Первая Советская Конституция – Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. закрепила уже сложившуюся к тому времени систему высших органов государственной власти: 1) Всероссийский съезд Советов; 2) избираемый Съездом Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК Советов); 3) Президиум ВЦИК Советов; 4) Совет Народных Комиссаров (СНК) – Правительство РСФСР.
Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов занимал ведущее положение среди всех органов государственной власти. Он был представительным органом трудящихся России и периодически, не реже двух раз в год, переизбирался и собирался для решения важнейших государственных дел. Делегаты Съезда избирались на губернских (областных) и городских съездах Советов из расчета один делегат от 25 тысяч избирателей города и один делегат от 125 тысяч сельского населения.
Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР, а в период между съездами – высшей властью республики. ВЦИК избирался съездом Советов в количестве не свыше 200 человек; он всецело был ответствен перед Всероссийским съездом. ВЦИК был коллегиальным органом; его деятельность строилась на основании созываемых два раза в месяц сессий.
Как Всероссийский съезд Советов, так и ВЦИК обладали чрезвычайно обширными полномочиями. К их ведению относились все наиболее важные государственные дела, как то:
- утверждение, изменение и дополнение Конституции РСФСР;
- общее руководство всей внешней и внутренней политикой РСФСР;
- установление и изменение границ, а равно отчуждение территории РСФСР (ВЦИК мог принимать решения по данному вопросу только в случае невозможности созыва Всероссийского съезда Советов);
- принятие в состав РСФСР новых «сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее»;
- сношение с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира (эти вопросы ВЦИК мог решать только в случае невозможности созыва Всероссийского съезда Советов);
- назначение и смещение как отдельных членов СНК, так и всего СНК в целом, утверждение Председателя СНК;
- общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и пр.;
- издание общих постановлений о приобретении и утрате российского гражданства и о правах иностранцев на территории республики.
Составной частью ВЦИК и его постояннодействующим органом являлся Президиум ВЦИК, который избирался на сессии ВЦИК в составе 15-17 членов и 12 кандидатов. Он осуществлял руководство сессиями ВЦИК, вырабатывал проекты законов, а в случае необходимости и сам издавал декреты, имеющие общегосударственное значение и силу законов. В порядке контроля он отменял акты СНК, назначал членов СНК; назначал и отзывал полномочных представителей РСФСР в иностранных государствах. Президиум ВЦИК утверждал награждение орденом Красного знамени. О проделанной работе Президиум периодически отчитывался перед ВЦИК.
Для общего управления делами РСФСР ВЦИК образовывал Совет Народных Комиссаров (Правительство РСФСР). СНК был подотчетен перед ВЦИК, а также перед Всероссийским съездом Советов. СНК являлся не только высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти, но и обладал правом издавать нормативные правовые акты законодательного характера. Все постановления и решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, представлялись на рассмотрение и утверждение ВЦИК, который имел право отменить или приостановить «всякое постановление или решение СНК».
После образования Союза ССР 30 декабря 1922 г. в РСФСР, после принятия Конституции РСФСР 1925 г., сохранились в качестве высших органов государственной власти Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, Президиум ВЦИК и СНК РСФСР. Эти органы, как и прежде, осуществляли республиканское законодательство и верховный контроль за деятельностью всех государственных органов на территории республики, утверждали республиканский бюджет. Принятие уголовного, гражданского и процессуальных кодексов относилось к исключительной компетенции высших представительных органов государственной власти РСФСР. В то же время на ВЦИК возлагалась обязанность наблюдения за исполнением всех постановлений верховных органов государственной власти СССР на территории РСФСР.
II. Высшие органы государственной власти РСФСР по Конституциям РСФСР 1937 и 1978 гг. В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г. значительно преобразилась система высших органов государственной власти. Вместо ранее существовавших Всероссийского съезда Советов, ВЦИК, Президиума ВЦИК были учреждены такие государственные органы, как Верховный Совет РСФСР и Президиум Верховного Совета РСФСР. Новая система высших органов государственной власти знаменовала собой дальнейшее развитие принципа народовластия.
Верховный Совет РСФСР. В отличие от Верховного Совета СССР, Верховный Совет РСФСР был однопалатным органом, избирался он на четыре года по норме один депутат на 150 тысяч населения. Это означало, что количество депутатов Верховного Совета при каждых выборах изменялось. Так, в составе Верховного Совета РСФСР, избранного в 1959 году, было 835 депутатов, а в 1967 году – 884. Постоянный количественный состав депутатов Верховного Совета РСФСР был установлен уже Конституцией РСФСР 1978 года, и состоял он из 975 депутатов, избираемых по избирательным округам с равной численностью населения.
