Коллегиальность и единоначалие в деятельности государственных органов в Российской Федерации.

Понятие «коллективность» охватывает совместную деятельность любой по численности и составу группы людей. В тех же случаях, когда коллектив отвечает определенным количественным и качественным параметрам, он выступает в более высокой степени организованности – в виде коллегии. Поэтому под коллегиальностью понимается такая организация и деятельность определенного коллективного органа, когда в его состав входит определенное число лиц, избранных персонально в установленном законом порядке, а вопросы, входящие в компетенцию коллегиального органа, решаются большинством голосов на основе коллективного, свободного и делового обсуждения.

К коллегиальным государственным органам могут быть отнесены прежде всего выборные представительные органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также выборные представительные органы в муниципальных образованиях. Коллегиальность предполагает не только право, но и обязанность членов представительного органа (депутатов) активно участвовать в работе самого представительного органа, а также в работе того внутреннего вспомогательного органа, в который депутат избран (комитет, комиссия). Поэтому законодательные акты или регламенты представительных органов определяют тот необходимый минимум, или, иначе говоря, кворум, без которого деятельность представительного органа, принятые им акты не могут быть признаны действительными, то есть имеющими юридическую силу. Действующее федеральное конституционное законодательство, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации знает два вида кворума: во-первых, для открытия и проведения заседания и, во-вторых, для принятия федерального конституционного закона, федерального закона или иного решения представительного органа государственной власти.

Коллегиальным органом государственной власти является Правительство Российской Федерации, о чем сказано в статье 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года.

Единоначальные государственные органы – Президент Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы администраций муниципальных образований. Единоначальными являются также федеральные министры, руководители других федеральных органов исполнительной власти, а также руководители структурных подразделений в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае, однако, следует отметить, что при многих единоначальных руководителях в качестве совещательных органов действуют коллегии. Это коллегии министерств, коллегии при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации и некоторых других государственных органов Российской Федерации и государственных органов ее субъектов. Совещательный характер этих органов определяется тем, что единоначальный руководитель может провести в жизнь свое решение, не считаясь с мнением коллегии.

5. Гласность в деятельности государственных органов Российской Федерации. Гласность – это одно из непременных условий демократии, предпосылка сознательного участия граждан в управлении делами государства. Гласность предусматривает возможность для населения быть в курсе дел государственных органов и органов местного самоуправления, гласность должна дать народу полную картину того, как работают государственные органы и органы местного самоуправления, какие задачи стоят перед ними; граждане должны знать не только результаты деятельности соответствующих органов, но и методы достижения этих результатов.

Требование гласности реализуется, прежде всего, в деятельности представительных органов. Это означает, что вся их работа должна проходить открыто, при систематическом и всестороннем информировании населения об их решениях и мероприятиях.

В части 2 статьи 100 Конституции Российской Федерации установлено, что заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми.

Аналогичные требования к гласности предусмотрены и в Регламенте Совета Федерации, в регламентах представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принцип открытости, гласности закреплен также в части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, в которой сказано: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Понятно, что гласность не беспредельна. Для части государственных органов, в особенности правоохранительных, гласность их практической деятельности может быть ограничена требованиями закона.

Законность в организации и деятельности государственных органов в Российской Федерации. С объективной стороны законность предполагает наличие режима законности в стране. С субъективной стороны законность – один из принципов организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, который представляет собой требование точного и неуклонного соблюдения и исполнения законов и основанных на них иных нормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их общественными объединениями.

Обеспечение законности в организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления означает:

во-первых, соблюдение каждым государственным органом и органом местного самоуправления порядка их избрания, формирования;

во-вторых, соблюдение конституционных и законодательных норм, устанавливающих компетенцию соответствующих органов;

в-третьих, соответствие требованиям законодательства всей организации работы того или иного органа, его структурных подразделений, депутатов представительных органов, государственных и муниципальных служащих;

в-четвертых, соответствие требованиям законности порядка подготовки и принятия, а также формы и содержания принимаемых нормативных правовых актов;

в-пятых, каждый государственный орган, орган местного самоуправления в своей практической деятельности обязан руководствоваться одним из определяющих принципов основ конституционного строя, закрепленного в статье 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». А это означает также и сама обязанность каждого государственного органа и органа местного самоуправления руководствовались этим принципом в своей практической деятельности.

Глава XVII. Избирательное право и избирательная система в Российской Федерации

§ 1. Выборы в системе государственной власти: понятие, принципы, уровни и виды выборов в Российской Федерации

В политической жизни современных государств, в том числе и в Российской Федерации, значительная роль принадлежит таким политико-правовым институтам, как выборы, избирательное право, избирательная система, избирательный процесс. Эти понятия тесно связаны между собой, но каждое из них имеет свое самостоятельное значение, играющее значительную роль в ходе организации и проведения выборов.

Что такое выборы? В государственном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования представительного государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования избирателей или управомоченных лиц при условии, что на каждый представляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата. Данное определение позволяет отличить выборы от других процедур формирования государственных органов.

В пункте 9 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы определены как «форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица».

