1. Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Устав, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, закрепляет за автономной областью, автономными округами право решать все вопросы, отнесенные к их компетенции, издавать нормативные правовые акты в форме законов, определять символику субъекта Федерации.
2. Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между автономными образованиями и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены только на основании общего согласия.
3. По численности и структуре населения все автономные округа невелики и многонациональны. В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько национальностей. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе – 16,5%, наименьший в Ханты-Мансийском (Югра) – 1,4%.
4. Автономная область, автономные округа образуют органы законодательной и исполнительной власти, которые функционируют на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного договора от 31 марта 1992 года, Федерального закона от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Что касается создания федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, то решение этих вопросов отнесено к ведению Российской Федерации.
5. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами автономных образований регулируются федеральными законами, а также на их основе правовыми актами автономных образований. Статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти автономных образований с учетом необходимости сохранения и поддержания исторически сложившихся традиционных форм хозяйствования и использования природных ресурсов на соответствующей территории (ч. 3 статьи 3 Федеративного договора).
6. Автономная область и автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, другими субъектами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей осуществляется федеральными органами государственной власти.
7. Автономная область и автономные округа имеют свою символику и свой административный центр (г. Ханты-Мансийск в Ханты-Мансийской (Югра) автономном округе, п. Палана – в Корякском автономном округе и др.).
Вхождение автономного округа в состав края или области по смыслу п. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации – края или области. Это состояние определяет особенности не только края, области, о чем мы уже говорили, но и особенности статуса автономного округа, что определено в том же Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г.
§ 4. Компетенция субъектов Российской Федерации
Республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации между собой равноправны. Это положение является исходным для рассмотрения вопросов о компетенции субъектов Российской Федерации.
Компетенцию, то есть совокупность предметов ведения и полномочий, субъектов Российской Федерации, как и компетенцию субъектов других федеративных государств, составляют:
во-первых, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, которые распространяются в одинаковой степени на всех субъектов Российской Федерации;
Во-вторых, в статье 73 Конституции Российской Федерации установлено, что вне предметов ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации) субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
I. Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией. Эта группа предметов ведения характеризуется тем, что в определенных Конституцией Российской Федерации и федеральных нормативных правовых актах пределах реализуют свои полномочия и Российская Федерация, и субъекты Российской Федерации.
Конституционно определенные предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации охватывают следующие области жизнедеятельности собственно Российской Федерации и, следовательно, субъектов Российской Федерации. Это области:
- государственного строительства и защиты прав и свобод человека и гражданина;
- законодательства, деятельности правоохранительных органов и правовая система;
- регулирование экономики и социального развития;
- координация международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации и ее субъектов.
С учетом особенностей конституционного определения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации:
в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина:
- обеспечивают соответствие конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств; обеспечивают законность, правопорядок, общественную безопасность; режим пограничных зон;
в области законодательства, деятельности правоохранительных органов и правовой системы субъекты Российской Федерации:
- обеспечивают реализацию на территории субъекта установленных принципов организации системы органов государственной власти субъекта и местного самоуправления;
- реализуют свое право на издание законов по вопросам административного, административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного и лесного нормативно-правового регулирования, а также и законов о недрах и об охране окружающей среды;
- принимают меры к обеспечению кадрами судебных и правоохранительных органов, адвокатуры и нотариата.
Соответствующие полномочия принадлежат субъектам Российской Федерации и при реализации ими своей деятельности в областях экономического и социально-культурного развития, а также и в области внешних отношений.
Конституция Российской Федерации в ч.5 статьи 76 устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актов, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Полномочия и Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации определяются также федеральными законами. При определении конкретного содержания и объема полномочий как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации федеральные законы: во-первых, устанавливают полномочия федеральных органов государственной власти, то есть те, которые могут быть реализованы только федеральными органами государственной власти; во-вторых, полномочия Российской Федерации в тех областях общественных отношений, которые переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации; в-третьих, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих областях общественных отношений.
Наиболее обширная и устойчивая группа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплена и гарантирована Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
II. Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в данном случае исходит из того, что субъекты Российской Федерации вправе иметь предметы исключительного ведения, что призвано обеспечить право на самостоятельное осуществление государственно-властной деятельности по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации с учетом требований статьи 73 Конституции Российской Федерации. Объем и характер таких полномочий определяется в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
В целях «Учебного пособия» можно выделить ту часть предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации в области государственного строительства, которая в большей степени характерна для всех субъектам Российской Федерации.