Верховный Совет РСФСР самостоятельно осуществлял государственную власть в пределах прав республики, «поскольку они не входили в силу Конституции РСФСР в компетенцию подотчетных Верховному Совету РСФСР органов: Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета Народных Комиссаров РСФСР и Народных Комиссаров РСФСР» (статьи 23 Конституции РСФСР 1937 г.).
Предметы исключительного ведения Верховного Совета РСФСР были определены в статье 104 Конституции РСФСР 1978 г. К ним отнесено:
- принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений;
- представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР;
- утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и отчетов об их выполнении;
- образование подотчетных ему органов: Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета Министров РСФСР. Верховный Совет РСФСР избирал также Верховный Суд РСФСР.
Конституция Российской Федерации определила сессионный порядок работы Верховного Совета РСФСР. Сессии Верховного Совета РСФСР созывались два раза в год; они состояли из его заседаний, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий Верховного Совета РСФСР. Для обеспечения организации своей работы Верховный Совет избирал Председателя Верховного Совета и его заместителей; это был внутренний руководящий орган Верховного Совета РСФСР.
Президиум Верховного Совета РСФСР являлся наряду с Верховным Советом высшим органом государственной власти РСФСР.
Состав Президиума Верховного Совета избирался из числа депутатов Верховного Совета на сессии Верховного Совета на срок полномочий Верховного Совета РСФСР. Возглавлял Президиум Верховного Совета Председатель Президиума Верховного Совета, который организовывал и направлял работу Президиума, а совместно с Секретарем Президиума подписывал законы РСФСР, указы Президиума Верховного Совета РСФСР. У Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР было 17 заместителей: первый заместитель и 16 заместителей – по одному от каждой автономной республики.
Компетенция Президиума Верховного Совета определялась Конституцией РСФСР, была чрезвычайно многообразна и распространялась на все стороны верховной государственной власти республики.
Президиум Верховного Совета РСФСР в период между сессиями Верховного Совета РСФСР с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии: вносил в случае необходимости изменения и дополнения в действующие законодательные акты РСФСР; по предложению Совета Министров РСФСР образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты РСФСР; по представлению Председателя Совета Министров РСФСР освобождал от должности и назначал на должность отдельных лиц, входивших в состав Совета Министров РСФСР.
По вопросам своей компетенции Президиум Верховного Совета РСФСР издавал указы и принимал постановления. Указы Президиума Верховного Совета, вслед за законами РСФСР, обладали наибольшей юридической силой.
Совет Министров РСФСР – это Правительство РСФСР. Его место в системе государственных органов РСФСР определялось прежде всего тем, что он являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР[53].
Совет Министров образовывался Верховным Советом РСФСР, был ответствен перед Верховным Советом, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета, которому был подотчетен.
Совет Министров РСФСР правомочен был решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР.
По вопросам своей компетенции Совет Министров РСФСР принимал постановления и распоряжения, которые были обязательны к исполнению на территории РСФСР. В случае противоречия их закону они могли быть отменены Президиумом Верховного Совета РСФСР.
III. Реорганизация системы высших органов государственной власти РСФСР Законом Верховного Совета РСФСР от 27 октября 1989 г. С принятием Закона от 27 октября 1989 г. и внесением изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. высшими органами государственной власти РСФСР стали Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР.
Съезд народных депутатов РСФСР состоял из 1068 депутатов. 900 депутатов избирались от территориальных избирательных округов. Все избирательные округа были одномандатные, со средним количеством избирателей в 105 тысяч человек (± 10 %); 168 депутатов избирались в национально-территориальных избирательных округах с разным представительством – от автономных республик (по 4 депутата), от автономных областей (по 2 депутата), и от автономных округов (по одному депутату от каждого), а всего – 84 депутата; такое же количество избиралось и от краев, областей, городов Москвы и Санк-Петербурга. Выборы народных депутатов проводились в марте, апреле и мае 1990 г.
Компетенция Съезда народных депутатов определялась в статье 104 Конституции РСФСР (в ред. от 27 октября 1989 г.), в которой было сказано: «Съезд народных депутатов РСФСР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР». Вместе с тем в ч.3 статьи 104 был определен круг вопросов, которые относились к исключительному ведению Съезда народных депутатов, в частности, принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений; определение внутренней и внешней политики РСФСР в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР; избрание Верховного Совета РСФСР; избрание Председателя Верховного Совета РСФСР; утверждение Председателя Совета Министров РСФСР, Генерального прокурора РСФСР, Председателя Верховного Суда РСФСР, Высшего арбитражного суда РСФСР; избрание Конституционного Суда РСФСР и др.
