Поняття та ознаки органу державної влади

Співвідношення понять «орган державної влади» та «держав­ний орган»; ознаки органу державної влади, поняття «орган дер­жавної влади».

Важливою ознакою будь-якої держави є державний апарат - система органів державної влади (державних органів), через діяль­ність яких здійснюється державна влада (у формі представницької демократії), реалізуються функції держави та забезпечується за­хист її інтересів¹.

Проблематика організації та функціонування державного апа­рату досить об'ємна і вивчається різними юридичними науками. Завданнями науки конституційного права є наукове розроблення поняття «орган державної влади»; аналіз конституційної системи органів державної влади України та місця в цій системі органів, що представляють різні гілки державної влади; аналіз загальних конституційних принципів організації та діяльності органів держав­ної влади; вивчення конституційно-правового статусу Верховної Ради України і Президента України та організаційних і правових форм їхньої діяльності; аналіз конституційно-правового статусу органів виконавчої та судової влади, а також конституційних ос­нов взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування.

Термін «орган державної влади» в сучасному конституційно-правовому законодавстві набуває принципово нового значення. Конституція УРСР 1978 р. (як і Конституція СРСР 1977 р.) вико-

¹У літературі термін «апарат держави» використовується також і у вузь­кому значенні як сукупність виконавчих (адміністративних) органів влади, що виконують повсякденну роботу з управління державою (див., наприклад: Энциклопедический юридический словарь.-М: ИНФРА-М, 1996.-С. 22).

 

ристовувала цей термін лише для позначення представницьких органів - Рад народних депутатів,- які згідно з радянською модел­лю організації влади складали єдину систему органів державної влади (ст. 78). Уряд іменувався вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади (ст. 115), а як родові використовувалися терміни «державний орган» (ст. 2) та «орган Радянської держави» (ст. 4), для позначення ж виконавчих і розпорядчих органів - «ор­ган державного управління» (розділ VI).

Подібне використання термінології в «радянських» конститу­ціях пояснюється категоричним запереченням принципу поділу влади, декларуванням рад (на думку В. Леніна, вони повинні були забезпечити злиття «управління із законодавством») як політичної основи держави, «повновласними» (ця повновласність мала міфічний характер) органами, які поєднують одночасно законодавчі, вико­навчі та контрольні функції¹. Звідси - виключення з кола органів державної влади виконавчих і судових органів.

Конституція України 1996 р. взагалі не вживає термінів «дер­жавний орган» чи «орган держави», хоча вони трапляються в чин­них законах та інших нормативних актах, зокрема й у прийнятих на її основі, наприклад, «державний орган» - у Законі України «Про громадянство України» в редакції Закону від 16 квітня 1997 р. (роз­діл V Закону: «Повноваження Президента України та державних органів, які беруть участь у вирішенні питань громадянства»), або ж «центральний державний орган» - для позначення статусу Центральної виборчої комісії (ст. 1 Закону України «Про Централь­ну виборчу комісію» від ЗО червня 2004 року².

Натомість, Конституція України 1996 р. використовує лише те­рмін «органи державної влади», яким позначається сукупність ор­ганів законодавчої, виконавчої та судової влади: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи мі­сцевого самоврядування» (ст. 5).

Тож у законодавстві України паралельно вживаються два тер­міни. Подібна ситуація зумовлює непевну термінологічну ситуа­цію - адже незрозуміло, який сенс вкладає в них законодавець - однаковий чи ні? Подібне ми можемо спостерігати і в літературі: різні автори оперують різною термінологією.

Тому вважаємо за доцільне трактувати терміни «державний орган» та «орган державної влади» такими, що застосовуються в

¹ Див.: Советское строительство / Под ред. А. А. Безуглова.- М.: Юрид. лит., 1985.-С. 153.

² Застосування цього терміна для характеристики статусу Центральної виборчої комісії має підкреслити її незалежне становище по відношенню до будь-якої гілки влади.

