Толкование административно-деликтного закона

Толкование административно-деликтного закона практически предполагает толкование его норм.

Под толкованием норм административно-деликтного закона понимается деятельность судебных органов, иных государствен-

ных органов, их должностных лиц, негосударственных организаций, ученых и отдельных граждан по уяснению, разъяснению, определению смысла правовых норм.

Толкование дает возможность понять содержание административно-деликтной нормы, ее основную цель и направленность и возможные последствия действия толкуемого предписания. В процессе толкования выясняются историческая обстановка принятия этой нормы, условия, в которых происходит толкование, анализируется текст статьи (нормы), официальные и неофициальные ее разъяснения, другие близкие по содержанию нормы, материалы периодической печати, научные работы и т.д.

Толкование необходимо, оно воплощается как в правотворческой, так и в правоприменительной, научной деятельности, учебном процессе.

В правотворческой деятельности толкование осуществляется еще на стадии формирования, создания или изменения норм. Создатели в первую очередь должны уяснить действительный смыл и назначение будущих предписаний, сопоставить их с действующими. Ведь значительная часть издаваемых норм так или иначе имеет связь с уже существующими волеизъявлениями (нормами) законодателя. Например, благодаря толкованию термина «административная ответственность», употребляемого в предшествующем КоАП, в новом КоАП введена отдельная статья с кратким определением административной ответственности (ст. 4.2). Подобное произошло и с определением совокупности административных правонарушений (ст. 2.7).

Практическое исполнение административно-деликтных норм не в меньшей мере, чем в правотворческой деятельности, требует их осмысления, поскольку способствует точному и единообразному пониманию и применению норм, правильному разрешению дел об административных правонарушениях, а следовательно, соблюдению законности. Такая необходимость толкования для судов, иных органов (должностных лиц), ведущих административный процесс, не умаляет значения толкования и гражданами. Понимание смысла административно-деликтных норм гражданами при их исполнении (соблюдении) также играет большую роль. Ведь незнание правовой нормы или непонимание ее не освобождает от ответственности никого, в том числе и граждан.

Для уяснения содержания некоторых административно-деликтных норм, единообразного и точного их применения в статье 1.3

КоАП дается разъяснение отдельных терминов, используемых в КоАП. Этому помогают также законодательные определения, даваемые в КоАП по отдельным вопросам, а также примечания к некоторым статьям. Например, в части 1 статьи 2.1 дается понятие административного правонарушения, в части 2 статьи 2.3 раскрывается сущность покушения на административное правонарушение, в статье 2.4 определяется соучастие в административном правонарушении. Примечания имеются лишь к отдельным статьям, и все они находятся в Особенной части КоАП (ст.ст. 10.5, 11.36, 13.1, 13.6, 13.7, 13.12, 18.9, 18.14, 18.21, 24.5).

Толкование административно-деликтных норм не одинаково. В целях лучшего понимания толкование можно разделить на виды. Виды зависят от оснований разграничения толкования. Обычно толкования классифицируют по следующим признакам:

1. приемам (способам);

2. объему;

3. субъекту, осуществляющему толкование;

4. юридической силе.

По приемам (способам) толкования различаются:

1.грамматическое;

2.логическое;

3.систематическое;

4.историческое.

Грамматическое толкование в литературе называют еще лексическим, филологическим, текстовым, языковым. Оно представляет собой анализ отдельных слов, текста правовой нормы грамматического смысла всего предложения, группы предложений. Здесь выясняется род, число, падеж имен существительных и прилагательных; лицо, время, число и вид глаголов; значение употребляемых союзов, предметов, знаков препинания и т.п. Например, при уяснении смысла диспозиции части 2 статьи 23.8 КоАП, в которой записано: «Нарушение сроков перечисления в бюджет денежных средств, полученных от реализации имущества, обращенного в доход государства, а также представление недостоверных сведений о реализованном имуществе»,— можно прийти к убеждению о том, что здесь законодатель предусмотрел два вида нарушения порядка обращения имущества в доход государства, соединенных союзом «а также». Первое и второе деяния могут рассматриваться в качестве самостоятельного законченного административного правонарушения.