Очередные заседания Съезда народных депутатов проводились один раз в год. Съезд по вопросам своей компетенции принимал законы РСФСР и соответствующие постановления. Только Съезд народных депутатов мог принимать решения о проведении республиканского референдума.
Верховный Совет РСФСР в статье 107 Конституции РСФСР характеризовался в качестве органа Съезда народных депутатов РСФСР, был провозглашен постоянно действующим законодательным, распорядительным и контролирующим органом государственной власти РСФСР.
С принятием Закона от 27 октября 1989 г. Верховный Совет РСФСР стал двухпалатным органом государственной власти. Он состоял из Совета Республики и Совета Национальностей. Как мы уже говорили, Верховный Совет РСФСР избирался (формировался) Съездом народных депутатов из числа народных депутатов и во всей своей деятельности был подотчетен Съезду народных депутатов.
Совет Республики формировался из числа народных депутатов, избранных от территориальных избирательных округов с учетом численности избирателей на соответствующей территории.
Совет Национальностей формировался из числа народных депутатов от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 3 депутата от каждой автономной республики, один депутат от каждой автономной области и автономного округа, а всего – 63 человека. Такое же количество депутатов избиралось от краев, областей, городов федерального значения. То есть в Совете Национальностей было 126 человек, а так как обе палаты были равны по своей численности, то, следовательно, в Верховном Совете РСФСР было 252 депутата. Съезд народных депутатов должен был ежегодно обновлять часть Совета Республики и часть Совета Национальностей.
Обе палаты были равноправными. Каждая палата имела право рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета.
Конституция РСФСР определила целый ряд вопросов исключительного ведения Верховного Совета РСФСР, а именно: назначение выборов народных депутатов РСФСР; назначение Председателя Совета Министров РСФСР с последующим представлением на утверждение Съезда народных депутатов; решение вопросов, связанных с обеспечением конституционных прав, свобод и обязанностей граждан РСФСР и др.
Верховный Совет РСФСР принимал законы РСФСР, которые, однако, не могли противоречить законам, принятым Съездом народных депутатов.
В соответствии со статьей 107 Конституции РСФСР сессии Верховного Совета созывались два раза в год, но резко изменилась их продолжительность – до трех-четырех месяцев.
С изменением статуса Верховного Совета РСФСР изменился и статус Президиума Верховного Совета РСФСР. Президиум Верховного Совета не избирался, а формировался. В состав Президиума Верховного Совета входили по должности: Председатель Верховного Совета РСФСР, Первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР, заместители Председателя Верховного Совета РСФСР, председатели Совета Республики и Совета Национальностей, председатели постоянных комиссий палат Верховного Совета и комитетов Верховного Совета РСФСР. Президиум Верховного Совета возглавлял Председатель Верховного Совета РСФСР.
Президиум Верховного Совета РСФСР созывал сессии Верховного Совета РСФСР; координировал работу постоянных комиссий палат Верховного Совета и комитетов Верховного Совета РСФСР; публиковал законы РСФСР и другие акты, принятые Съездом народных депутатов, Верховным Советом РСФСР, Президиумом Верховного Совета РСФСР, Председателем Верховного Совета РСФСР. По вопросам своей компетенции он издавал указы и принимал постановления.
Верховный Совет РСФСР избирал Председателя Верховного Совета РСФСР, который руководил работой Верховного Совета и ведал его внутренним распорядком. С изменением статуса Президиума Верховного Совета РСФСР изменился и статус Председателя Верховного Совета РСФСР. В соответствии с измененной редакцией статьи 115 Конституции РСФСР, Председатель Верховного Совета РСФСР являлся высшим должностным лицом РСФСР, представлял ее внутри страны и в международных отношениях. Он избирался Съездом народных депутатов из числа народных депутатов тайным голосованием на пять лет. Председатель Верховного Совета был подотчетен Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР. За ним сохранились все ранее принадлежавшие вопросы организации работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.
В связи с учреждением в РСФСР поста Президента РСФСР [54] правовой статус Председателя Верховного Совета вновь изменился. Конституция РСФСР больше не упоминала о нем как о высшем должностном лице РСФСР. За ним сохранились только функции общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению Съездом народных депутатов и Верховным Советов РСФСР.
Совет Министров РСФСР сохранил за собой статус высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти. Он образовывался Верховным Советом РСФСР на совместном заседании Совета республики и Совета Национальностей в составе: Председатель Совета Министров РСФСР, первые заместители, заместители Председателя, министры РСФСР, председатели государственных комитетов. Председатель Совета Министров утверждался Съездом народных депутатов РСФСР.
Совет Министров, как и прежде, правомочен был решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входят, согласно Конституции РСФСР, в компетенцию Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР и его Президиума, Председателя Верховного Совета РСФСР. Он объединял и направлял работу министерств и государственных комитетов РСФСР, других подведомственных ему органов.
