Метод правового регулирования общественных отношений является одним из главных показателей самостоятельности той или иной отрасли права. Проще сказать, ведя разговор о методе той или иной отрасли права, мы выясняем, «чем» правовое регулирование воздействуют на «что-то», какими способами, приемами воздействует оно на предмет отрасли.
Право социального обеспечения как самостоятельная отрасль в общей системе права сформировалось относительно недавно. Вследствие этого, а также в силу сложности самого содержания метода права социального обеспечения существуют различные взгляды и подходы к его определению.[21] Однако все исследователи исходят из положений общей теории права, согласно которым метод правового регулирования указывает на то, как и каким именно образом регулируются отношения в той или иной сфере общественной жизни[22]. Применительно к рассматриваемой отрасли права можно сказать, что под методом права социального обеспечения понимается совокупность юридических приемов и способов, используемых соответствующими органами государственной власти с целью оптимального регулирования отношений по социальному обеспечению.
Метод права социального обеспечения, как и всякий отраслевой метод правового регулирования, представляет собой целый комплекс средств и способов воздействия на общественные отношения, регулируемые нормами данной отрасли права. Метод является развивающейся правовой категорией, т.к. с изменением общественных отношений меняется и содержание метода[23].
Основными элементами метода права социального обеспечения, через которые проявляются его особенности, являются следующие:
1) специфичность способов правового регулирования социально-обеспечительных отношений;
2) особенность юридических фактов, порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения по социальному обеспечению;
3) способы установления прав и обязанностей субъектов;
4) способы защиты нарушенных субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей субъектов, включая меру их ответственности;
5) порядок разрешение споров между субъектами отношений.
Рассмотрим каждый из указанных элементов отдельно.
Специфичность способов правового регулирования социально-обеспечительных отношений проявляется в наличии и сочетании централизованного и нецентрализованного способов установления прав и обязанностей субъектов данных отношений. В статье 72 Конституции РФ отмечается, что вопросы социального обеспечения находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следует, что регулирование отношений в области социального обеспечения осуществляется на федеральном, региональном и локальном уровнях.
В централизованном порядке это происходит путем принятия федеральных законов, а также направленных на их реализацию иных нормативных правовых актов центральных органов государственной власти. Например, регулирование отношений по пенсионному обеспечению в централизованном порядке осуществляется федеральными законами о страховых пенсиях и о государственном пенсионном обеспечении.
В настоящее время на федеральном уровне законодательно разрабатывается минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть снижен ни при каких условиях субъектами Федерации. Например, социальным стандартом можно назвать региональный прожиточный минимум, ниже которого не может быть пенсионная выплата. Предоставление такого стандарта гарантируется с помощью средств федеральных финансовых источников.
На региональном уровне регулирование отношений в области социального обеспечения осуществляется посредством издания соответствующих нормативных актов субъектов Российской Федерации. На практике субъекты РФ за счет собственных источников и при наличии финансовых возможностей устанавливают дополнительные доплаты к существующим видам социального обеспечения, например, к пенсиям, пособиям и т.д.
Локальное регулирование отношений по социальному обеспечению осуществляется на муниципальном уровне и в рамках конкретной организации. Оно выражается в том, что на основе нормативных актов, принимаемых собственником соответствующих финансовых источников, в нецентрализованном порядке предусматриваются дополнительные виды социального обеспечения с целью повышения степени социальной защищенности человека.
Особенность юридических фактов неразрывно связана со спецификой прав и обязанностей субъектов социально-обеспечительных правоотношений.
Сначала обратимся к правам и обязанностям сторон правоотношений.
В отраслевых нормах права содержится указание на то, что должны делать указанные субъекты, что им дозволяется, а также от чего они обязаны воздерживаться или отказываться. Другими словами, нормы права социального обеспечения содержат обязанности, предписания (запрет), правомочия участников отношений. Это – так называемые нормы обязывающие, нормы запрещающие и нормы управомочивающие. Данные нормы имеют различное целевое назначение.
Обязывающие (предписывающие) нормы направлены на удовлетворение материальных интересов граждан в соответствующих видах социального обеспечения. Такие нормы содержат предписание гражданам положительного (позитивного) характера, указывают на целесообразность их обращения в соответствующие органы социального обеспечения по поводу реализации своего права на какой-либо вид обеспечения. Граждане могут отказаться от обращения в эти органы по реализации имеющегося у них права, но это им заведомо не выгодно. В этом заключается суть позитивного содержания обязывающих норм права социального обеспечения.
