Система источников права социального обеспечения достаточно обширна. Рассмотрим основные нормативные правовые акты с учетом их классификации, о которой шла речь в предыдущем параграфе.
Как уже говорилось ранее, согласно ст.15 Конституции РФ составной частью правовой системы РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.
Существуют несколько групп международных актов, касающихся социального обеспечения, принимаемых Организацией Объединенных Наций (ООН), Международной Организации Труда (МОТ), Совета Европы (СЕ), Содружества Независимых Государств (СНГ). Эти акты носят различные наименования – это Пакты, Конвенции, Рекомендации, Соглашения, договоры. Такие международные акты содержат не только общие идеи о праве каждого человека на социальное обеспечение, но и называют конкретные виды обеспечения.
К первой группе актов относятся, например, Всеобщая декларация прав человека[39], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [40].
Во вторую группу входят, например, Конвенция о правах ребенка [41], Конвенция МОТ о возмещении трудящимся при несчастных случаях на производстве, Рекомендация МОТ о безработице и др. [42].
Соглашения, заключаемые государствами-участниками СНГ, содержат условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое (например, Соглашение СНГ от 13.03. 1992 г. «О гарантиях прав граждан государств-членов СНГ в области пенсионного обеспечения»)[43]. Кроме него существуют также и двусторонние акты - соглашения и договоры, заключаемые между двумя или более сторонами в рамках международных организаций.
Основным законом Российской Федерации является Конституция РФ. Она является основной всего текущего законодательства в стране, включая сферу социального обеспечения. В ней, в частности, в ст. 38, 39, 41, 46, 53 говорится, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Конституция РФ закрепляет также право граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения); на защиту материнства и детства и т.п.
Общего отраслевого кодификационного акта¸ регулирующего все отношения по социальному обеспечения граждан, до настоящего времени нет. Сейчас имеется несколько кодифицированных законов, регулирующих часть правоотношений по социальному обеспечению. Так, имеется кодифицированный Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В нем содержатся нормы, закрепляющие понятие охраны здоровья, основные принципы, права граждан в этой сфере их жизни. В нем также содержатся несколько норм, конкретно определяющих условия предоставления гражданам отдельных видов социального обеспечения (например, бесплатной медицинской помощи). Можно сказать, что этот закон носит характер межотраслевого правового акта.
Кодификационным законом считается Федеральный закон от 16.07. 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». С его принятием законодательно оформилось обязательное социальное страхование как организационно-правовая форма социального обеспечения. В нем закреплены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования. Как видим, этот закон является кодифицированным только в части социального обеспечения граждан в порядке обязательного социального страхования.
Кодификационным можно признать Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Он закрепил единую систему пособий, предназначенных таким гражданам. К ним относятся: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие по уходу за ребенком; пособие на ребенка; единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.
Следует отметить существующие особенности правового регулирования права социального обеспечения. Во-первых, есть акты, полностью посвященные регулированию только отношений по социальному обеспечению граждан (например, Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»).
Во-вторых, имеются комплексные акты, содержащие нормы ряда отраслей права, в том числе и права социального обеспечения (например, Закон РФ от 15.05.1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).
В-третьих, бывает, что нормы одной отрасли права регулируют и отношения по социальному обеспечению. Так, Трудовой кодекс РФ в ст. 183, 184 содержит специальные нормы, касающиеся выплат в порядке обязательного социального страхования.
Федеральные законы касаются отдельных институтов права социального обеспечения - трудового стажа, страховых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, социальных услуг, государственной социальной помощи и др. Например, в пенсионном обеспечении важными являются Федеральные законы от 15.12.2001г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 28.12.2013г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Данными законами установлены две пенсионные системы. Одна - общая - для всех работающих по найму или в порядке самозанятости, а другая – для отдельных категорий работающих лиц, например, для государственных служащих.