С учреждением поста Президента РСФСР, который был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР, Совет Министров РСФСР стал органом, подотчетным Президенту РСФСР. Совет Министров формировал Президент РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР. Его компетенция ограничивалась только вопросами, отнесенными Конституцией РСФСР к ведению Президента РСФСР. Деятельностью Совета Министров РСФСР руководил Президент РСФСР.
§ 3. Особенности построения системы органов государственной власти в Российской Федерации по Конституции
Российской Федерации 1993 г.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года и в соответствии с провозглашенным в Декларации от 12 июня 1990 года принципом разделения властей были внесены значительные изменения в ранее действовавшие систему, структуру, порядок организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации. С принятием нового Основного закона в Российской Федерации была установлена и проведена в жизнь система разделения властей, в основе которой лежит четкое распределение функций между законодательной, исполнительной, судебной властью. Принцип разделения властей был положен в основу формирования соответствующих государственных органов, входящих в структуру законодательной, исполнительной и судебной власти[55].
В главе 1 Конституции Российской Федерации 1993 года – «Основы конституционного строя», в 10 и 11 ее статьях содержится характеристика особенностей построения современной системы органов государственной власти в Российской Федерации.
Так, в статье 10 Конституции Российской Федерации провозглашен и закреплен конституционный принцип, ранее не известный конституционному законодательству Союза ССР и РСФСР, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации «осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». При этом подчеркивается, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В статье 11 Конституции Российской Федерации проведена дальнейшая организационно-структурная конкретизация государственной власти в Российской Федерации. В части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливается, что: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». А в соответствии с ч. 2 той же статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации «осуществляют образуемые ими органы государственной власти».
Для того чтобы ответить на вопрос о единстве государственной власти и о самостоятельности системы тех органов, которые реализуют функции той или иной ветви государственной власти, необходимо понять, что функции [56] государства реализуются в ходе осуществления хотя и единой государственной власти, но в форме законодательной, исполнительной и судебной властной деятельности и в каждом отдельном случае самостоятельными органами государственной власти.
Что касается самого государства, то оно реализует принадлежащие ему функции с помощью специальных методов [57], а именно посредством (путем) практической деятельности законодательной, исполнительной, судебной власти. При этом для каждой из них (ветвей власти), в свою очередь, характерно наличие собственных специальных функций, а также, путей, средств и правовых форм их практической реализации.
Что такое законодательная власть как один из основных методов реализации функций государства?
Мы уже говорили, что власть – это право и возможность распоряжаться и управлять кем-либо (людьми) или чем-либо (определенными процессами), подчинять своей воле других. Если власть есть право и возможность подчинять своей воле других, то мы тем самым подчеркиваем, что власть всегда выступает в качестве средства функционирования всякой социальной общности.
Подобное утверждение применительно к принципу разделения властей в значительной степени присуще именно законодательной власти, которая представляет собой один из основных методов осуществления государством своих функций посредством правотворчества, то есть нормативного правового регулирования в форме принимаемых актов, обладающих высшей юридической силой в государстве, вслед за Основным законом государства.
Обосновывая функции законодательной власти, мы будем говорить не обо всех, а только о таких направлениях, без которых не могут быть решены задачи управления делами государства и общества в условиях разделения властей. Такими направлениями, по нашему мнению, являются следующие.
Во-первых, это, прежде всего правотворческая деятельность законодательной власти. Сама по себе законодательная власть не может считаться силой, создающей право. Законодательная власть представляет лишь форму реализации такой силы, причина которой кроется в том, что именно законодательная власть призвана непосредственным образом выражать суверенную волю многонационального народа Российской Федерации и поэтому должна рассматриваться как изначальная форма выражения (проявления) властвования народа (народовластия).
Во-вторых, для характеристики функций законодательной власти исключительно важное значение имеет характер ее взаимодействия с исполнительной властью. Роль законодательной власти во взаимодействии с исполнительной властью сводится к тому, что она (законодательная власть) устанавливает компетенцию органов исполнительной власти; определяет иерархию между разветвленной системой государственных органов, входящих в структуру исполнительной власти, которые выступают в качестве непосредственных проводников решений, принимаемых законодательной властью (исходящих от законодательной власти). Установление соподчиненности между составными частями исполнительной власти имеет целью поставить их в определенное положение во взаимоотношении друг с другом (вертикаль власти), а также и с законодательной властью. Законодательная власть тем самым определяет, в какой форме тот или иной орган исполнительной власти будет выражать и проводить в жизнь закрепленную в законе волю многонационального народа Российской Федерации, устанавливает для органов исполнительной власти юридические пределы, в границах которых их деятельность признается правомерной.
