II. Право международных организаций 5 страница

--------------------------------

<272> О правовой основе внешней компетенции Европейского сообщества см.: Oppermann (Fn 81) § 30.

<273> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1804.

<274> В этом случае значение имеют ст. ст. 5 и 7 Венской конвенции о представительстве государств в отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. (см. примеч. 235).

<275> См.: ст. 17 Протокола о привилегиях и иммунитетах Европейских сообществ (ABl EG 1967, N L 152/13), по которой государство местонахождения (Бельгия) принимает на себя обязательства в отношении миссий третьих государств ( Gemeinschaften [Hrsg], Corps diplomatique des et de la Commission, 2005).

<276> // Lenz/Borchardt (Hrsg). EU- und EG-Vertrag, 4. Aufl 2006, Art 281 EG Rn 11; Tietje // Grabitz/Hilf (Fn 97), Art 302 EG Rn 5f.

 

101. При интенсивном расширении деятельности международных организаций вопрос об их деликтоспособности - как виновных, так и потерпевших - приобретает особое значение <277>. В 2000 году это побудило Комиссию международного права (КМП) вынести на обсуждение вопрос об ответственности международных организаций (Responsibility of International Organizations) <278>. Поскольку международная организация может действовать согласно международному праву, постольку ее деятельность может противоречить нормам международного права. Иными словами, международная организация может нарушить возложенные на нее обязанности по отношению к другим субъектам международного права <279>. В то же время ограниченная правоспособность международной организации указывает, что юридическая компетенция, связанная с правонарушением, в принципе изменяется; однако в случае действия ultra vires ответственность не исключается автоматически. Следовательно, в целом и в частности главное заключается в том, какой именно субъект несет ответственность за нарушение прав международной организации: собственно организация, ее члены или организация и члены. Ответ учитывает две стороны проблемы: правовую самостоятельность международной организации, ограничение ответственности государств-членов посредством учреждения организации, которая может оказаться неспособной компенсировать причиненный ущерб. Наконец, надлежит принять во внимание и правовое положение третьих государств, которые не признали международную организацию.

--------------------------------

<277> См.: Ginther. International Organizations, Responsibility, EPIL II (1995) 1336ff; Seidl-Hohenveldern (Fn 122) 881 ff; Meng. Internationale Organisationen im Deliktsrecht, 45 (1985) 324ff; Conze. Die Haftung der EG, 1987; Hoffmann. Der Durchgriff auf die Mitgliedstaaten internationaler Organisationen deren Schulden, NJW 1988, 585ff; Pernice. Die Haftung internationaler Organisationen und ihrer Mitarbeiter, AVR 26 (1988) 406ff; Hafner. Accountability of International Organizations - A Critical View // Macdonald/Johnston (Hrsg). Towards World Constitutionalism, 2005, 585ff. См. также: Раздел 7. Шредер. Абзац 35 и след.

<278> См.: ILC Report 2002, Rn 458ff.

<279> См.: PCIJ, Series A, N 17, 29 (дело Chorzow).

 

102. Практика международного права не богата примерами закрепленных установлений. Всеобщим признанием и одобрением пользуется исключительная ответственность ООН, если речь идет о противоправном поведении миротворческих сил, за которые ООН несет единоличную ответственность <280>. Положения о регулировании деятельности, связанной с рисками, содержат, например, Договор о космическом пространстве 1967 года (ст. VI) и Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 года (ст. XXII) <281>. Предусмотренные решения устанавливают солидарную ответственность международных организаций и ее членов, причем Договор о космическом пространстве конкретизирует это понятие, указывая субсидиарную ответственность членов, однако при условии, что организация приняла на себя обязанности по договору <282>, в противном случае ответственность несут только члены.

--------------------------------

<280> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1858; Verantwortlichkeit bei Teilnahme an "Peace-keeping"-Missionen der Vereinten Nationen, 2004; Schmalenbach. Die Haftung Internationaler Organisationen im Rahmen von und Territorialverwaltungen, 2004; Schmalenbach. Third party Liability of International Organizations, International Peacekeeping - The Yearbook of International Peace Operations 10 (2004) 33ff.