Запрещающие нормы содержат запрет на недозволенные действия участников социально-обеспечительных отношений друг к другу. Четко выраженных запрещающих отраслевых норм нет, хотя запреты в отдельных нормах права социального обеспечения существуют. Обычно они скрыты в нормах, предусматривающих юридическую ответственность участников социально-обеспечительных отношений. Например, в ст. 28 Федерального закона от 28.12.2013г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (далее – Закон о страховых пенсиях) говорится, что физические и юридические лица несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в документах, предоставляемых ими для установления и выплаты страховых пенсий и т.п. В приведенной норме нет прямого указания на запрещение недозволенных действий физическими и юридическими лицами. Связь ответственности и запрета очевидна, а это значит, что с определенной долей условности можно допускать наличие запрещающих норм в праве социального обеспечения.
Управомочивающие нормы предусматривают правомочия граждан на получение каких-либо видов социального обеспечения при наличии указанных в законодательстве оснований (условий). Иными словами, гражданам дозволяется воспользоваться своим правом на соответствующий вид обеспечения при соблюдении законодательно установленный условий. Наличие таких условий свидетельствует о том, что содержание таких норм четко определено.
Запрещение, обязывание и управомочие, содержащиеся в отраслевых нормах в разных сочетаниях, являются одним из специфических способов регулирования социально-обеспечительных отношений.
В литературе такой способ именуют императивным приемом. (От латинского - imperatives – повелительный. Слово имеет несколько значений - повеление, безусловное требование, долженствование.).
В то же время существуют правовые нормы, которые предлагают участникам отношений выбор варианта своего поведения, своих действий. Это есть нормы дозволяющие. Такие нормы обычно адресованы гражданам. В них содержится своеобразное указание гражданину самому определить свое отношение к имеющемуся у него праву на какой-либо вид социального обеспечения. Например, гражданин имеет право на два вида страховых пенсий – по старости и по инвалидности. Согласно ст. 5 Закона о страховых пенсиях в этом случае гражданину предоставляется право выбора одной пенсии, наиболее выгодной для него.
В нормах проявляется и другой прием правового регулирования, который называется диспозитивным приемом.
Последние два приема в правовом регулировании могут применяться раздельно или одновременно, хотя и в разном сочетании. Подобного нет ни в одном отрасли права.
Вернемся к юридическим фактам.
Под юридическими фактами в правовой науке понимаются конкретные жизненные обстоятельства (события, действия), которые вызывают в соответствии с нормами права наступление правовых последствий – возникновение, изменение или прекращение правоотношений.
Данное определение юридических фактов в полной мере подходит и для права социального обеспечения.
Во-первых, юридические факты в обязательном порядке закрепляются в отраслевых нормах, в них же указывается, при каких условиях он может приводить в движение соответствующее правоотношение. Например, гражданин достиг пенсионного возраста. Сам факт достижения этого возраста еще не дает право требовать назначения ему страховой пенсии по старости. Для её получения необходимо выполнение условий, установленных законодательством, например, наличие установленной продолжительности страхового стажа, суммы страховых взносов, начисленных на индивидуальный лицевой счет гражданина и волеизъявление гражданина..
Во-вторых, юридические факты в праве социального обеспечения, как и в других отраслях права, подразделяются на события и действия и проявляют свою специфику как основание для возникновения разных видов социально-обеспечительных правоотношений – процедурных, материальных, процессуальных. В рассматриваемой отрасли права подавляющее большинство юридических фактов - это события. К ним относятся, например, достижение пенсионного возраста, временная нетрудоспособность, наличие ребенка в возрасте до полутора лет. Как правило, эти события носят объективный характер и зачастую не зависят от воли граждан. В результате наступления событий гражданами утрачивается возможность самостоятельного обеспечения необходимыми средствами к существованию либо этих средств оказывается недостаточно (например, при наступлении старости, инвалидности, в случаях безработицы или потери кормильца и т.д.).
К действиям, как юридическим фактам, с которыми связывается возникновение, изменение или прекращение правоотношений, относится волеизъявление лиц, обладающих правом на какой-либо вид социального обеспечения; решения компетентных органов о назначении того или иного соответствующего вида обеспечения, на который претендуют граждане и т.д.
Для возникновения процедурного (и процессуального) правоотношения бывает достаточно единичного юридического факта – волеизъявления гражданина, т.е. его действия (явления, зависящего от воли и сознания человека).
Для возникновения материального правоотношения всегда необходим фактический юридический состав. Имеется в виду совокупность юридических фактов - сложных фактических составов, которые содержат и события и действия, предусмотренные нормами права.
Третьему элементу метода права социального обеспечения - способам установления прав и обязанностей субъектов – также присущи специфические способы определения содержания правоотношений. Права и обязанности субъектов в данной отрасли могут устанавливаться не только нормативным, но и договорным путем. Так, договорное регулирование отношений в области социального обеспечения возможно в рамках конкретного предприятия. В коллективном договоре могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством (например, надбавки к пенсиям).