В-третьих, во взаимоотношениях с судебной властью, законодательная власть устанавливает судебную систему Российской Федерации, определяет полномочия, порядок организации и деятельности судебных органов, образующих судебную систему: Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов, а также судов субъектов Российской Федерации.
Следовательно, для законодательной власти характерно именно нормативное правовое оформление государственно-властной деятельности уполномоченных на то органов исполнительной власти и органов судебной власти в Российской Федерации, установление соответствующие правовые рамки реализации полномочий исполнительной и судебной власти.
Ведущая роль законодательной власти в системе разделения властей дает основание для вывода, что функции законодательной власти могут быть подведены под более широкое по объему понятие – понятие функции народовластия, что подтверждается закрепленными в статье 3 Конституции Российской Федерации положениями: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».
Органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим законодательную власть в системе разделения властей в Российской Федерации, является парламент – Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, которое выступает в качестве единственного органа государственной власти, представляющего суверенный народ Российской Федерации.
Что такое исполнительная власть? И сполнительная власть представляет собой один из основных методов осуществления государством принадлежащих ему функций посредством управления и руководства политическими, экономическими и социально-культурными процессами жизнедеятельности государства и общества в специфических для нее правовых и организационных формах. Специфика собственно исполнительной власти, состоит в том, что именно ей отводится функция государственного управления. Назначение государственного управления в том, что на исполнительную власть возложены организация и непосредственное исполнение правовых предписаний, устанавливаемых законодательной властью, создание условий для всестороннего обеспечения жизнедеятельности государства и общества.
Специфика данного вида государственно-властной деятельности может быть определена с учетом ее основного предназначения – исполнять и распоряжаться. Поэтому само понятие «исполнительная власть» включает в себя два самостоятельных направления государственно-властной деятельности. Это собственно исполнительное направление (метод) деятельности исполнительной власти как относительно обособленное направление реализации функций исполнительной власти и распорядительное направление (метод) реализации функций исполнительной власти. Вместе с тем и исполнительное, и распорядительное направления (методы) реализации функций исполнительной власти неразрывно связаны между собой и в своем единении составляют то, что мы называем «исполнительная власть». В то же время для каждого из направлений реализация функций исполнительной власти характерны особые приемы и средства практической реализации функций исполнительной власти.
Во-первых, исполнительный метод деятельности исполнительной власти характеризуется тем, что с его помощью обеспечивается начальная стадия реализации федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, руководство отраслями политической, экономической и социально-культурной деятельности государства (финансы, важнейшие средства коммуникаций, армия, правоохранительные органы, образование, здравоохранение и др.). Среди организационно-правовых методов исполнения наиболее важное значение приобретают такие, как: а) доведение требований предписаний федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации до непосредственных исполнителей и по горизонтали, и по вертикали; б) создание и обеспечение условий для выполнения соответствующих предписаний; в) организация проверки и хода исполнения соответствующих предписаний. На данном этапе федеральные (вышестоящие) органы исполнительной власти объединяют, направляют и организуют работу всех других (нижестоящих) исполнительных органов государственной власти.
Во-вторых, распорядительное направление (метод, деятельность) неразрывно связано с наличием полномочий распорядительного характера (синонимом слова «распоряжение» является – «командовать», «повелевать», «хозяйствовать», «приказывать», «держать вожжи в руках» и др.), то есть обязательностью её предписаний во вне (вертикаль власти), для всех других государственных и негосударственных органов, организаций, учреждений, входящих в систему публичной власти государства.
Распорядительная деятельность характеризуется многообразием организационных структур, входящих в систему исполнительной власти, дифференциацией их функционального назначения, последовательностью звеньев, каждое из которых реализует ту или иную часть общей задачи, поставленной вышестоящим центром исполнительной власти.
Таким образом, исполнительная власть как метод реализации функций государства и как самостоятельная ветвь государственной власти вряд ли может быть сведена к простому исполнению предписаний, исходящих от законодательной власти и действий Президента Российской Федерации. Она, то есть исполнительная власть, в значительной степени связана с проявлением инициативы, становится весьма инициативной властью, выступающей творцом концепции и разработчиком политики, которая впоследствии представляется на одобрение Федерального Собрания Российской Федерации (законодательной власти). Оставаясь инициативной, исполнительная власть, так или иначе, остается ограниченной полномочиями Федерального Собрания – парламента Российской Федерации и Президента Российской Федерации.