Чтобы уяснить диспозицию статьи 17.1, гласящей: мелкое хулиганство — это «нецензурная брань в общественном месте, оскорбительное приставание к гражданам и другие умышленные действия, нарушающие общественный порядок, деятельность организаций или спокойствие граждан и выражающееся в явном неуважении к обществу»,— необходимо произвести анализ отдельных слов, терминов, значений союзов, знаков препинания, в частности, установить смысл понятий «нецензурная брань», «общественное место», «оскорбительное приставание», «умышленные действия», «общественный порядок», «явное неуважение». Выясняя значения союзов и знаков препинания, можно прийти к убеждению о получении трех видов правонарушений, которым присущи общие признаки: нарушение общественного порядка, деятельности организаций, спокойствия граждан и проявления явного неуважения к общему или к отдельному гражданину.

В первом случае союз «и» соединяет три предложения (свидетельствует о трех видах правонарушений), во втором — два термина, в которых выражены общие признаки, присущие трем видам правонарушений. Для применения нормы требуется наличие обоих признаков. Союз «или» подчеркивает, что для наличия правонарушения достаточно одного из признаков: нарушения «общественного порядка», «деятельности организации», «спокойствия граждан».

Логическое толкование предполагает использование законов формальной логики для уяснения смысла административно-деликтной нормы. Бывает, что в ряде случаев смысл нормы не совпадает с буквальным смыслом.

Таким образом, при грамматическом толковании изучается как лексическая и синтаксическая, так и смысловая структура текста нормы.

Систематическое толкование способствует установлению места нормы в системе других норм, ибо осуществляется сопоставление толкуемой нормы с другими, относящимися к данному вопросу. Ведь любая административно-деликтная норма взаимодействует с другими нормами этого института, нормами административного права, а также других отраслей права. В первую очередь в систематическом толковании нуждаются нормы отсылочного и бланкетного характера. Так, осуществляя толкование нормы статьи 12.1 — «нарушение индивидуальным предпринимателем или должностным лицом установленного порядка ведения

бухгалтерского учета (учета предпринимательской деятельности) и отчетности»,— необходимо сопоставить ее с нормами Гражданского кодекса Республики Беларусь (ГК), Закона Республики Беларусь «О предпринимательстве в Республике Беларусь», части 3 статьи 1.3 КоАП, определяющей должностное лицо, с нормами Закона Республики Беларусь «О бухгалтерском учете и отчетности». Только такое сопоставление и уяснение отдельных норм приведенных нормативных правовых актов раскрывает сущность рассматриваемой нормы.

Сопоставляя содержание статьи 9.3 «Оскорбление» с нормой статьи 23.5 — «Оскорбление должностного лица государственного органа при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе»,— можно прийти к убеждению, что состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.3, является родовым, и она может применятся лишь тогда, когда не охватывается специальной нормой статьи 23.5. Уяснить суть нормы, находящейся в части 1 статьи 23.15, можно лишь проанализировав статьи 21 и 26 Трудового кодекса Республики Беларусь (ТК), определяющие возраст, с достижением которого допускается заключение трудового договора, и документы, предъявляемые при заключении трудового договора.

Историческое толкование используется в тех случаях, когда возникает необходимость выяснения конкретной исторической обстановки, побудившей принятие толкуемой нормы, ее социального назначения, а следовательно, тех целей, для которых она была принята. Историческое толкование помогает получить правильное представление о норме в период ее принятия и на день применения, если она еще не потеряла своей значимости. Например, статья 158 «Распитие спиртных напитков на производстве» КоАП 1984 г. в последние годы по существу не применялась, так как с расширением рыночных отношений она постоянно теряла свою значимость. Подобное происходило и со статьей 149 «Мелкая спекуляция». Историческое толкование способствует выявить нормы, которые формально не отменены, но фактически утратили свою значимость.

В зависимости от объема различают следующие толкования адмннистративно-деликтных норм:

1. буквальное;

2. ограничительное;

3. распространительное.

Буквальное толкование является наиболее распространенным и состоит в трактовке нормы в строгом соответствии с ее текстом. Восприятие нормы должно быть таким, как сформулировано, записано в статье или одном из ее пунктов, т.е. быть буквальным. Отклонение от «буквы закона» недопустимо, так как оно может повлечь за собой нарушение законности, искажение содержания, смысла административно-деликтной нормы.