В данном случае:
республики в составе Российской Федерации принимают свои конституции, вносят в них изменения и дополнения, осуществляют контроль за соблюдением конституционных предписаний;
края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа принимают свои уставы, вносят в них изменения и дополнения, осуществляют контроль за соблюдением содержащихся в них предписаний.
Все субъекты Российской Федерации:
- решают вопросы, связанные с наименованием, переименованием субъекта Российской Федерации и представляют свое решение по этому вопросу в федеральные органы государственной власти для решения вопроса о внесении изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации;
- устанавливают систему законодательных, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, определяют порядок их формирования и деятельности, исходя из общих принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах;
- формируют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; утверждают представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; формируют органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, соблюдая требования федеральных законов;
- устанавливают порядок управления и обеспечивают управление учреждениями и организациями, находящимися в подчинении субъекта Российской Федерации, определяют их структуру, устанавливают их правовое положение и компетенцию в соответствии с требованиями федеральных законов;
- обеспечивают правовое и иное обеспечение организации и деятельности местного самоуправления;
- разрешают вопросы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
К ведению субъектов Российской Федерации относится также определение политики и программ в области государственного, экономического, культурного, экологического и национального развития субъекта Российской Федерации.
Наличие предметов исключительного ведения субъектов российской Федерации обеспечивает, таким образом, самостоятельность органов государственной власти субъектов российской Федерации в установленных пределах.
Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере нормативного правового регулирования закреплена в ч.4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в которой сказано: «Вне пределов ведения российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Юридическая сила актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, подтверждается ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, действует (!) нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
§ 5. Национально-культурная автономия
в Российской Федерации
Правовое регулирование национально-культурной автономии осуществляется, в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 17 июня 1998 г. «О национально-культурной автономии» (с последующими изменениями и дополнениями), Федеральным законом от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях», другими федеральными законами, а также с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.
В статье 1 Федерального закона «О национально-культурной автономии» дано следующее определение национально-культурной автономии:
«Национально-культурная автономия в Российской Федерации – это форма национально культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры».
Новая редакция статьи 1 Федерального закона была дополнена указанием на то, что: «Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономия является общественная организация».
Национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной.
Местная национально-культурная автономия (территория муниципального образования) является основанием для образования региональной национально-культурной автономии двух и более субъектов Российской Федерации. Федеральная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности.
Местная национально-культурная автономия учреждается на общем собрании (сходе) граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности и постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования.
Образование, государственная регистрация, реорганизация и (или) ликвидация национально-культурных автономий осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О национально-культурной автономии», а также Федеральным законом «Об общественных объединениях».
Национально-культурная автономия имеет право:
- получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;
- обращаться в органы законодательной (представительной) власти, исполнительной власти и органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;
- создавать средства массовой информации в порядке, установленном федеральным законодательством, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;
- создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование;
- участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;
- следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальном культуры, реализации национально-культурных прав граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации вправе предусматривать в бюджетах субъектов Российской Федерации финансовые средства для оказания поддержки национально-культурным автономиям[52].
§ 6. Административно-территориальное деление территории субъектов Российской Федерации
Под административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации следует понимать научно обоснованное разделение территории субъекта Российской Федерации на определенные части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которыми строится (организуется) местное самоуправление.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года изменился субъектный состав Российской Федерации, что привело, в свою очередь, к видоизменению субъектного состава административно-территориальных образований. Административно-территориальными образованиями (единицами) больше не являются края и области, которые, как и республики в составе Российской Федерации, города федерального значения, автономная область, автономные округа провозглашены субъектами Российской Федерации, что привело к видоизменению самого субъектного состава внутри, их видов, порядка образования и правового регулирования.
В настоящее время правовое регулирование порядка образования, их упразднения, реорганизации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Собственно нормативными актами субъектов Российской Федерации, регулирующими административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, являются конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации. На территории отдельных субъектов Российской Федерации действуют принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации законы об административно-территориальном устройстве соответствующего субъекта Российской Федерации.
В конституциях республик, в уставах других субъектов Российской Федерации закрепляются, прежде всего принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. В наиболее общем виде такими принципами являются:
1) самостоятельность, в пределах собственного ведения, определения административно-территориального устройства и порядка его изменения;
2) обеспечение целостности территории субъекта Российской Федерации;
3) обеспечение исторически сложившейся системы расселения населения, тенденция ее развития;
4) создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
5) содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.
В конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах других субъектов Российской Федерации устанавливается, что в состав субъекта Российской Федерации непосредственно входят – города, соответственно, республиканского, краевого, областного, автономной области, автономных округов значения, а также районы. Такие города и районы принято называть базовыми административно-территориальными образованиями (единицами) субъекта Российской Федерации.
Так, в статье 52 Устава Самарской области установлено, что в состав Самарской области непосредственно входят следующие административно-территориальные единицы Самарской области:
города областного значения: Самара, Жигулевск, Кинель, Новокуйбышевск, Октябрьск, Отрадный, Похвистнево, Сызрань, Тольятти, Чапаевск;
районы Самарской области: Алексеевский, Безенчукский, Богатовский, Большеглушицкий, Большечерниговский, Борский, Волжский, Елховский, Исаклинский, Камышлинский, Кинельский, Кинель-Черкасский, Клявлинский, Кошкинский, Красноармейский, Красноярский, Нефтегорский, Пестравский, Похвистневский, Приволжский, Сергиевский, Ставропольский, Сызранский, Хворостянский, Челно-Вершинский, Шенталинский, Шигонский.
В отличие от административно-территориального устройства Самарской области, в статье 92 Конституции Республики Коми установлено, что административно-территориальными единицами Республики являются города с подчиненными им территориями; к числу административно-территориальных единиц отнесены также и районы в городе.
Что характеризует город и район как административно-территориальные единицы?
Города играют исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны. Они являются местом сосредоточения больших промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных, научных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деление их на менее крупные административно-территориальные единицы – городские районы. В городе Самаре такими внутригородскими районами являются: Куйбышевский, Самарский, Ленинский, Октябрьский, Железнодорожный, Советский, Промышленный, Красноглинский. Территория города Тольятти включает в себя три внутригородские района.
Район – административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономных округов. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, небольшие промышленные предприятия главным образом по переработке сельскохозяйственной продукции, культурно-бытовые предприятия и др. В свою очередь, территория районов подразделяется на более мелкие административно-территориальные единицы, которые образуют первичное звено административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Такими административно-территориальными единицами (образованиями) являются сельские населенные пункты: поселки, села, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие сельские населенные пункты.
Промежуточным звеном административно-территориальное устройство района, между районом и сельскими населенными пунктами, является сельское поселение, которое представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, административный центр которого определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в которого в соответствии законами субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. «Сельское поселение» как промежуточное звено административно-территориального устройства сельского района в каждом субъекте Российской Федерации получает свое наименование.
Решения по вопросам образования, объединения, упразднения районов на территории субъекта Российской Федерации принимают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Образование упразднение, установление границ первичных административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления базовых административно-территориальных единиц, в состав которых соответствующие первичные административно-территориальные единицы.
Контрольные вопросы и задания
1. В каких условиях и на каких правовых основах создавалась РСФСР до образования Союза ССР, и каковы особенности ее государственно-правового статуса?
2. Каков государственно-правовой статус РСФСР, как союзной республики, в составе Союза ССР?
3. Почему автономию определяют как государственно-правовую форму политического устройства наций в России? Каковы ее принципы и формы?
4. Определите виды автономных образований и особенности их правового статуса по Конституции РСФСР 1978 г.
5. Каковы государственно-правовые признаки Российской Федерации как суверенного государства по Конституции 1993 года? Каково значение государственных символов Российской Федерации?
6. Сформулируйте понятие компетенции Российской Федерации и определите предметы исключительного ведения Российской Федерации, особенности предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
7. На каких принципах строятся отношения Российской Федерации и СНГ?
8. Чем характеризуется государственно-правовой статус республики в составе Российской Федерации и каково отличие от государственно-правового статуса края, области в составе Российской Федерации?
9. Покажите особенности государственно-правового статуса автономных образований в составе Российской Федерации.
10. Каково содержание компетенции субъектов Российской Федерации, и какие совместные полномочия субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией?
11. Систематизируйте исключительные полномочия субъектов Российской Федерации, и покажите особенности их закрепления (на примере содержания главы IV Устава (основного закона) Самарской области).
12. Для каких целей проводится административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, каковы принципы административно-территориального деления виды административно-территориальных единиц?
13. Постройте систему административно-территориального деления Самарской области.
14. Что такое национально-культурная автономия в Российской Федерации, каковы ее принципы и организационные формы реализации?