<281> BGBl 1969 II, 1969; BGBl 1975 II, 1210.

<282> Как известно, это произошло пока только в ЕКА.

 

103. Нет ясности в вопросе об общих положениях международного права о действиях, связанных с особым риском. Очевидно, было бы правильным, чтобы потерпевшие третьи лица, которые признают организацию, могли бы использовать ее как субъект ответственности <283>. В то же время нельзя исключать субсидиарную ответственность государств-членов <284>. Вряд ли правомерно обращение третьих лиц к весьма ограниченным ресурсам международной организации, с помощью которых ее члены соответствующим образом ограничили свою ответственность. Положение абз. 7 ст. 300 Договора о Европейском сообществе не дает оснований для вывода об ответственности членов в отношении третьих лиц по причине нарушения договора, поскольку оно действует лишь в пределах Сообщества <285>. Но и вывод о конклюдентном ограничении ответственности государств-членов на основании согласованного признания способности международной организации заключать договоры также был бы избыточным <286>. Еще менее убедительным выглядит желание обременить третьих лиц в качестве сторон в договоре риском, связанным с неспособностью организации возместить ущерб. Ответственность членов организации возникает тогда, когда организация не в состоянии возместить причиненный ущерб, например, в случае заниженной оценки. Встает и другой вопрос: не основывается ли событие, повлекшее причинение ущерба, (также) непосредственно на (должном быть ответственным) поведении государств-членов (прямая ответственность). Здесь уже приходится задуматься о нарушении обязанностей по контролю и надзору, например, в случае действий международной организации ultra vires <287>. По солидарным долгам ответственность и организации, и ее членов сосуществует параллельно. КМП, занимающаяся проблемой ответственности международных организаций, намерена ограничить субсидиарную ответственность членов за противоречащий международному праву акт международной организации, включив в проект положение, что государство-член признал свою ответственность либо вызвал соответствующие ожидания у потерпевшей стороны (ст. 29 Проекта) <288>.

--------------------------------

<283> См.: Meng (Fn 277) 338.

<284> См.: Meng (Fn 277) 339f; Seidl-Hohenveldern. Responsibility of Member States of an International Organization for Acts of that Organization // Seidl-Hohenveldern (Fn 258) 63ff. См. также: ст. 6 Соглашения об учреждении Общего фонда для сырьевых товаров (BGBl 1985 II, 714), в соответствии с которым по обязательствам фонда или за его действия государство-член несет ответственность не только на основании членства. См. также: Geslin. sur la de la entre l'organisation internationale et ses Etats membres, RGDIP 109 (2005) 539ff.

<285> См.: Klein/Pechstein (Fn 262) 39.

<286> См.: Herdegen. Bemerkungen zur Zwangsliquidation und zum Haftungsdurchgriff bei internationalen Organisationen, 47 (1987) 537 (549). Автор отрицает ответственность членов Международного совета по олову, ставшего неплатежеспособным. В конкретном случае государства-члены возместили часть убытков посредством мирового соглашения, без признания правового обязательства. См. также: Seidl-Hohenveldern. Piercing the Corporate Veil of International Organizations, GYIL 32 (1989) 43ff. По вопросу об иммунитетах см. абз. 106 и след.

<287> См.: Meng (Fn 277) 342.

<288> ILC Report 2006, A/61/10, 286ff. Статьи 25 - 28 Проекта предусматривают дополнительные основания ответственности государств-членов. Особое значение имеет ст. 28, которая устанавливает ответственность государств-членов за правовые акты международных организаций в случаях, когда они посредством передачи полномочий международной организации уклоняются от исполнения собственных международных обязательств и действие организации, если оно было совершено государством, было бы нарушением его обязанностей; при этом не обязательно, чтобы для самой международной организации поступок являлся действием, противоречащим нормам международного права. В обоснование своего мнения КМП ссылается на решения ЕСПЧ по делам Waite u Kennedy (1999) и Bosphorus (2005).

