Місце Верховної Ради України в системі органів державної

                                    влади

Верховна Рада України - Парламент України; поняття, риси та види парламентів; функції Верховної Ради України як Парла­менту України.

Доктрина поділу влади, яка базується на принципі відносної автономності й необхідного для забезпечення балансу інтересів різних соціальних прошарків суспільства паритету гілок влади; одночасно виходить із визнання певного пріоритету законодавчої гілки влади. Це обумовлюється тим, що інші гілки влади (вико^ навча й судова) хоч і мають власну, чітко окреслену Конституцією сферу діяльності, але в підсумку провадять свою діяльність на ос­нові виконання закону.

Законодавча влада в демократичній державі переважно здійс­нюється загальнодержавним представницьким органом, оскільки народна законотворчість - прийняття законів референдумом - явище, яке трапляється в законодавчій практиці надзвичайно рідко, а в Україні законодавчі референдуми взагалі ще не проводилися. Це положення має принципове вихідне значення в аналізі місця та ролі Верховної Ради України в системі органів державної влади. Так, згідно зі ст. 75 Конституції України Верховна Рада України - парламент є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України, визначе­ний Конституцією України з урахуванням положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р., суттєво відрізняється від установленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р. Ця відмінність полягає в тому, що:

1. Уперше від часів УНР (Конституція УНР від 29 квітня 1918 р.)

представницький законодавчий орган України конституйовано як парламент. Застосування терміна «парламент» до Верховної Ради України свідчить про сприйняття ряду основних положень докт­рини парламентаризму, під чим розуміють систему правління, що характеризується чітким розмежуванням законодавчої та виконав­чої функцій за формального верховенства представницького зако­нодавчого органу - парламенту - стосовно до інших органів дер­жавної влади¹.

Звичайно, це не передбачає буквального відтворення в сучас­них реаліях України всієї системи парламентаризму в повному об­сязі. Для визначення конституційно-правового статусу Верховної Ради України були враховані особливості, обумовлені існуванням змішаної - парламентарно-президентської форми правління в Україні. Зазначена форма правління, в основу якої одночасно по­кладені елементи двох моделей організації влади - гнучкого та жорсткого поділу влади, певною мірою узгоджується з одним із найважливіших принципів парламентаризму- верховенство пар­ламенту над виконавчою владою (урядом). Свідченням цього є ви­значений Конституцією України (ст. 114) порядок формування Уряду та інші конституційні положення, зокрема:

1)Верховна Рада України за пропозицією Президента України
або не менш як однієї третини народних депутатів України від
конституційного складу Верховної Ради України може розглянути
питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та при­йняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України - ст. 87;

2)Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президен­том України і Верховною Радою України, підконтрольний і під­звітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конститу­цією-ст. 113;

3)Кабінет Міністрів України складає повноваження перед но­вообраною Верховною Радою України - ст. 114.

2. Конституція України 1996 р. визначає статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, тоді як Конституція УРСР 1978 р. (ст. 93) і Конституційний договір (ч. 1 ст. 6) конституювали Верховну Раду України як єдиний орган за­конодавчої влади України. Це означає, що згідно з Конституцією України ніякої іншої законодавчої влади і відповідно органів, кот­рі її здійснювали би, в Україні немає. Верховна Рада Автономної Республіки Крим - орган законодавчої влади АРК згідно з Зако­ном України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. (ст. 6) - втратила статус законодавчого органу і конститу­йована як представницький орган АРК. Відповідно, її позбавлено права приймати нормативно-правові акти у формі закону, а всю законодавчу діяльність в Україні зосереджено тільки у Верховній Раді України.

 

 

  ¹Див., наприклад: Конституционное (государственное) право: Справочник / Под ред. В. И. Лафитского.- С. 106.

 

 

                                  * * *

Парламент - родова назва вищого колегіального загальнона­ціонального представницького і законодавчого органу в демокра­тичних державах, який відображає суверенну волю народу і пра­цює на постійній основі (паралельна назва - легіслатура). Поперед­никами парламентів були державні установи представницького характеру Стародавніх Греції та Риму. Так, перші відомості про участь представницьких органів в управлінні полісами Стародав­ньої Греції датуються близько 1300 р. до н. є., а в Афінах уже в 1045 р. до н. є. вищим органом влади стали Народні збори.