Раздел VI
Органы государственной власти
Российской Федерации
Наличие государственной власти, наряду с территориальные разделением населения, является еще одним определяющим признаком государства как политической организации общества. В этом случае государственная власть представляет собой систему отношений господства и подчинения, то есть, функцию, которая необходима любому классовому общества, и, одновременно, орудие осуществления данной функции. Государственная власть, в результате, становится первичной и главной формой политического руководства всеми процесс – жизнедеятельности государства и общества.
Составной частью государственного властвования является механизм властвования, который отражает существующую взаимосвязь между населением, его территориальным разделением и государством, и обеспечивает выполнение властных предписаний. Государственно-властное руководство отличается от других форм общественного руководства, в частности, тем, что оно осуществляется посредством системы специализированных органов государственной власти. В Российской Федерации, в соответствии с частью 1 статьи 11 Конституции Российском Федерации государственную власть осуществляют: Президент Российской Федераций, Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Государственная власть (органы государственном власти) в Российской Федерации, как и основы правового положения гражданина и человека в Российской Федерации, федеративное (государственное устройство России также является генеральным (государствообразующим) государственно-правовым институтом государственного права Российской Федерации.
Глава XVI. Конституционная система органов государственной власти Российской Федерации
§ 1. Основные признаки и понятие государственного органа
В механизме властвования народа важное место принадлежит государственным органам (органам государства). Власть всегда имеет предметно-материальное содержание, которое находит свое конкретное воплощение в государственных органах, способных осуществлять власть в государстве; без государственных органов не может быть и самого государства. Иначе говоря, для осуществления своих функций государственная власть нуждается в соответствующих органах и фактически функционирует, главным образом, через эти органы.
Проблемы государственного органа (органа государства) изучаются несколькими юридическими науками – теорией государства и права, административным, гражданским правом. Так, теория государства и права акцентирует внимание на сущности органа государства как орудия осуществления власти в государстве, выясняет его правосубъектность. Наука административного права исследует систему, особенности ее построения, внутреннюю структуру и функционирование органов исполнительной власти. В науке гражданского права орган государства рассматривается как юридическое лицо в имущественных правоотношениях.
Все сказанное определяет важность понимания вопросов, относящихся к организации и деятельности государственных органов, к их видам, их системе, внутренней классификации и др. Однако первым шагом на пути рассмотрения этих проблем, раскрывающих механизм государственной деятельности в целом, является необходимость уяснения более узкого вопроса – об общем понятии государственного органа, о тех наиболее общих признаках, которые его характеризуют.
Понятие государственного органа является частью более сложного понятия – организации. В действительности, государственный орган есть прежде всего организация. А любая организация предполагает совокупность коллектива людей, совместную их деятельность, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по строго установленным правилам.
Указанные общие признаки характерны для всякой организации. Однако государственные органы обладают суммой определенных признаков, порождаемых природой и функциями государства. Никакой государственный орган не может иметь задач и полномочий, идущих в разрез с функциями государства. Поэтому и понятие государственного органа есть понятие не просто организации, а организации политической, то есть организации, состоящей только из граждан государства, призванной осуществлять власть в государстве. А это предполагает обязательность правового урегулирования положения каждого государственного органа правовыми нормами, которые в своей совокупности не только дают общую характеристику самого понятия – «государственный орган», – но и являются одновременно определяющими структурными элементами его общего (в отличие от специального) правового положения.
Такими характерными (специфическими) для каждого государственного органа структурными элементами (признаками) являются:
во-первых, орган уполномочен государством осуществлять его задачи и функции. Своеобразие государственных органов определяется, прежде всего, их социальным назначением, а затем и особенностями порядка их избрания (формирования), стоящих перед ними задач, форм и методов их реализации.
Так, Президент Российской Федерации, в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации – глава государства.
В статье 94 Конституции Российской Федерации установлено, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
Во-вторых, каждый государственный орган образуется, формируется в определенном порядке. Порядок образования государственного органа предусматривается Конституцией, федеральными законами или нормативными правовыми актами уполномоченного на то государственного органа. Иным путем орган государства не может быть образован. Отступление от данного правила в Российской Федерации может привести к нарушению предписаний ч. 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в которой установлено: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».
В-третьих, существенным признаком государственного органа, независимо от того, какое место занимает он в системе государственных органов, является наличие у него государственно-властных полномочий.