 

104. В случае если ущерб нанесен третьим лицам, не признавшим международную организацию, им обращаться в организацию бесполезно <289>. В этой ситуации известно лишь одно исключение: на основании консультативного заключения Международного суда по делу Bernadotte ООН имеет объективную международную правосубъектность, обязательную для всех других субъектов международного права, вне зависимости от признания <290>. В иных случаях факт учреждения международной организации расценивается в отношении третьих лиц как res inter alios acta, и они не обязаны принимать этот факт во внимание. Поэтому они вправе обращаться к членам организации, которую они не признали. Государство местонахождения, как правило, не принимает на себя специальную ответственность, отличную от ответственности других государств-членов <291>. Поэтому третье лицо само решает, от кого из членов организации требовать возмещения ущерба. В то же время потерпевшее третье лицо может в любое время предъявить требование о возмещении ущерба самой международной организации, исходя из ее действительного существования <292>.

--------------------------------

<289> Иное мнение см.: . Internationale Organisationen, 592; Pernice (Fn 277) 424f; Ginther. International Organizations, Responsibility, EPIL II (1995) 1336 (1340). Тот, кто заключает договоры с организацией, в любом случае признает ее в неочевидной форме.

<290> ICJ Rep 1949, 174ff.

<291> См.: ст. 13 Проекта КМП об ответственности государств 1980 г. (Text: 45 [1985] 357ff).

<292> Mosler. Subjects of International Law, EPIL IV (2000) 710 (714); Tomuschat (Fn 249) Rn30.

 

105. Международная организация также может оказаться жертвой противоречащих международному праву действий, нарушающих принятые в отношении нее обязательства. В таком случае она вправе требовать компенсацию за причиненный ущерб и может использовать возможности реализации правопритязаний в соответствии с общим международным правом. Однако предъявление иска в Международный суд не допускается <293>. Но и здесь действует правило, по которому только третьи государства, признавшие организацию, обязаны учитывать ее требования. И лишь ООН может, вне зависимости от признания, предъявлять к третьим государствам международно-правовые требования о возмещении ущерба или использовать функциональное право защиты своих сотрудников <294>. Передача права другой международной организации не допускается.

--------------------------------

<293> См.: абз. 1 ст. 34 Статута Международного суда ("Оговорка о государствах"). Спор может рассматриваться третейским судом.

<294> ICJ Rep 1949, 174, 184.

 

в) Иммунитеты, привилегии, правоотношения

с государством местонахождения

 

106. В то время как иммунитет государств основывается на их суверенном равенстве (par in parem non habet iurisdictionem), иммунитет международных организаций базируется только на необходимости эффективного выполнения порученных им задач <295>. Такой функциональный подход отражен в ст. 105 Устава ООН. Интенсивное расширение сферы деятельности международных организаций актуализирует вопрос об их иммунитете и привилегиях.

--------------------------------

<295> ICJ Rep 1989, 177, 192ff (Заключение по делу Mazilu); ICJ Rep 1999, 62, 83 (Заключение по делу об иммунитете; см. также: Wickremasinghe, Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, ICLQ 49 [2000] 724ff). См.: Szasz. International Organizations, Privileges and Immunities, EPIL II (1995) 1325ff; . La nature et de juridiction des organisations internationales, FS Seidl-Hohenveldern. 1988, 77ff; Bekker, The Legal Position of Intergovernmental Organizations, 1994; Wenckstern, Die Internationaler Organisationen, 1994; Reinisch. International Organizations before National Courts, 2000; Gaillard/Pingel-Lenuzza. International Organisations and Immunity from Jurisdiction: to Restrict or to Bypass, ICLQ 51 (2002) 1ff; Hailbronner. Immunity of International Organizations from German National Jurisdiction, AVR 42 (2004) 329ff; Sato. internationaler Organisationen, 2004; Tauchmann. Die internationaler Organisationen , 2005; Wickremasinghe. Immunities Enjoyed by Officials of States and International Organizations // Malcolm (Hrsg). International Law, 2. Aufl 2006, 395ff.