У Стародавньому Римі влада перейшла до колегіального пред­ставницького органу після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого.

Протягом VIII-ХІV ст. у країнах Європи виникали станово-представницькі установи, які певною мірою обмежували владу мона­рха (наприклад, ісландський альтинг, іспанські кортеси, Генеральні штати у Франції, Рада королівства в Англії¹). Класичним у цьому плані є приклад становлення та розвитку представницької установи в Англії, яка з 1258 р. має назву «парламент». Так, історія парламенту Англії бере свій початок з 1215 р., коли було підписано Велику хар­тію вільностей (Маgnа Сагtа), а вперше він був скликаний у 1264 р. Від кінця XIII ст. англійський парламент почав працювати на постій­ній основі - згідно з Вестмінстерським статутом 1330 р. він повинен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік.

Утім, історія сучасного парламенту як загальнонаціонального представницького і законодавчого органу почалася лише після буржуазних революцій ХVII-ХVIII ст.

Сучасному парламенту, зокрема Верховній Раді України, притаманні такі ознаки:

по-перше, це - загальнодержавний орган, наділений верховною законодавчою владою; його діяльність поширюється на всю тери­торію держави (суб'єкта федерації чи державно-територіальної автономії). Парламент - єдиний орган у державі, який правоспроможний видавати акти вищої юридичної сили - закони;

по-друге, парламент діє в системі колективного прийняття рі­шень - це обов'язково колегіальний орган, що складається з пар­ламентаріїв (Верховна Рада України - з народних депутатів Украї­ни), чисельність яких має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру;

¹Вважається, що англійський парламент існує з 1265 р., коли вперше бу­ли скликані збори, які обмежували владу короля і досить широко представ­ляли інтереси країни (поряд із баронами в ньому засідали по два лицарі від кожного графства і по два представника від кожного міста).

по-третє, як представницька установа парламент провадить діяль­ність згідно з належними йому правами, а не на підставі яких-небудь розпоряджень, наданих йому ким-небудь іншим;

по-четверте, формується парламент (у повному складі або част­ково, наприклад, лише нижня палата) на виборних засадах - шля­хом вільних виборів, які проводяться на основі дотримання загаль­новизнаних демократичних принципів виборчого права, що забез­печує його легітимний характер;

по-п'яте, парламент - це орган загальної компетенції, до його відома віднесено широке коло питань, які потребують законодав­чого регулювання, він бере участь у реалізації практично всіх функцій держави.

Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обумовлюється тим, яка модель організації влади і відповідно - форма правління реалізовані в тій чи іншій країні. Відповідно до цього можна виділити такі типи парламентів:

1.Парламенти в країнах, де в основу організації державної
влади покладено модель «гнучкого» поділу влади (за класифіка­цією Н. Полсбі - парламенти типу арени¹). Парламент такого типу
відіграє вирішальну роль у формуванні уряду, який несе перед ним
політичну відповідальність, а в разі неспроможності сформувати
уряд його повноваження можуть бути достроково припинені. При
цьому діяльність парламентів типу арени значною мірою зводить­
ся до обговорення ідей та напрямів політики, що формується уря­дом. Подібні парламенти функціонують у країнах з парламентсь­кими формами правління (наприклад, Велика Британія, Італія, Молдова).

2.Парламенти в країнах, де організація державної влади буду­ється відповідно до моделі «жорсткого» поділу влади (за класифі­кацією Н. Полсбі - перетворювальні (трансформувальні) законо­давчі органи або парламенти типу конгресу²). Такі парламенти існують у країнах із президентською (дуалістичною) формою прав­ління, яка характеризується відсутністю інститутів парламентської
відповідальності виконавчої влади та розпуску парламенту. При
цьому головним завданням подібних парламентів є законодавча

діяльність, визначення основних напрямів політики держави, тобто безпосереднє перетворення ідей в закони - звідси і їхня назва: пере­творювальні, або трансформувальні парламенти. Виконавча влада за таких умов може ініціювати певний політичний курс, але всякий раз

¹Див.: Норман Орстін. Роль законодавчої влади в демократичному суспільстві.-Vienа: USIS, 1995-С. 5.

²Див.: Там само.

 

 

«він має апробуватися на міцність і розсудливість» у парламенті¹.