Обобщая сказанное, следует отметить, что исполнительный метод исполнительной власти состоит (сводится) в (к) определении основных направлений для практического претворения в жизнь федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, форм оперативного руководства и управления сферами политического, экономического, социально-культурного обеспечения жизнедеятельности государства. В свою очередь, распорядительный метод исполнительной власти состоит в конкретном определении путей и средств, способных обеспечить выполнение норм Конституция Российской Федерации, предписаний федеральных законов, указов Президента Российской Федерации в целях эффективного оперативного управления делами государства и общества. Распорядительный метод исполнительной власти, в связи со сказанным, имеет подзаконный характер.
Исполнительная власть реализуется через систему федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эта система отличается значительными особенностями с точки зрения выполняемых функций, организационного строения системы государственных органов, форм их деятельности, характера и объема компетенций каждого звена системы органов исполнительной власти.
В структуру федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят:
Правительство Российской Федерации;
федеральные министерства;
федеральные службы;
федеральные агентства;
Что такое судебная власть? Судебная власть как особая официально признанная властная деятельность по реализации специальной функции государства в системе разделения властей в Российской Федерации может быть охарактеризована как один из основных методов осуществления государством принадлежащих ему функций посредством четырех видов судопроизводства – конституционного, гражданского, административного и уголовного (ч. 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации), а также путем разрешения социальных конфликтов правового характера правовыми средствами.
Место судебной власти в системе разделения властей в Российской Федерации определяется, тем, что она признается разновидностью государственной власти наряду с законодательной и исполнительной властью.
Самостоятельность судебной власти проявляется в том, что она:
- в своей деятельности подчиняется только требованиям Конституции Российской Федерации и предписаниям федеральных законов;
- самостоятельная и независима в вынесении судебных решений и приговоров, что обеспечивает стабильность приговоров и судебных решений, а также возможность самостоятельного исправления допущенных судебных ошибок;
- действует при строгом соблюдении процессуальных правил на всех стадиях судопроизводства.
Самостоятельность и независимость судебной власти подкрепляется также независимостью судей, присяжных, народных, арбитражных заседателей, участвующих в осуществлении правосудия.
В системе разделения властей Российской Федерации судебная власть, опираясь на Конституцию Российской Федерации, связана с законодательной и исполнительной властью обязанностью применять в своей практической деятельности федеральные законы, акты Президента Российской Федераций и Правительства Российской Федерации. С другой стороны, судебной власти предоставлено право конституционного контроля и судебного контроля за соответствием федеральных законов требованиям Конституции Российской Федерации и за соответствием требований Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В случае, если нормативные правовые акты названных органов государственной власти и органов местного самоуправления будут признаны неконституционными или несоответствующими требованиям федеральных законов, соответствующие органы судебной власти обязаны дать правовую оценку содержащимся в тех или иных нормативных актах неконституционным или нарушающим требования федеральных законов положениям. Решение судебной власти служит основанием для пересмотра данных нормативных правовых актов и приведения их в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Тем самым, наряду с осуществлением тех полномочий, которые непосредственно связаны с осуществлением правосудия, вторая группа полномочий судебной власти – контрольные полномочия – служит своеобразным противовесом в отношениях с законодательной и исполнительной властью и способствует укреплению режима законности в государстве.
В соответствии с ч. 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации судебная власть Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Одним из таких нормативных правовых актов является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями от 5 апреля 2006 г.)
В судебную систему Российской Федерации Федеральный конституционный закон включает федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации. В свою очередь, к федеральным судам Федеральный конституционный закон относит:
Конституционный Суд Российской Федерации;
Верховный Суд Российской Федерации;
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
иные федеральные суды, создание которых предусмотрено п. 3 статьи 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 4 июля 2003 г.).
Создание чрезвычайных судов в Российской Федерации Федеральным конституционным законом не предусмотрено и не допускает (п. 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации и п. 1 статьи 4 Федерального конституционного закона).
В главе 7 «Судебная власть» Конституции Российской Федерации оказалась и прокуратура (статья 129). Однако Прокуратура Российской Федерации не может быть включена в качестве составной части или элемента в понятие «судебная власть». Прокуратура имеет совсем иные по сравнению с правосудием функциональное предназначение, структуру и формы деятельности. Онаа не вкладывается в рамки установленного Конституцией Российской Федерации разделения властей; не может быть отнесена ни к одной из конституционно определенных групп органов, являющихся органами государственной власти. Тем не менее это не означает, что прокуратура не является органом государственной власти.