Закрепление гарантий социальной защищенности возможно в трудовом договоре. Стороны договора могут установить дополнительные виды, условия, повышенные размеры обеспечения по сравнению с нормами права. Работодатели часто практикуют оказание материальной помощи в случае ухода в отпуск, бесплатное ежегодное санаторно-курортное лечение, бесплатное лекарственное обеспечение в случае болезни и т.д.
Условия, достигнутые при договорном регулировании, не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством, в противном случае они признаются недействительными. Если же речь идет о более льготном обеспечении, то здесь допускается полная свобода усмотрения. Последнее получило свое развитие, например, в связи с установлением обязательного медицинского страхования граждан и предоставлением отдельных социальных услуг. Отличие таких договоров от гражданско-правовых заключается в том, что они строго формализованы. Существует стандартная форма договора. В нем строго оговорены все условия. Отступить от таких условий нельзя. Отступление допускается лишь тогда, когда оно улучшает или повышает уровень предоставляемых видов социального обеспечения, установленных действующим законодательством.
Определенная практика договорного регулирования отношений в области социального обеспечения сложилась в организациях ряда видов экономической деятельности. Обязательное и главное, что должно быть в таком договорном регулирования - это исключение условий, ухудшающих положений работников по сравнению с условиями, предусмотренными в законодательстве. В противном случае они признаются недействительными.
Договорные отношения регулируются управомочивающими нормами, содержащими дозволение. Иными словами, в массиве норм права содержится возможность выбора гражданином по своему усмотрению оптимального варианта своего обеспечения[24].
Особенность четвертого элемента метода права социального обеспечения – способов защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей субъектов – проявляется в их разнообразии и использовании в различных сочетаниях. Защита нарушенных субъективных прав осуществляется в административном и (или) судебном порядке. Право избирать тот или иной порядок защиты своих прав принадлежит самим субъектам. Обеспечение исполнения обязанностей субъектов, включая меру их ответственности, обычно сопровождается установлением соответствующих санкций, предусмотренных законодательством. Под санкцией понимается содержащееся в той или иной правовой норме указание на меру принуждения, применяемую к правонарушителю, и отрицательную оценку совершенного правонарушения.
За допущенные правонарушения в области социального обеспечения к субъектам применяются правовосстановительные или правоограничивающие санкции. Правовосстановительные санкции применяются по отношению к гражданам, умышленные действия которых привели к материальному ущербу. Например, с целью получения досрочной пенсии по старости застрахованным лицом была представлена заведомо ложная справка о работе в особо вредных условиях труда[25]. После назначения и длительного получения такой пенсии выяснился факт подлога. Пенсионер должен возместить нанесенный ущерб, а удержания будут производиться из его пенсии. Примером правовосстановительной санкции может служить и обязанность граждан возместить ущерб гражданами, виновными в получении суммы пенсии сверх полагающейся.
Правовосстановительные санкции не носят штрафной характер, так как граждане возвращают только полученную сумму сверх того, что им положено, и дополнительных лишений при этом не испытывают.
К органу социального обеспечения правосстановительные санкции не применяются. Так, при неполучении гражданами пенсии, восстановление их прав производится путем выплаты причитающихся им сумм пенсии. Такую принудительную выплату нельзя считать санкцией, потому что орган пенсионного обеспечения не несет материального ущерба, а лишь выполняет свои обязанности.
Правоограничительные санкции применяются в основном в тех случаях, когда лицо нарушает установленное для него правило. Например, инвалид без уважительных причин в назначенное время не явился на очередное освидетельствование в бюро медико-социальной экспертизы. Если ему в дальнейшем подтвердили инвалидность, то выплата пенсии будет продолжена лишь со дня фактической явки на освидетельствования бюро медико-социальной экспертизы.
Еще один пример касается предоставления пособий по временной нетрудоспособности: заболевший работник, которому был выдан листок временной нетрудоспособности, нарушил предписанный ему врачом режим. В этом случае ему снижается размер пособия по временной нетрудоспособности с того дня, когда было допущено это нарушение, в соответствии с нормами, установленными Федеральным законом от 29.12.2006г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством». Здесь нет возмещения имущественного вреда, а есть ограничение объема материального права лица. Оно выражается в уменьшении объема предоставляемого ему материального блага (в виде пособия).
Пятым элементом отраслевого метода правового регулирования является порядок разрешения споров. Способы защиты субъективных прав в социальном обеспечении законодательно предусматриваются двояко: может быть административный и судебный порядок разрешения споров. Какая-либо особая процедура отсутствует. Так, споры по вопросам установления, выплаты, удержания из пенсии, взыскания излишне выплаченных сумм пенсии разрешаются вначале нижестоящим, а затем вышестоящим органом пенсионного обеспечения. Если гражданин не согласен с решением этого органа, то спор разрешается в суде в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве.
Наличие рассмотренных особенностей метода позволяют отграничить право социального обеспечения от других отраслей российского права.