3. Парламенти в країнах, де існує змішана форма правління, тоб­то в основу організації державної влади покладено елементи як мо­делі «гнучкого», так і моделі «жорсткого» поділу влади,- парла­менти змішаного типу ².

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України обу­мовлений визначеною Конституцією України змішаною (парла­ментарно-президентською) формою правління і характеризується такими суттєвими рисами:

1)відповідальністю Уряду (Кабінету Міністрів України) перед
Президентом та парламентом України, його підзвітністю і підконт-
рольністю парламенту;

2)наявністю у глави держави (Президента України) досить
широких повноважень, пов'язаних з діяльністю парламенту (зако­нодавча ініціатива, право розпуску Верховної Ради України, право
законодавчої ініціативи, право вето тощо);

3)Участю Президента України у формуванні виконавчої та су­дової гілок влади.

Це дозволяє віднести Верховну Раду України до парламентів змішаного типу.

                                    * * *

Функції Верховної Ради України пов'язані з особливостями її конституційно-правового статусу як парламенту змішаного типу. Відповідно можна виділити такі її основні функції: законодавчу, установчу та контрольну³.

Законодавча функція Верховної Ради України - це найважли­віший напрям її діяльності. У системі поділу влади парламент має прерогативу в галузі правотворчості. Верховна Рада України в ра­мках своєї компетенції приймає закони з питань, що потребують законодавчого регулювання, не втручаючись при цьому у сферу

компетенції інших органів, які здійснюють нормотворчу підзаконну діяльність (Президент України, Кабінет Міністрів України, мі­ністерства тощо). Здійснюючи законодавчу функцію, Верховна Рада України за допомогою закону (за умови відповідності його

¹ Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США.-М.: НОРМА, 1997.-С. 50.

²Інколи також виділяють представницькі установи «радянського типу» та консультативні парламенти. Див.: Сравнительное конституционное пра­во.- С. 510.

³ Класичну класифікацію функцій парламенту запропонував англійський державознавець У. Берджгот. До них він відносив: законотворчість, форму­вання інших органів, політичне волевиявлення та контроль за урядом, пред­ставництво нації.

 

Конституції України) надає своєму рішенню вищої юридичної си­ли, пов'язуючи ним виконавчу і судову владу.

Установча функція Верховної Ради України пов'язана з її учас­тю у формуванні інших органів державної влади і місцевого само­врядування та визначенні правових основ їхньої діяльності. Зокрема, Верховна Рада України призначає вибори Президента України та місцеві вибори, здійснює призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України тощо.

Контрольна функція Верховної Ради України полягає у здійс­ненні парламентського контролю, передусім за діяльністю Кабіне­ту Міністрів України, дотриманням прав людини, надходженням і використанням коштів Державного бюджету України.

У сучасній літературі також звертається увага на освітню та ідеологічну функції парламенту¹.

За характером функцій, здійснюваних парламентами, їх поді­ляють на активні, реактивні, маргінальні, мінімальні².

До активних відносять парламенти, які відіграють значну роль як у прийнятті законів, так і у формуванні уряду та контролі за йо­го діяльністю (наприклад, Конгрес США). На діяльність реактив­них парламентів значний вплив мають уряди, хоча парламент збе­рігає значні повноваження з контролю за виконавчою владою (на­приклад, парламенти Великої Британії, Канади, Австралії). Мар­гінальними є парламенти, які фактично повністю контролюються виконавчою владою, через що їхній внесок у формування політи­ки досить незначний (наприклад, Марокко, Йорданія). Нарешті, мінімальні парламенти - це органи, які виконують лише декора­тивну функцію, утворюються з метою надання видимості легітим-ності існуючому режиму (наприклад, парламенти «радянського» типу).

Зрозуміло, що органи, віднесені до третьої й четвертої груп, лише умовно можуть називатися парламентами, оскільки порядок їх формування, характер компетенції та організаційні принципи і

форми робот не мають нічого спільного з парламентаризмом,-це, скоріше, квазіпарламенти. За такою класифікацією Верховну Раду України на основі аналізу її конституційно-правового статусу можна віднести до активних парламентів. У цілому класифікацію парламентів за різними критеріями наведено в таблиці 4.

 

  ¹Див.: Норман Орнстін. Роль законодавчої влади в демократичному су­спільстві.- С. 2.

²Див., наприклад: Сравнительное конституционное право.-С. 531.

                                                                                    Таблиця 4

Класифікація парламентів