Прокуратура обладает всеми необходимыми признаками государственного органа, о чем конкретно сказано в ч. 1 статьи 1 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» от 24 мая 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями): «Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система, осуществляющая от имени Российской Федерации (подч. – И.Б.) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Президент Российской Федерации в системе разделения властей Российской Федерации. Законодательная, исполнительная и судебная власть в Российской Федерации реализуется, как мы показали, соответствующими органами государственной власти: Федеральным Собранием (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судами Российской Федерации. Вместе с тем статья 11 Конституции Российской Федерации к числу органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, относит и Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерации, являясь органом государственной власти Российской Федерации, не входит ни в одну из трех традиционных (по Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье) ветвей власти – ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную, хотя в соответствии с п. 1 статьи 80 Конституции Российской Федерации – является главой государства.
Источник президентской власти в Российской Федерации – многонациональный народ Российской Федерации. Избранный таким образом Президент Российской Федерации как глава государства получает мандат на осуществление государственной власти непосредственно от народа. В этом случае Президент Российской Федерации приобретает качества представителя народа, активного участника осуществления государственной власти от имени народа, что ставит его в положение органа государственной власти, управомоченного осуществлять одну из форм реализации народовластия посредством собственно президентской власти.
Что такое президентская власть в Российской Федерации? Руководствуясь статьями 10 и 11, 80-93, 102, 103, 111, 117 и другими статьями Конституции Российской Федерации, можно утверждать, что Президент Российской Федерации реализует особую инициативно [58] -распорядительную государственную властную деятельность. И эта власть может быть названа инициативно-распорядительной президентской властью в Российской Федерации. Следовательно, Президент Российской Федерации – самостоятельный орган государственной власти Российской Федерации, а осуществляемая им государственно-властная деятельность реализуется посредством особой ветви государственной власти – президентской власти с присущими только этой ветви власти правовыми характеристиками.
Инициативно-распорядительный характер президентской власти проявляется в ее способностях к самостоятельным активным действиям в процессе реализации задач и функций государства. При этом реализация установленных Конституцией Российской Федерации и определяемых федеральными законами полномочий Президента Российской Федерации как носителя и выразителя президентской власти предполагает возможность проявления инициативы, свободу выбора средств реализации того или иного властного действия применительно к особенностям конкретных органов государственной власти в системе разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), тех или иных характеристик развития субъектов Российской Федерации. В то же время целесообразность как структурный элемент в содержании инициативно-распорядительной президентской власти, наряду с возможностью проявления инициативы, свободы выбора средств реализации соответствующих властных полномочий и в действиях в процессе реализации президентской власти ограничена рамками Конституции Российской Федерации.
Для решения общей для всего российского государства задачи, а также для упорядочения отношений между структурными подразделениями системы разделения властей, органы государственной власти используют особое и одновременно универсальное средство, которое в общей системе организации власти в государстве получило название руководство (синоним – право командовать, быть во главе чего-либо, кого-либо). Под руководством в данном случае понимают деятельность уполномоченного Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органа по организации, обеспечению упорядоченного направления работы других органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В этом случае для руководства в пределах президентской власти характерным является особый вид отношений политического руководства, которое в меньшей степени связано с реализацией специфических властных полномочий, но, в свою очередь, обеспечивает и усиливает авторитет [59] президентской власти.
Авторитет президентской власти порождает убежденность руководимого субъекта в справедливости властных велений руководителя, то есть совпадение воли подвластного субъекта с требованиями власти без каких-либо принудительных мер со стороны президентской власти (руководителя). Поэтому назначение инициативно-распорядительной и авторитетной президентской власти состоит в формировании таких установок (правовых и организационных) в поведении руководимых субъектов, которые бы выступали стимулятором добровольного восприятия руководства к действию. Вместе с тем авторитет в данном случае выступает в качестве особой формы принуждения и предполагает обязательное, хотя и добровольное, осознанное подчинение.
К числу значимых свойств, характерных черт инициативно-распорядительной власти, придающих президентской власти специфическую функциональную направленность, следует отнести те, которые определены в п. 2-4 статьи 80 Конституции Российской Федерации. К особенностям президентской власти, ее содержанию, которые проявляются в процессе взаимодействия с законодательной, исполнительной, судебной властью, относится то, что на президентскую власть возлагается упорядочение регулирования и функционирования органов государственной власти Российской Федерации, входящих в систему разделения властей.
Упорядочение регулирования и функционирования органов государственной власти Российской Федерации президентская власть осуществляет посредством:
- определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, что возлагает на каждую из ветвей власти Российской Федерации, соответствующие ветви власти субъектов Российской Федерации обязанность принимать меры по их реализации и проведению в жизнь;
- участия в осуществлении законодательной власти (реализация права законодательной инициативы), исполнительной власти (руководство работой Правительства Российской Федерации), судебной власти (решение кадровых вопросов);
- устранения разногласия и споры, которые возникают между органами государственной власти Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации практически могут быть урегулированы и разрешены посредством разовых велений, запретов, предписаний, согласований и другими способами.