Другим не менее важным законом, регулирующим пенсионное обеспечение достаточно широкого круга лиц, является Закон РФ от 12.02.1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей». Этот акт, как и Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предусматривает более высокий уровень пенсионного обеспечения. Его нормы устанавливают пенсионное обеспечение кадрового состава Вооруженных Сил РФ и военнослужащих, проходивших военную службу по контракту; служащих органов внутренних дел, таможенной службы, прокурорско-следственных работников и др.
Согласно нормам соответствующих правовых актов – Федерального закона от 19.05. 1995 г. №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Закона РФ от 19.04.1991г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», Федерального закона от 21.12.1996 г. №159- ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федерального закона от 12.01.1996г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и других законов устанавливаются соответствующие социальные пособия гражданам.
Социальное обслуживание граждан также регулируется несколькими Федеральными законами от 28.12. 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», от 24.11.1995г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 24.07.1998 г. № 124 -ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 12.01. 1995 г. №5 - ФЗ «О ветеранах».
Многочисленность и разнообразие законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению, затрудняет их применение и свидетельствует о необходимости кодификации законодательства о социальном обеспечении.
Одной из актуальных проблем совершенствования системы источников этой отрасли является проблема поэтапной промежуточной кодификации законодательства, регулирующего видовые социально-обеспечительные отношения (пенсионные, по обеспечению граждан социальными пособиями и компенсационными выплатами; по социальному обслуживанию и др.).
Региональное законодательство не остается в стороне от правовой регламентации отношений, связанных с реализацией прав граждан на отдельные виды социального обеспечения. Так, особая роль регионального законодателя в праве социального обеспечения имеет место в регулировании отношений по государственной социальной помощи и социального обслуживания населения. В этой связи в качестве примера можно указать Закон Саратовской области № 134-ЗСО от 27.10.2016 г. «О величине прожиточного минимума пенсионера на 2017 год в целом по Саратовской области для установления социальной доплаты к пенсии, предусмотренной Федеральным законом «О государственной социальной помощи», Закон Республики Мордовия от 28.12.2004 г. № 102-З
«О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения,
проживающего в Республике Мордовия», Закон Ульяновской области от 31.08. 2013 г. №160-ЗО «О правовом регулировании отдельных вопросов, связанных с оказанием государственной социальной помощи», Закон Пензенской области от 26.12. 2013 г. №2505-ЗПО «Об оказании государственной социальной помощи на основании социального контракта в Пензенской области», Закон Пензенской области от 16.02.2017 г. № 3015 -ЗПО «О государственной социальной помощи в Пензенской области в виде ежегодного социального пособия», Закон Владимирской области от 02.10.2007г. № 120-ОЗ «О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан во Владимирской области», Закон Воронежской области от 19. 07. 2015 г. № 113-ОЗ «О регулировании отдельных отношений в сфере социального обслуживания граждан на территории Воронежской области» и пр.
В законодательстве субъектов РФ также регулируются также вопросы, связанные с обеспечением жилыми помещениями граждан (например, Закон Республики Мордовия от 26. 03. 2013 г. № 24 -З «Об обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями», Закон Республики Мордовия от 22.12.2015г. № 101-З «О регулировании отдельных вопросов предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования на территории Республики Мордовия», Закон Самарской области от 28.12.2012 г.. № 135-ГД «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Самарской области).
Значительное место в системе источников права социального обеспечения занимают иные нормативные правовые акты.
Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Зачастую Указы Президента РФ восполняют пробелы в законодательстве или решают оперативные вопросы (например, Указ Президента РФ от 28.12.2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).
В постановлениях Правительства РФ чаще всего устанавливается, правовой механизм реализации прав граждан в сфере социального обеспечения, закрепленных в законах. Можно сказать, что в них определяется порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). Например, порядок подсчета и подтверждение страхового стажа, необходимого для назначения страховой пенсии по старости, упомянутый в Федеральном законе от 28.12.2013 г. «О страховых пенсиях», регламентируется соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ[44].