Государственно-властные полномочия государственного органа предполагают своеобразную форму организующей деятельности, которая складывающейся из ряда взаимосвязанных элементов, к которым относятся: право непосредственно решать вопросы государственной и общественной жизни в государстве; право издавать нормативные правовые и индивидуальные акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их общественными объединениями; они вправе совершать иные действия, имеющие юридическое значение (выдачу документов, удостоверяющих юридические факты); они обеспечивают исполнение принятых нормативных правовых актов мерами воспитания, убеждения, поощрения и организации, а в необходимых случаях – добиваются выполнения требований предписаний нормативных правовых актов при помощи принудительной силы государства; также осуществляют контроль за исполнением соответствующих нормативных правовых актов.
В-четвертых, государственно-властные полномочия того или иного государственного органа реализуются в рамках компетенции, которой он наделен.
Что такое компетенция государственного органа? Мы будем исходить, в данном случае, из того, что компетенция представляет собой совокупность прав, обязанностей, то есть полномочий государственного органа и предметов его ведения. В свою очередь, предметы ведения – это те области общественных отношений, в пределах которых государственный орган осуществляет свою государственно-властную деятельность. Это означает, что каждый государственный орган обладает совокупностью определенных для него прав и обязанностей, осуществляемых им в закрепленной для него сфере общественных отношений.
В-пятых, каждый государственный орган в соответствии с поставленными перед ним задачами, с учетом направления его деятельности, особенностей реализации принадлежащих ему прав и обязанностей имеет свои организационно-правовые формы деятельности. Применительно к федеральным органам государственной власти данный признак отражен в Конституции Российской Федерации, в федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации. В соответствии со статьей 99 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Конкретно порядок организации работы Совета Федерации и Государственной Думы определяется Регламентом соответствующей палаты. Основная организационно-правовая форма деятельности каждой из палат Федерального Собрания – сессия. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Судебные органы рассматривают гражданские и уголовные дела в рамках специальной процедуры – гражданского и уголовного судопроизводства.
В-шестых, у многих государственных органов элементом правового положения является ответственность. Так, в п. 1 статьи 93 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при наличии установленных в данной статье оснований; Президент Российской Федерации, в свою очередь, может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации (п. 2 статьи 117 Конституции Российской Федерации). В то же время члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока пребывания их в статусе депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (п. 1 статьи 98 Конституции Российской Федерации).
Из сказанного следует, что государственный орган (орган государства) представляет собой часть государственного механизма, наделенную государственно-властными полномочиями и своей компетенцией, действующей от имени государства и непосредственно осуществляющей руководство в определенной сфере общественных отношений специфическими для него организационно-правовыми формами и методами.
Названные признаки государственного органа дают основание утверждать, что не каждое государственное учреждение, организация или предприятие – государственный орган. Говоря о соотношении понятий государственного органа, государственного учреждения, государственного предприятия, необходимо исходить из того, что все они – государственные организации, однако во многих отношениях отличаются друг от друга. Государственное учреждение, государственная организация, государственное предприятие не являются государственными органами потому, что не обладают государственно-властными полномочиями. Они сами служат объектами руководства со стороны соответствующих государственных органов, которые, как мы уже говорили, наделены такими полномочиями.
Наряду с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Российской Федераций действуют также органы местного самоуправления. Эти органы обладают особой юридической природой, они, согласно Конституции Российской Федерации (статья 12), не входят в систему органов государственной власти. Однако указанные основные признаки государственного органа, определяющие порядок образования, осуществление задач и функций государства, наличие, в определенных формах, специфических властных полномочий и собственной компетенции, определенный порядок деятельности, применимы и к органам местного самоуправления. Хотя самоуправление – это не государственная власть, но оно не может осуществляться без соответствующих органов, как бы их ни называли.
§ 2. Становление и развитие системы органов
государственной власти РСФСР
Деятельность любого государства достаточно широка и многообразна. Поэтому многообразная государственная деятельность осуществляется в различных формах, различными государственными органами, наделенными полномочиями проводить в жизнь мероприятия по осуществлению возложенных на них задач такими способами и методами, которые делают их исполнение обязательным для всех.
Совокупность всех органов государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему государственных органов. Система государственных органов определяется тремя обстоятельствами: во-первых, природой самого государства, его основными задачами и функциями, осуществляемыми на разных этапах его развития; во-вторых, основными организационно-правовыми формами деятельности самого государства (централизация или децентрализация властных функций); в-третьих, формами государственного устройства (унитарное или федеративное государство). Этим обусловливается и то, что система органов государства не остается неизменной. Она развивается и совершенствуется вместе с развитием демократических основ государства и права и всегда закрепляется в конституции государства. В значительной степени это относится к становлению и развитию системы государственных органов Российской Федерации на разных ее этапах.