Буквальное толкование тесно связано с ограничительным и распространительным.

Ограничительное толкование бывает тогда, когда интерпретатор установил, что подлинное содержание нормы уже ее текстуального содержания. Например, часть 1 статьи 160 КоАП 1984 г. «Доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения. Покупка спиртных напитков для лиц, не достигших 21 года» была сформулирована так: «Доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения родителями или иными лицами» и не отвечала на вопрос, кто понимается под «иными лицами», а следовательно, кто должен нести ответственность за данное административное правонарушение: взрослые или лица, достигшие 16-летнего возраста, с которого наступала административная ответственность. Ученые и правоприменительная практика пришли к выводу, что к ответственности могли привлекаться только лица, достигшие 18-летнего возраста. Таким образом произошло ограничение круга субъектов административной ответственности за данное административное правонарушение.

Конечно, подобные явления в законотворчестве нежелательны. Правовые нормы должны быть сформулированы точно, лаконично и понятно.

Распространительное толкование осуществляется тогда, когда действительное содержание нормы шире, чем это следует из буквального текста административно-деликтной нормы. Например, буквальное толкование статьи 158 КоАП 1984 г. привело к выводу о том, что правонарушением является распитие спиртных напитков на производстве (на рабочих местах, в помещениях и на территории предприятий, учреждений, организаций) только в рабочие дни рабочим или служащим. Использование приемов логического толкования позволило расширить понимание этой нормы и рассматривать правонарушением распитие спиртных напитков на производстве и в нерабочие дни, если подобное осуществля-

лось на рабочих местах, в помещениях и на территории предприятий, учреждений, организаций.

Не исключается возможность под видом распространительного толкования применение административно-деликтной нормы по аналогии. В КоАП, в отличие от УК, не существует нормы, прямо запрещающей применение закона по аналогии. Тем не менее в статье 4.1, части 6 статьи 4.2, частях 1 и 2 статьи 4.8 КоАП установлено, что административная ответственность может наступить за противоправное деяние, которое прямо предусмотрено Особенной частью КоАП. Например, в части 6 статьи 4.2 замечено, что «физическое лицо подлежит административной ответственности только за те совершенные им противоправные деяния и наступившие вредные последствия, предусмотренные настоящим Кодексом, в отношении которых установлена его вина», в части 2 статьи 4.8 определено, что «юридическое лицо может нести ответственность только за административные правонарушения, прямо предусмотренные статьями Особенной части настоящего Кодекса».

Применение аналогии закона может вести к нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Так, на практике, при применении нормы статьи 17.3 нередко толкование общественного места осуществляется довольно широко и в это понятие включаются не только места в населенных пунктах, но и места, специально предназначенные для отдыха людей вне населенных пунктов. Таким образом, получается, что распитие алкогольных напитков возможно только в местах, предназначенных для их употребления. К ним относятся предприятия торговли и общественного питания. Квартиру же можно относить к общественному месту, поскольку она нигде не упоминается в качестве разрешенного места. Налицо нарушение прав и интересов гражданина. По этой причине расширительное толкование должно применяться как исключение и на основании тщательного анализа текста правовой нормы и использования других видов толкования, в том числе и исторического.

По субъекту, осуществляющему толкование административно-деликтной нормы, оно подразделяется на аутентическое, легальное (делегированное), судебное (административное) и докринальное (научное).

Аутентическое толкование — это такое, которое осуществляется органом, издавшим данную норму. Его могут проводить Парламент и Президент путем издания обычно такого же по

форме правового акта, как и акт, в котором находится толкуемая норма. Потребность в подобном разъяснении появляется прежде всего тогда, когда на практике норма вызывает определенные неясности, противоречиво применяется, т.е. наличествуют отступление от буквы, ошибки и неправильности в применении. Так, 16 мая 1985 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с пьянством». На основании его был принят аналогичный Указ Президиума Верховного Совета БССР и внесены соответствующие изменения в статью 159 КоАП. В целях правильного применения установленных норм в борьбе с пьянством Президиум Верховного Совета СССР постановлением (т.е. иным по форме актом) от 30 сентября 1985 г. разъяснил, что под появлением в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, следует понимать такое поведение лица, находящегося в состоянии опьянения, которое представляет собой явное нарушение общепризнанных норм (непристойные высказывания или жесты, грубые выкрики, назойливое приставание к гражданам и т.п.), если такие действия в соответствии с законодательством не влекут ответственности за мелкое хулиганство¹.