Для того чтобы выборы были подлинными (этот термин используется во Всеобщей декларации прав человека и в Международном Пакте о гражданских и политических правах), надлежащим образом выполняющими свое социальное предназначение, они должны проводиться на основе принципов, которые отвечают обязательным требованиям международного права и признаваемых Российской Федерацией международных стандартов.

К таким принципам выборов следует отнести:

во-первых, обязательность выборов. Обязательность выборов предполагает, что компетентные государственные органы должны: а) регламентировать время деятельности институтов публичной власти. Общий правовой режим обязательности проведения всех выборов установлен в статье 9 Федерального закона от 12 июня 2002 года; б) обеспечивать их воспроизводство (переизбрание, ротацию) на регулярной основе в законом определенные сроки через избирательный процесс. При этом главный акцент сделан на условия и процедуру назначения выборов. В связи с этим в статье 10 Федерального закона установлено, что выборы органов или депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо.

Во-вторых, периодичность выборов. Периодичность выборов определяется сроком полномочий выборных органов, она позволяет избирателям регулярно обновлять состав выборных органов.

Продолжительность срока полномочий выборного органа имеет важное значение, и определяется он в ч. 1 статьи 8 Федерального закона, где сказано, что срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В-третьих, свобода выборов. Принцип свободы выборов предполагает добровольность участия гражданина в избирательном процессе и, как следствие, недопустимость любых форм воздействия с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление (п. 3 статьи 3 Федерального закона).

При свободных выборах должны быть, в частности, обеспечены:

а) избрание хотя бы одной из палат законодательного органа путем свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;

б) для граждан и их объединений обязательна свобода собраний, мнений, слова, информации;

в) возможность исключения при голосовании подкупа или других противозаконных действий, создания условий для безопасности и целостности избирательного процесса;

г) тайна голосования. Это означает, что ни один избиратель не может быть принужден судом или каким-либо иным путем объявить, как он голосовал или как он намерен голосовать.

Принцип свободных выборов иногда связан с юридически фиксированной квотой участия избирателей в выборах, которая является необходимой формой признания права выборных органов государственной власти осуществлять свои функции власти в пределах и сроки, установленные законами. Законом минимальный процент явки избирателей может быть повышен, понижен или вовсе отменен.

В-четвертых, открытость и гласность выборов. Федеральное избирательное законодательство содержит ряд норм, обеспечивающих реализацию этого принципа в деятельности избирательных комиссий на всех стадиях избирательного процесса, а также открытость и гласность избирательных кампаний для всех участников избирательного процесса. Так, в пункте 5 статьи 3 Федерального закона установлено, что деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определения результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно. Гласность, в частности, обеспечивается введением в избирательный процесс института наблюдателей, которые уполномочены осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования.

В-пятых, альтернативность выборов. Принцип альтернативности составляет исходную предпосылку организации и проведения демократического конкурентного избирательного процесса. Открытая юридическая формула данного процесса изложена в пункте 33 статьи 38 Федерального закона, в которой установлено, что если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему или если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списка кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Уровни и виды выборов. В Российской Федерации выборы проводятся на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации (региональные выборы) и муниципальные выборы (выборы в муниципальных образованиях).

Федеральные выборы – это выборы Президента Российской Федерации, выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Региональные выборы – это выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В избирательном законодательстве Российской Федерации юридически оформлены следующие основные виды выборов: очередные выборы; досрочные выборы; выборы в порядке ротации части депутатов либо депутатов одной из палат представительного органа государственной власти в отдельных субъектах Российской Федерации; выборы вместо выбывшего депутата (дополнительные выборы); повторные выборы в случаях, предусмотренных законодательством о выборах.

Завершая рассмотрение этого вопроса, следует еще раз подчеркнуть, что властвование от имени народа носит политический характер. Оно (властвование) вручается особой категории лиц – депутатам и соответствующим должностным лицам. Следовательно, акт выборов в юридическом смысле есть вручение народом своим представителям права на осуществление суверенной государственной власти, принадлежащей народу как источнику и носителю этой суверенной государственной власти. Именно поэтому выборы статей 3 Конституции Российской Федерации отнесены, наряду с референдумом, к основам конституционного строя в качестве высшего и непосредственного выражения власти народа.

§ 2. Избирательное право и избирательная система
в Российской Федерации

Понятие и виды избирательного права. Широкий круг общественных отношений, возникающих в связи с выборами представительных органов, иных государственных органов и органов местного самоуправления, нуждается в урегулировании со стороны государства. Эти отношения однородны по своему внутреннему содержанию и потому регулируются определенной группой государственно-правовых норм, которые в своей совокупности составляют избирательное право. Однако само понятие «избирательное право» распадается на два самостоятельных понятия – избирательное право в объективном смысле и избирательное право в субъективном смысле.

Избирательное право в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют порядок организации и проведения выборов в представительные и иные выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также и порядок проведения референдума. Содержание избирательного права в объективном смысле представляет собой облеченные государством в форму правовых норм правила, принципы и гарантии, регламентирующие порядок осуществления избирательных действий и принятия компетентными органами решений по подведению итогов выборов. Такой правовой формой является соответствующие федеральные законы о выборах.

Избирательное право в субъективном смысле – это гарантированное государством право граждан участвовать в выборах.