылаясь на отсутствие независимости (присутствие кубинских воинских подразделений), в 1976 г. США блокировало принятие Анголы в ООН.

<156> См.: абз. 89 и след.

<157> Hazard. Soviet Republics in International Law, EPIL IV (2000) 525 (527).

 

67. В то время как ООН ориентирована на универсальность, Совет Европы (ст. 4 Устава) и Евросоюз (ст. 49 Договора) ограничивают прием новых членов " европейскими государствами". Обе организации рассматривают это понятие не только с географических позиций, но и в историческом и культурном аспекте <158>. Европейское сообщество отклонило просьбу о присоединении Марокко, ссылаясь на упомянутое обстоятельство <159>; в то же время Турция рассматривается как европейское государство. Между тем в Совет Европы, кроме России и Украины, как государства-члены были приняты Армения и Азербайджан, качество которых как "европейских государств" иногда ставилось под сомнение; твердый отказ в приеме получили пять азиатских республик бывшего СССР. Организация американских государств (ст. 2 Устава) ориентируется на американские страны, Африканский союз (абз. 1 ст. 29 Устава) - на африканские, Лига арабских государств (ст. 1 Пакта Лиги) - на арабские.

--------------------------------

<158> См.: решение Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 22.04.1992 (HRLJ 1992, 230; Bull EG, Beilage 3/92, 11).

<159> EA 1987, Z 207.

 

68. Нередко выдвигаются дополнительные материальные условия приема. Согласно ст. 4 Устава ООН только миролюбивые государства могут быть членами ООН. Выдача заключения по этому вопросу входит в обязанность органов, полномочных выносить решения (СБ, ГА), либо в обязанность представленных в них членов. В период конфликта между Западом и Востоком нередко прибегали к блокированию приема <160>. И хотя Международный суд разъяснил, что прием в члены зависит исключительно от условий, предусмотренных Уставом ООН (например, одновременное принятие другого государства не может помешать приему <161>), тем не менее он не может оценить, является ли конкретное государство миролюбивым и готовым выполнять обязанности по Уставу. Юридически невозможно преодолеть отказ в приеме из-за вето, использованного постоянным членом Совета Безопасности, или из-за отсутствия большинства голосов. В таком случае нельзя воспользоваться принципом универсальности. Членство всех государств, вытекающее из целей организации, в принципе не считается правом на присоединение <162>. Можно утверждать, что задачи такой организации, как ООН, могут быть реализованы лишь при членстве, универсальном хотя бы в некоторой степени. ООН, в отличие от Лиги Наций, имея в настоящее время 192 члена, соблюдает это условие <163>.

--------------------------------

<160> Блокирование в 1946 - 1955 гг. приема бывших стран восточного блока (Албании, Болгарии, Румынии, Венгрии), а также Ирландии, Португалии и Испании прекратилось лишь в 1955 г. (прием 16 государств). См.: Jaenicke (Fn 149) 352ff; . Mitgliedschaft // Handbuch VN, 608ff. О блокировании приема Вьетнама и Южной Кореи см.: Kirgis. International Organizations, 140ff; E. Klein. der Vereinten Nationen in Fragen, AVR 17 (1978) 371 (376f); E. Klein. AVR 18 (1979) 182 (187).

<161> ICJ Rep 1948, 57.

<162> Иное мнение высказал Червинский. См.: Czerwinski. Das und die Mitgliedschaft in internationalen universalen und Organisationen, 1974, 140ff. Его поддержали юристы-международники из ГДР (Graefrath, Das Recht der DDR auf Mitgliedschaft in der UNO, Deutsche 1966, 664ff). Однако Опперманн говорит о "хорошо обоснованных правах" на вступление. См.: Oppermann. Grundfragen der Mitgliedschaft in Internationalen Organisation, BerDGVR 17 (1975) 53 (71f).

<163> В числе последних к ООН присоединилась 10 сентября 2002 г. Швейцария. См.: Unser. Weil das Volkjetzt will... // Praxishandbuch UNO, 657ff. Тайвань определяет себя (пока еще) как часть Китая.

 

69. В целом считается, что государства, желающие вступить в организацию, должны быть готовы и быть в состоянии принять на себя обязанности в соответствии с Уставом. Поскольку США не могли распознать надлежащую готовность воссоединившегося Вьетнама, постольку первоначально они препятствовали его приему <164>. Вызывает сомнение способность небольших и экономически слабых государств исполнять членские обязанности. В 1920 году на этом основании Лига Наций отказала в приеме Лихтенштейну. ООН в этом отношении поступила великодушнее. Деколонизация, как известно, привела к возникновению множества микрогосударств, которые, по мере подачи заявлений, становились членами ООН <165>. Лихтенштейн с 1990 года входит в состав ООН <166>.

--------------------------------

<164> Kirgis. International Organizations, 146.

<165> См.: Ehrhardt. Mikrostaaten als UN-Mitglieder? VN 1970, 11f; Ginther (Fn 145) 25ff; Kokott. Micro-States, EPIL III (1997) 362ff. Монако - самое маленькое (1 кв. км) государство-член ООН с 1993 г.