Юридическими формами реализации президентской власти в Российской Федерации являются:
- нормотворчество, результатом реализации которого являются президентские указы и распоряжения; при этом президентские нормативные указы обладают высшей юридической силой вслед за федеральными законами;
- специальные индивидуальные и коллективные (в форме координационных, консультативных и иных структурных подразделений, создаваемых Президентом Российской Федерации) организационные и организационно-правовые формы, организационные и организационно-правовые методы. При этом в процессе руководства выделяются два этапа: постановка задачи и обеспечение ее выполнения.
Таким образом, все это свидетельствует о том, что в Российской Федерации создана, по существу, особая самостоятельная ветвь государственной власти во главе с Президентом Российской Федерации, которая становится доминирующей по отношению к законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации. И эта власть представляет собой не что иное, как осуществление государственной власти в Российской Федерации в форме президентской власти, в которой достаточно четко проявляются и социальное назначение данной самостоятельной ветви власти, и особая по своему содержанию форма выражения – сила и воля, то есть особый механизм реализации государственной власти Российской Федерации.
Следовательно, президентская власть в Российской Федерации представляет собой один из основных методов реализации функций государства, осуществляется гражданином – Российской Федерации, избранным главой государства, в форме инициативно-распорядительной государственно-властной деятельности посредством нормативного правового регулирования и специфических организационно-правовых форм и методов деятельности по предметам ведения и в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и определяемых федеральными законами.
Взаимоотношения президентской власти и властей в системе их разделения характеризуются:
во-первых, тем, что и президентская власть, и каждая из самостоятельных властей системы их разделения обусловлены одной причиной возникновения (становлением Российской Федерации в качестве демократического правового государства с республиканской формой правления);
во-вторых, общностью властных свойств, предопределяемых, с одной стороны, идентичным их происхождением и условиями существования, а с другой – сходством в целях и задачах (дальнейшее развитие и создание в Российской Федерации демократического правового государства);
в-третьих, взаимосвязью этих понятий, отражающих устойчивую сторону организации российского государства и общества, изменение которой налагает решающий отпечаток не только на форму власти российского государства, а тем самым и на форму самого российского государства, но и на все стороны государственно-властной деятельности, то есть, на обеспечение устойчивости конституционного строя Российской Федерации и его основ.
Таким образом, в рассмотренном взаимодействии властей президентская власть в Российской Федерации, так или иначе, выступает в качестве ведущей, решающей властной стороны в системе разделения властей, своего рода руководимых ею, то есть президентской властью, не имеющей вертикали.
Государственная власть в субъектах Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти, что определено в ч. 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации. В свою очередь, в статье 77 Конституции Российской Федерации закреплено положение, в соответствии с которым система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самими, но при условии соблюдения следующих требований:
во-первых, соответствие основам конституционного строя Российской Федерации;
во-вторых, соответствие общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом[60];
в-третьих, в федеративном государстве принцип единства государственной власти предполагает четкое распределение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, а следовательно, и между государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации. Согласно статьи 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, говоря о природе местного самоуправления, следует иметь в виду, что местное самоуправление представляет собой тот демократический правовой институт, который тесно примыкает к государственной власти, а органы местного самоуправления имеют многие черты и признаки государственно-властной структуры, о чем подробно будет сказано в VIII разделе учебного пособия.
§ 4. Принципы организации и деятельности государственных органов в Российской Федерации
Принципы организации и деятельности государственных органов представляют собой основополагающие начала построения и функционирования всей системы государственных органов. В Конституции Российской Федерации и в соответствующих федеральных законах закреплены важнейшие из них. Это следующие принципы:
1. Единство системы государственной власти в Российской Федерации базируется на концепции разделения властей. Принцип единства системы государственной власти обусловливает единообразие принципов формирования и функционирования системы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Осуществляя единую государственную власть, государственные органы Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии с принципом разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную и при соблюдении требований основ конституционного строя, являются носителями общегосударственных интересов на соответствующем уровне.
2. Выборность государственных органов в Российской Федерации, имея универсальный характер, реализуется в специфических формах и вариантах при формировании соответствующих государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации. Значительная часть государственных органов в Российской Федерации создается путем выборов.
В первую очередь, путем выборов образуются законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, соответствующие законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В Российской Федерации избирается глава государства – Президент Российской Федерации.
Принцип выборности ограничен в отношении органов судебной власти. Так, в соответствии с ч. 1 статьи 128 Конституции Российской Федерации судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3. Участие граждан Российской Федерации в формировании (выборах) и деятельности органов государственной власти. Участие граждан в формировании органов государственной власти достигается не только посредством выборов.
В части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации говорится о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