Легальное толкование осуществляет орган, уполномоченный разъяснять содержание нормы. Он сам не принимал эту норму, но ему предоставлено право давать толкование. Такие специальные полномочия могут быть постоянными или разовыми, в виде отдельного поручения, даваемого вышестоящими органами. Разъясняемые положения обязательны для тех субъектов, которые входят в юрисдикцию органа, производящего толкование. Легальное толкование справедливо называют еще делегированным, поскольку органы наделяются полномочиями разъяснять нормы, ими не принятые. Наиболее часто встречающимися легальными толкованиями являются разъяснения, даваемые Пленумом Верховного Суда Республики Беларусь. Они выражаются в форме издания постановлений по результатам обобщения судебной практики и являются обязательными для всех судов, а также органов государственного управления при рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с толкуемыми нормами.

^{^[1]} См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. № 41. Ст. 777

Не исключается судебное толкование нормы в процессе ее применения при рассмотрении конкретного дела об административном правонарушении. Подобное разъяснение дается в определениях и постановлениях судов, как правило, вышестоящих инстанций (областных, Верховного Суда, председателей этих судов). Такое толкование является обязательным для нижестоящих судов только в отношении конкретного дела об административном правонарушении.

Не запрещается давать подобное толкование и органам государственного управления по результатам обобщения практики рассмотрения дел об административных правонарушениях административными комиссиями, комиссиями по делам несовершеннолетних, органами внутренних дел. Легальное толкование основывается на обобщении и анализе практики по делам об административных правонарушениях, достижениях правовой науки и направляет суды, органы государственного управления административной юрисдикции на соответствующее понимание административно-деликтной нормы в целях единообразия и соответствия норме права административно-юрисдикционной практики.

Доктринальное (научное) толкование административно-деликтной нормы производится научными организациями, учеными в научных трудах: диссертациях, монографиях, учебниках, комментариях к нормативным актам, научных статьях, лекциях. Оно является весьма необходимым, полезным и учитывается в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также помогает гражданам глубже понять суть правовой нормы. Научное толкование, как правило, имеет аргументированный характер и основывается на анализе правоприменительной практики. В этом его достоинство и заслуженный авторитет.

В зависимости от юридической силы (юридических результатов), сферы действия актов разъяснение и толкование разграничивают на два вида:

1 официальное;

2. неофициальное.

Официальное толкование — это такое, которое дается уполномоченным на то государственным органом в специальном его правовом акте и является обязательным для исполнителей толкуемой административно-деликтной нормы. Это, по существу, директива о том, как следует понимать соответствующую норму.

Официальное толкование подразделяется на нормативное и казуальное.

Под нормативным толкованием понимается такое разъяснение административно-деликтной нормы, которое носит общий характер, распространяется на все случаи, предусмотренные толкуемой нормой, и обязательно для всех органов и лиц, подведомственных органу, дающему толкование. Такое толкование способствует единственному и правильному применению нормы.

Рассматриваемое толкование хотя и называется нормативным, но не содержит самостоятельных правовых норм. По субъекту оно совпадает с аутентическим толкованием.

Казуальное толкование — это разъяснение административно-деликтной нормы, которое дается судебным органом или органом государственного управления по поводу рассмотрения конкретного дела об административном правонарушении. Подобные разъяснения осуществляются вышестоящими судами, органами государственного управления и адресуются нижестоящим судам, административно-юрисдикционным органам, постановление которых является неправильным, содержит ошибки, не соответствует норме. По существу казуальное толкование касается лишь тех органов, которые участвовали в рассмотрении дела об административном правонарушении. Между тем, оно имеет значение и для других в целях улучшения их работ, для унификации административно- юрисдикционной практики.

Неофициальное толкование, во-первых, могут давать любые органы и организации, практические и научные работники, граждане, не наделенные специальными полномочиями по разъяснению административно-деликтных норм, во-вторых, оно дается в виде советов, рекомендаций, комментариев, в-третьих, оно не является юридически обязательным при применении нормы и на него не может быть сделана ссылка при рассмотрении дела.

Глава 4