 

107. Правовые основания обычно содержатся в учредительном договоре <296>. Они требуют последующей детализации. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций <297>, предложенная Генеральной Ассамблеей (абз. 3 ст. 105 Устава ООН) еще в 1946 году, послужила моделью для соответствующих соглашений других международных организаций, первоначально для Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 года <298>, а затем и для многочисленных региональных организаций <299>. Как договоры они обязывают только участников договора, которые обычно являются членами организации. Дополнения указаны в соглашениях, заключаемых с государствами местонахождения (см. абз. 110) и государствами, в которых международные организации осуществляют деятельность особого характера. Это правило касается государств, в которых располагаются миротворческие силы ООН ("голубые каски") <300>. Попытка общего регулирования была предпринята Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года, которая, очевидно, не вступит в силу из-за оппозиции большинства государств местонахождения <301>.

--------------------------------

<296> См.: ст. 105 Устава ООН; ст. ст. 103, 104 Устава ОАГ.

<297> 1 UNTS 15; BGBl 1980 II, 941.

<298> 33 UNTS 261; BGBl 1954 II, 639; 1964 II, 187. Об этом см.: Ahluwalia. The Legal Status, Privileges and Immunities of the Specialized Agencies of the United Nations and Certain Other International Organizations, 1964.

<299> Протокол о привилегиях и иммунитетах Европейского сообщества от 08.04.1965 (ABl EG 1967, N L 152/13); см. ст. 6 Ниццкого договора. См.: Sieglerschmidt. Das der EG, EuGRZ 1986, 445ff.

<300> Bothe. internationaler Organisationen, 1968, 143ff; см. также: Раздел 8. Боте. Абзац 36 и след.

<301> См.: примеч. 235.

 

108. Положения об освобождении международных организаций от судебных разбирательств занимают центральное место в действующих договорах, если только международная организация не отказывается от иммунитета, который официально препятствует проведению процесса <302>. Поэтому предъявление исков чиновников/должностных лиц к своей международной организации в национальных судах в принципе не допускается <303>. Функциональное обоснование иммунитета международной организации, в отличие от иммунитета государства, не предусматривает дифференциации acta iure imperii и acta iure gestionis, поскольку это может затрагивать задачи организации <304>. Если спор касается иммунитета специального докладчика Комиссии по правам человека ООН, то, по мнению Международного суда, определение пределов действия иммунитета, необходимого для исполнения миссии, является прерогативой Генерального Секретаря, а не органов государства-члена <305>. Поскольку в данном случае члены организации не могут уклоняться от своих обязательств, постольку их собственная ответственность при известных условиях остается неизменной <306>. Нередко уже учредительный договор ограничивает иммунитет, либо иммунитет вовсе не предоставляется (возможность подачи частной жалобы против МБРР, МФК и МАР). Европейское сообщество, например, не обладает иммунитетом от юрисдикции судов его государств-членов <307>, в то же время их компетенция ограничена широкими полномочиями Суда ЕС. Тем не менее ст. 1 Протокола о привилегиях и иммунитетах Европейского сообщества предусматривает полный иммунитет от принудительного исполнения решений, лишить которого может только Суд ЕС. Другие важные положения подобных договоров касаются финансовых (налоговых) привилегий организации, правового положения ее сотрудников, которым частично присваивается дипломатический статус, статус представителей членов и нечленов (наблюдателей) <308>.

--------------------------------

<302> О конституционно-правовых границах см. решение Федерального Конституционного суда Германии (BVerfGE 58, 1ff).

<303> См.: Seidl-Hohenveldern. Die internationaler Organisationen in , 1981; Bleckmann. Internationale Beamtenstreitigkeiten vor nationalen Gerichten, 1981; Bernhardt (Fn 76) 37ff. О защите служащих по внутриорганизационному праву см. абз. 174 и след. См. также: решения ЕСПЧ от 18.02.1999 [N 26083/94, ECHR Reports 1999-I, 393 (Waite u Kennedy) и N 28934/95 (Beer u Regan) ].

<304> Это мнение подтвердил третейский суд в определении о толковании Соглашения о местонахождении Европейской лаборатории молекулярной биологии от 29.06.1960. См.: Kunz-Hallstein. Privilegien und internationaler Organisationen im Bereich nicht hoheitlicher , NJW 1992, 3069 (3072f); Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 1907f; , Bd I/2, 2. Aufl 2002, 221; Rensmann. Internationale Organisationen im Privatrechtsverkehr, AVR 36 (1998) 305 (316ff); Habscheid. Die internationaler Organisationen im Zivilprozess, ZZP 110 (1997) 269ff.