Часто в законах даются предписания или поручения Правительству РФ о принятии подзаконных актов, которые должны уточнить или разъяснить отдельные положения тех или иных законодательных актов. Это касается не только существующих видов социального обеспечения, но вновь устанавливаемых видов обеспечения. Примером может служить постановление Правительства РФ от 16.07.2014г. № 665 «О списках работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, и правилах исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное пенсионное обеспечение».
Акты министерств и ведомств по своему характеру носят вспомогательный характер, так как они не только воспроизводят уже принятые нормы, но и разъясняют их смысл. По форме эти акты различны: постановления, приказы, разъяснения, указания, письма.
Среди указанных органов главенствующая роль и особое место занимает Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд РФ), так как на него возложено осуществление руководства по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты граждан. В качестве примера можно назвать Приказ Минтруда России от 28.11.2014 г. № 958н «Об утверждении перечня документов, необходимых для установления страховой пенсии, установления и перерасчета размера фиксированной выплаты к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, назначения накопительной пенсии, установления пенсии по государственному пенсионному обеспечению», Приказ Минтруда РФ от 28.12.2017г. № 888н «Об утверждении перечня показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации», Приказ Минтруда РФ от 13.06. 2017 г. № 486н «Об утверждении Порядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, и их форм», Приказ Минтруда РФ от 25.06.2018г. № 410н «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за I квартал 2018 года», Приказ Минтруда РФ от 13.02.2018 г. № 85н «Об утверждении Сроков пользования техническими средствами реабилитации, протезами и протезно-ортопедическими изделиями до их замены» и пр.
Некоторые нормативные акты, касающиеся социального обеспечения, могут приниматься также и другими министерствами и ведомствами. Например, Перечень оперативных должностей Государственной противопожарной службы, имеющий значение для пенсионного обеспечения, в свое время был утвержден МВД РФ.
На практике встречаются совместные правовые акты, принимаемые несколькими министерствами или ведомствами. Например, Федеральной службой судебных приставов и Фондом социального страхования РФ было принято Соглашение от 24.06.2013г. № 12/07-16, ФСС РФ № 15/03-40/08-1792П «О порядке взаимодействия Фонда социального страхования Российской Федерации и Федеральной службы судебных приставов при исполнении постановлений территориальных органов Фонда социального страхования Российской Федерации».
В последние годы развитие получили локальные нормативные акты. Главное их предназначение заключается в повышении уровня социальной защиты граждан в пределах определенных административно-территориальных образований - регионов, местных и муниципальных образований, а также на уровне хозяйствующих субъектов - организаций. Такими актами устанавливаются дополнительные, помимо предусмотренных федеральным законодательством, повышенные меры материальной или социальной поддержки различных категорий граждан.
Контрольные вопросы
1.Какое определение источников права можно считать общим для всех отраслей права?
2.Какие критерии классификации источников права приемлемы для права социального обеспечения?
3.Назовите основные международные договоры, в которых содержатся нормы о социальном обеспечении, являющиеся источниками права социального обеспечения.
4. Какие статьи Конституции России можно считать основополагающими для законодательства о социальном обеспечении?
5. Назовите основные федеральные законы в сфере социального обеспечения.
6. Каково значение на современном этапе закона как источника права социального обеспечения?
7. Какова роль указов Президента РФ как источника права социального обеспечения?
8. Дайте общую характеристику актов, принимаемых Правительством РФ? Приведите конкретные примеры таких актов.
9. Имеют ли место в общей системе источников права социального обеспечения акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти? Что Вы можете сказать о них применительно к праву социального обеспечения?
10. Есть ли в субъекте РФ, в котором Вы проживаете, нормативные правовые акты, регулирующие те или иные вопросы социального обеспечения? Может ли региональное законодательство сужать права граждан в сфере социального обеспечения по сравнению с федеральным законодательством?
Глава 5. Правовые отношения по социальному обеспечению