законодавстві та літературі, якщо і не як тотожні, то такі, що ма­ють близьке значення, характеризують однопорядкові явища. На думку російського вченого Б. Н. Габричидзе, і перший, і другий терміни охоплюють структурно-організаційні форми реалізації державної влади¹.

 

                                     * * *

У структурно-організаційному плані орган державної влади яв­ляє собою певним чином організований колектив людей (одну осо­бу), який характеризується певними органотвірними ознаками, що в сукупності дозволяють відмежувати органи державної влади від інших державних інституцій та недержавних організацій - орга­нів місцевого самоврядування, громадських організацій, господар­ських товариств тощо. В літературі², зокрема, виділяють такі най­важливіші ознаки органу державної влади:

1)орган державної влади - організаційно відокремлена і віднос­но самостійна частина єдиного державного апарату України;

2)внутрішня структура органу державної влади - це система
різних за характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються
лише громадянами України (наприклад, статті 38, 76, 103 Конс­титуції України, ст. 4 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.). Тобто, орган державної влади України - це ко­лектив людей- громадян України, які мають статус державного службовця або інший спеціальний статус³;

3)орган державної влади завжди має статутно-правовий характер,
тобто, на відміну від інших організацій він засновується на підставі
Конституції та законів України, інших нормативних актів. Цим орган
уповноважується державою діяти від її імені та за її дорученням. При
цьому визначений порядок формування органу передбачає обрання
або призначення його посадових осіб. Наприклад, згідно з Конститу­цією України Президент України обирається громадянами України
(ст. 103), а члени Кабінету Міністрів України призначаються Прези­дентом України (ст. 114). Відповідно порядок обрання Президента

¹ М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. Конституционное право Российской Федерации-С. 298.

² Див.: Кравченко В. В., Сербан Ф. І. Конституційне право України (те­матичний словник термінів та визначень). Навчальний посібник.- К., 1996.- С. 28-30.

³ Правовий статус Президента України, народних депутатів України,
Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та суддів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеціалізованого суду України, Гене­рального прокурора України та його заступників регулюється Конститу­цією та спеціальними законами України (ст. 9 Закону України «Про дер­жавну службу»).

України визначається Конституцією (ст. 103) та Законом України «Про вибори Президента України», а порядок формування Кабінету Міністрів України - Конституцією України (ст. 114);

4)заснування будь-якого органу державної влади обумовлено
необхідністю здійснення завдань і функцій держави. При цьому
участь того чи іншого органу в їх здійсненні може бути різною. Так,
якщо Президент України, Верховна Рада України беруть участь у
реалізації практично всіх функцій держави, то Міністерство закор­донних справ є органом спеціальної компетенції, воно утворене з
метою забезпечення реалізації зовнішніх функцій. Ця ознака, зок­рема, дозволяє відокремити органи державної влади від органів міс­цевого самоврядування, які згідно з Конституцією України не входять
до системи органів державної влади, а їх утворення обумовлене не­обхідністю здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;

5)визначальною ознакою органу державної влади є наявність у
нього державно-владних повноважень, що відокремлює їх від ін­ших держаних установ, які також утворюються державою для здійснення завдань і функцій держави, але на відміну від органів державної влади не наділяються владними повноваженнями, на­приклад, державні заклади освіти.

Державно-владні повноваження - необхідний атрибут усіх орга­нів держави, що знаходить відображення в їхньому конституційному найменуванні - «органи державної влади». Державно-владний харак­тер повноважень органів державної влади виявляється в тім, що:

а) рішення, які приймає орган державної влади, обов'язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без громадян­ства, органами, установами і організаціями, їхніми посадовими особами, на яких поширюється компетенція цього органу;

6) для забезпечення виконання прийнятих рішень орган держав­ної влади наділяється необхідними матеріальними засобами;

в) виконання рішень органу державної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання, заохочення, організаційно-ма­сової роботи тощо, а й можливістю застосування відповідних за­собів державного примусу.