<305> См.: ICJ Rep 1999, 62, 84ff (Заключение по делу об иммунитете); ICJ Rep 1989, 177, 197f (Заключение по делу Mazilu); Blokker/Schermers. Mission Impossible? On the Immunities of Staff Members of International Organizations on Mission, FS Seidl-Hohenveldern. 1998, 37ff.

<306> Члены Международного совета по олову не могли ссылаться на иммунитет организации. См.: примеч. 286. См. также: Heller. Der Haftungsdurchgriff im , 1993.

<307> См.: ст. 240 Договора о Европейском сообществе; Klein (Fn 169) Art 218 EGV/28 FusV Rn 3.

<308> См.: Gerster/Rotenberg // Charter UN, Art 105 Rn 11ff; Nascimento e Silva. Privileges and Immunities of Permanent Missions to International Organizations, GYIL 21 (1978) 9ff; Ingadottir. The UN and the ICC: The Immunity of the UN and its Officials, Leiden JIL 14 (2001) 867ff.

 

109. Третьи государства, которые не являются участниками ни учредительного договора, ни соответствующих соглашений, могли бы быть обязанными к соблюдению неприкосновенности международной организации уже на основе общего международного права. Однако такие правила не установлены <309>. Кодификация в этой области, которую попыталась провести КМП, до сих пор не зафиксирована ни одной из конвенций, признанных государствами, тогда как она могла бы послужить развитию обычного права (ст. 38 Венской конвенции о ПМД) <310>. То же самое относится к Европейскому сообществу.

--------------------------------

<309> Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 1905 ff; Tomuschat (Fn 249) Rn 27; Bothe. Die Stellung der Gemeinschaften im 37 (1977) 122ff; Schermers/Blokker (Fn 24) § 1611; (Fn 295) 93; The American Law Institute, Restatement of the Law Third, 1987, § 467.

<310> См.: ст. 7 "Отношения между государствами и международными организациями" Проекта КМП 1989 г. (UN Doc A/CN. 4/424). В 1992 г. КМП решила не продолжать разработку этой тематики.

 

110. Тесные связи устанавливаются с государством местонахождения международной организации (секретариат) <311>. Иногда в организации дополнительно функционирует региональное бюро (ФАО, ВОЗ). Международная организация свободна в выборе местонахождения, если учредительным договором не предусмотрено иное (например, ст. 11 Устава Совета Европы прямо указывает Страсбург). Подробная регламентация должна содержаться в соглашении о штаб-квартире (headquarters agreement), которое международная организация заключает с государством местонахождения <312>. Соглашение касается обеспечения эффективной работы международной организации, включая защиту помещений и сотрудников организации. Фиксируются положения о праве въезда и выезда представителей членов и приглашенных к сотрудничеству нечленов (наблюдателей), о применении национального права и о компетенции административных и судебных органов государства местонахождения. Соглашения должны предусматривать баланс требований, предъявляемых международной организацией, и возможностей принимающей страны <313>. Очевидно, в Венской конвенции 1975 года, которая не затрагивает специальных правил, не удалось достигнуть равновесия интересов <314>.

--------------------------------

<311> См.: Jenks. The Headquarters of International Institutions, 1945; Wolfrum. International Organizations, Headquarters, EPIL II (1995) 1309ff; . Sitzstaatabkommen // Handbuch VN, 772ff; Muller. International Organizations and Their Host States, 1995. Резолюцией A/RES/100 (I) от 1946 г. Генеральная Ассамблея определила Нью-Йорк как постоянное место нахождения ООН. О местонахождении органов Европейского сообщества см. Протокол об определении местонахождения органов от 1997 г. (ABl EG 1997, N C 340/112).

<312> См.: Соглашение между ООН и США о штаб-квартире ООН от 26.06.1947 (11 UNTS 11). О соглашениях со Швейцарией и Австрией см.: Gerster/Rotenberg // Charter UN, Art 105 Rn 5. См. также: дело Международного суда Status vis-a-vis the Host State of a Diplomatic Envoy to the United Nations (Содружество Доминики против Швейцарии), решение от 09.06.2006.

<313> Государствам отчасти выгодно пребывание на их территории международных организаций. Так, в находящихся в Женеве международных организациях трудоустроено 11% работающего населения. См.: NZZ от 08.09.1992, 37.

<314> См.: примеч. 235.

 

111. Равноправные участники договора обязаны в сотрудничестве по взаимным обязательствам добросовестно руководствоваться соглашениями о местонахождении организации. Необоснованное перенесение местонахождения было бы недопустимым <315>. Соглашения о местонахождении организации способствуют разумному соблюдению правил о разрешении споров, каждое из которых обеспечивает широкий набор средств, однако в итоге споры улаживаются путем третейского разбирательства. Международный суд в консультативном заключении 1988 года отметил, что стороны не могут его избежать: на основании принятого Конгрессом США Закона о борьбе с терроризмом американские органы власти предписали закрыть Миссию ООП при штаб-квартире ООН, что, по мнению ООН, нарушало соглашение о местонахождении. Международный суд определил, что спор возник, очевидно, по применению соглашения и, следовательно, после исчерпания возможностей его разрешения США должны были бы в установленном порядке предстать перед третейским судом <316>. Однако, прежде чем это случилось, компетентный Федеральный суд первой инстанции США установил путем толкования внутригосударственного закона (в полном соответствии с нормами международного права), что указанный Закон не распространяется на Миссию ООП в ООН <317>. Заслуживает внимания толкование обязанности государства местонахождения в третейском решении 1990 года об освобождении Европейской лаборатории молекулярной биологии от уплаты налогов: оно полностью совпадает с положением о местопребывании, которое закреплено в соглашении между указанной организацией и Германией <318>.

--------------------------------

<315> ICJ Rep 1980, 67ff, 93ff (Соглашение ВОЗ-Египет).

<316> ICJ Rep 1988, 12, 30ff (Заключение по вопросу Соглашения о штаб-квартире).

<317> Дело United States v Palestine Liberation Organization, N 88 Civ 1962 (ELP) US District Court, SDNY, June 29, 1988, AJIL 82 (1988) 833ff; Reisman. The Arafat Visa Affair: Exceeding the Bounds of Host State Discretion, AJIL 83 (1989) 519ff.

<318> Соглашение о местонахождении от 10.12.1974 (BGBl 1975 II, 933). См.: примеч. 304 наст. разд.; Hailbronner. und staatsrechtliche Aspekte fiskalischer in Sitzstaatsabkommen des Laboratoriums Molekularbiologie, GYIL 22 (1979) 313ff.

 

г) Внутригосударственная право- и дееспособность

 

112. Значительно чаще, чем международную правоспособность, учредительные договоры и дополнительные соглашения предоставляют международным организациям право- и дееспособность по внутреннему праву государств-членов <319>. Такой феномен связан с необходимостью обеспечить эффективное выполнение задач <320>. По нормам обычного права обязательства государств-членов по предоставлению правоспособности их организации касаются только выполнения ее задач <321>. Однако по договору право- и дееспособность может быть предоставлена также для выполнения действий, выходящих за пределы полномочий (ultra vires). Об этом свидетельствует ст. 282 Договора о Европейском сообществе, поскольку она устанавливает "самую широкую правоспособность Сообщества, признаваемую национальными законодательствами за юридическими лицами" <322>. В границах правоспособности по внутригосударственному праву международная организация может выступать носителем частных и публичных прав и обязанностей. Она имеет статус юридического лица публичного права <323>. Она в полной мере участвует в правоотношениях и может заключать частные и публично-правовые сделки, приобретать и отчуждать имущество, быть истцом и ответчиком. К совершенным ею сделкам применяется национальное право государства-члена с учетом ее иммунитетов и привилегий <324>. На практике договорное обязательство по предоставлению внутригосударственной право- и дееспособности государства-члены выполняют по-разному. Обязательным требованием при этом остается издание законодательного акта <325>.