Своє юридичне вираження державно-владні повноваження ор­гану знаходять у його компетенції. Компетенція органу державної влади - це складне правове явище, що обумовлює обгрунтування у спеціальній юридичній літературі різних підходів щодо визначен­ня її елементів. Так, одні вчені до компетенції органу відносять його предмети відання, права та обов'язки¹, інші - функції та пов новаження²,

¹Див.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов: Учсбное пособие.- М.: Юрид. лит., 1986.- С. 31.                                                                                                                                         ²Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран.- С. 235.

предмети відання, повноваження іі територіальні межі діяльності

органу¹, юридично встановлені повноваження, права та обов'язки² або лише визначені конституцією чи законом повнова­ження органу³.

У вітчизняній науці конституційного права найбільш пошире­ним є тлумачення поняття «компетенція органу державної влади» як сукупності його предметів відання, прав та обов'язків. При цьому предмети відання органу вказують на ті сфери суспільного життя, на які спрямована його регулятивна діяльність. Це означає, що кож­ний орган державної влади функціонує лише в тих сферах суспіль­них відносин, які визначаються метою його утворення та закріплю­ються законом. Іншими словами, предмети відання органу - це ви­значене законодавством коло його діяльності, питання, які згідно з законом може і повинен вирішувати орган державної влади.

Правами та обов'язками орган державної влади наділяється зако­ном не взагалі, а стосовно його предметів відання, тобто лише для вирішення тих питань, що становлять ці предмети відання. Наявність у органу прав та обов'язків (повноважень), наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетент­ність. Слід підкреслити, що поняття «компетенція органу державної влади» охоплює лише ті його повноваження, що спрямовані на зов­нішні об'єкти управління (зовні органу). Такі повноваження отрима­ли в юридичній літературі назву компетещійні повноваження⁴.

Повноваження, пов'язані із самоорганізацією органу (спрямова­ні всередину органу) - самоорганізаційні повноваження - не вхо­дять до складу його компетенції. Прикладом самоорганізаційних повноважень Верховної Ради України можуть слугувати її права приймати рішення про проведення закритого засідання (ч. 1 ст. 84 Конституції України), обирати зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликати їх (ст. 88 Конституції України) тощо.

Особливістю повноважень органів державної влади порівняно з правами та обов'язками фізичної особи є те, що, по-перше, орган державної влади, його посадові особи згідно з ч. 2 ст. 19 Консти­туції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повно-

¹Див.: Кравченко В. В. Деятельность районного Совета народних депутатов в области обеспечения охраны государственного и общественного порядка.-К., 1985.-С. 9.

²Див.: Энциклопедический юридический словарь.- С. 137.

³Див.: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический сло­варь.- М.: Юристь, 1997-С. 114.

⁴Див., наприклад: Конституционное (государственное) право зарубеж­ных стран.- С. 235.

 

важень і в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. По-друге, значна частина прав органу державної влади одночасно є і його обов'язками: здійснення органом одних і тих же дій стосовно одного суб'єкта може виступати як реалізація права цього органу, а стосовно іншого - як обов'язок;

6) державно-владні повноваження органу державної влади реа­лізуються у відповідних правових і організаційних формах та із застосуванням методів, які чітко визначаються Конституцією і за­конами України. Так, правовими формами діяльності Президента України є укази та розпорядження (ст. 106 Конституції України), а Кабінету Міністрів України - постанови і розпорядження (ст. 117 Конституції України). Організаційною формою роботи Верховної Ради України є її сесії (ст. 82 Конституції України).

                                    * * *

З урахуванням названих вище ознак орган державної влади мож­на визначити як організаційно відокремлену і відносно автономну складову частину єдиного державного апарату України, що являє собою колектив громадян України (одну особу), які мають спеціаль­ний статус, заснований у встановленому законом порядку для вико­нання завдань і функцій держави, наділений з цією метою відповід­ними державно-владними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах.