Административное выдворение (выдворить, выгнать) за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
Административное выдворение предусматривается:
- за нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации лицами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от Государственной границы Российской Федерации до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении (статья 18.1 КоАП);
- за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8 пп. 1 и 2 КоАП);
- за осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу (ст. 18.10 КоАП), а также за правонарушения, предусмотренные ст. ст.18.11, 18.17, 19.27 КоАП Российской Федерации;
Административное выдворение за пределы Российской Федерации как меру административного наказания вправе устанавливать и назначать:
- судья;
- начальник федерального органа исполнительной власти по пограничной службе, его заместитель; коменданты пограничных комендатур; командиры подразделений пограничного контроля; начальники пограничных застав и др.;
- начальники управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители;
- руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его заместитель; руководители территориальных органов и руководители структурных подразделений указанного федерального органа исполнительной власти.
Административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае предусмотренных федеральным законом за счет средств пригласившего его органа. Если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по административному выдворению иностранного гражданина за пределы Российской Федерации являются расходными обязательствами Российской Федерации.
Отдельными федеральными законами, которыми устанавливаются те или иные правовые режимы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, предусматривается принудительная высылка в форме депортации [33]. Депортация применяется к иностранным гражданам в случае утраты или прекращения законных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Федеральное законодательство предусматривает возможность депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в случаях, если:
- законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства не соблюдают установленный компетентным государственным органом срок проживания или пребывания в Российской Федерации.
- законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства создают угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, и в целях защиты конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц, и в отношении них принято решение, о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации[34];
- иностранный гражданин или лицо без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, не покинули территорию Российской Федерации в срок, установленный уполномоченным на том федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом.
Государственными органами, уполномоченными принимать решения о депортации, в первом и во втором случаях является федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел или его территориальный органа; в третьем случае таким органом является федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами в сфере миграции или его соответствующий территориальный орган.
Указанные во всех трех случаях иностранные граждане и лица без гражданства, в связи с допущенными ими на территории Российской Федерации соответствующими правонарушениями, которые не относятся к категории мер административного наказания, лишаются права в течение пяти лет обращаться за получением разрешения на въезд в Российскую Федерацию.
§ 5. Политическое убежище в Российской Федерации.
В соответствии с данным правом каждый человек, преследуемый за убеждения, может искать убежища в других странах и пользоваться этим убежищем. В таком виде это право закреплено во Всеобщей Декларации прав человека, а также в Декларации о территориальном убежище, принятой ООН 14 декабря 1967 года. Такой защитой пользуется человек, которого на родине преследуют за политические, религиозные и иные убеждения, при условии, что убеждения не являются преступными с точки зрения международного права. Конституция Российской Федерации восприняла этот подход и в статье 63 закрепила положение о том, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
В Российской Федерации все практические вопросы предоставления политического убежища урегулированы Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 года, которым утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища [35]. В связи с совершенствование государственного управления в сфере миграционной службы, 1 декабря 2003 г. Указом Президента Российской Федерации были внесены изменения в Положение о порядке представления Российской Федерацией политического убежища.
В соответствии со статьей первой Положения, политическое убежище в Российской Федерации предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировым сообществом. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища Российской Федерацией.
Иностранный гражданин или лицо без гражданства, у которых есть основание просить о предоставлении политического убежища в Российской Федерации, обязаны представить ходатайство на имя Президента Российской Федерации в МВД, ГУВД или УВД субъекта Российской Федерации по месту пребывания в Российской Федерации. Вместе с ходатайством представляется справка о законном пребывании данного лица на территории Российской Федерации в связи с рассмотрением его ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища. Указанные документы, при наличии достаточных оснований, направляются в МВД Российской Федерации. После их рассмотрения в МВД Российской Федерации и получения заключения МИД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации материалы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации для решения вопроса о возможности и целесообразности предоставления данному лицу Российской Федерацией политического убежища.
Лицу, которому предоставлено политическое убежище в Российской Федерации, выдается свидетельство, на основании которого органы внутренних дел по месту его пребывания выдают вид на жительство. Это относится и к членам семьи лица, получившего политическое убежище в Российской Федерации.
Лицо, получившее политическое убежище в Российской Федерации, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Отличие статуса лиц, получивших политическое убежище в Российской Федерации, от общего статуса иностранцев в том, что в отношении данной категории иностранных граждан и лиц без гражданства: не может осуществляться выдача другим государствам (часть 2 статьи 63 Конституции Российской Федерации); они также:
не могут высылаться, то есть не могут подвергаться выдворению, во всяком случае в страны, где они могут подвергнуться преследованиям;
получают в Российской Федерации определенную возможность заниматься политической деятельностью;
пользуются некоторыми особыми льготами (так, например, они освобождаются от уплаты госпошлины за выдачу им документа на выезд за пределы Российской Федерации).
§ 6. Правовое положение беженцев в Российской Федерации
Беженец – это особая категория иностранцев на территории Российской Федерации. От иных иностранцев их отличает то, что они покидают место своего постоянного жительства за пределами России не по своей воле.
Правовой статус беженцев закреплен Международной Конвенцией о статусе беженцев, которая была принята 28 июля 1951 г., к которой Россия присоединилась 19 февраля 1993 года. В Российской Федерации в настоящее время действует Федеральный закон «О беженцах», первая редакция которого принята 19 февраля 1993 года. Обновленный текст был принят 28 июня 1997 г., в который внесены изменения и дополнения; последние изменения и дополнения внесены Федеральным законом от 18 июля 2006 г.
К признакам, при наличии которых лицо может быть признано беженцем, Федеральный закон относит следующие: беженец -
это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации;
это лицо, которое в силу вполне обоснованных обстоятельств и опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений;
или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Признание лица беженцем представляет довольно сложную процедуру, которая начинается, представлением ходатайства о признании беженцем в Российской Федерации и завершается выдачей удостоверения беженца либо уведомление об отказе в признании беженцем.
Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем, которое достигло возраста восемнадцати лет, обязано лично или через уполномоченного на то представителя обратиться с ходатайством в письменной форме:
- в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности;
- в пост иммиграционного контроля федерального органа по миграционной службе[36];
- в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности;
- в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.
Решение о признании беженцем является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О беженцах», другими федеральными нормативными правовыми актами государственных органов Российской Федерации и ее субъектов. Выданное удостоверение является документом, удостоверяющим личность лица, признанного беженцем.
Лицо признается беженцем на срок до трех лет, который, в случае необходимости, может продлеваться на каждый последующий год.
Статус беженца позволяет работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать в собственность недвижимость на условиях, предусмотренных для иностранных граждан, ходатайствовать о получении российского гражданства.
Федеральный закон предусматривает возможность предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища на территории Российской Федерации в случаях, если они:
- имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;
- не имеют оснований для признания беженцами по обстоятельствам, предусмотренным Федеральным законом «О беженцах», но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы Российской Федерации.
Лицу, получившему временное убежище, выдается свидетельство, которое является основанием для законного пребывания данного лица на территории Российской Федерации и для регистрации его в органах внутренних дел по месту пребывания[37].
Выдворение (депортация) лица за пределы территории Российской Федерации предусматривается для случаев, если лицо, утратившее временное убежище или лишенное временного убежища по ранее указанным обстоятельствам и не имеющее иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, и по другим основаниям, указанным в статье 13 Федерального закона «О беженцах», отказывается от добровольного выезда из Российской Федерации.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте понятие, раскройте содержание и определите основные принципы правового положения (правового статуса) человека и гражданина (личности) в Российской Федерации.
2. Каково содержание конституционного принципа равноправия граждан Российской Федерации? Выявите особенности правового положения различных категорий граждан Российской Федерации.
3. Определите основные черты и различия правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.
4. Что такое гражданство Российской Федерации и каковы его принципы?
5. Определите этапы развития законодательства о гражданстве СССР и Российской Федерации (нормативно-правовых акты по вопросам гражданства с 1917 г. по 2002 г.).
6. Какова структура Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., каковы основные направления правового регулирования гражданства Российской Федерации?
7. Каковы основания и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации?
8. В чем особенности правового регулирования гражданства детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей?
9. Какова система и полномочия органов Российской Федерации, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации?
10. Определите содержание производства по делам о гражданстве Российской Федерации. Как обжалуются решения по вопросам гражданства Российской Федерации?
11. Что такое конституционные права и свободы человека и гражданина, какова их система? Проведите классификацию основных прав и свобод.
12. Как соотносятся права человека и права гражданина?
13. Каково содержание личных (гражданских) прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации?
14. В какой сфере реализуются политические права и свободы граждан Российской Федерации, каково их содержание?
15. Каково содержание социально-экономических и культурных прав и свобод личности в Российской Федерации?
16. Что означают гарантии конституционных прав и свобод личности, и каковы их виды в Российской Федерации?
17. Каково содержание и назначение конституционных обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации?
18. Дайте определение понятия «Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации». Что означает понятие «иностранец» в государственном праве?
19. Каковы виды и особенности содержания правовых статусов иностранных граждан в Российской Федерации? В чем особенность прав и обязанностей иностранных граждан на территории Российской Федерации.
20. Какими актами регулируется правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, каков механизм регистрации, учета, контроля за пребыванием иностранных граждан в Российской Федерации?
21. Какова ответственность иностранных граждан за нарушение требований Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»?
Раздел V
Федеративное устройство России
При изучении раздела «Основы конституционного строя» мы говорили, что государственное устройство представляет собой один из элементов формы государства. В науке государственного права под государственным устройством понимают устройство государства с точки зрения его национально-государственной или административно-территориальной организации, то есть из каких частей состоит государство и каков характер взаимоотношений государства в целом с его составными частями. Для всех современных государств характерна одна из двух форм государственного устройства – унитарное (или слитное) и федеративное (тоже единое, но уже сложное) государство, которое состоит из ряда других государств или административно-территориальных образований, пользующихся определенной самостоятельностью. Иначе говоря, федерация представляет собой постоянное объединение государств, государственных или административно-территориальных образований, в результате которого возникло (сложилось) новое государство, государство не простое, а сложное.
Государственное устройство в данном случае, как и основы правового положения гражданина и человека, предоставляют собой один из определяющих генеральных (государствообразующих) государственно-правовых институтов отрасли государственного права Российской Федерации.
Глава XIII. Становление Российской Федерации
§ 1. Правовые основы создания РСФСР (Российской Социалистической Федеративной Советской Республики)
I. Предпосылки создания федерации в России. В царской России, по данным единственной переписи, проведенной 28 января 1897 года, было 86 наций и народностей. При этом многочисленные народы России в то время находились на разных ступенях общественного развития. На стадии промышленного капитализма находились русские, украинцы, белорусы, грузины, армяне, поляки, латыши, литовцы, эстонцы. На стадии докапиталистического развития – народы Средней Азии, Поволжья, Северного Кавказа, Сибири. Некоторые народы вели кочевой образ жизни, находились на стадии первобытнообщинного, родового строя. Такие народы как казахи, киргизы, туркмены, буряты еще не консолидировались в нации. У большинства народов России не было и национальной государственности. Хотя в целом ряде случаев в государственном устройстве России просматривались признаки федерализма, однако практика все время шла в сторону усиления централизации. Сторонников федерация было немного.
Революционные события начала ХХ века всколыхнули национальное движение, способствовали подъему национального самосознания народов. Главным политическим требованием национальной буржуазии, которая возглавила это движение, было требование предоставления автономии в пределах Российской империи. Однако, именно Федерация как форма государственного устройства многонациональной России была провозглашена после того, как осуществилась Октябрьская пролетарская революция в России.
Ее (федерации) необходимость вызывалась следующими обстоятельствами:
во-первых, в сложившихся условиях в России, когда были разрушены все веками сложившиеся связи между центром и окраинами, федеративная форма государственного устройства должна была служить интересам сохранения и упрочения прежнего единства, объединения наций в единое союзное государство на основании новых принципов;
во-вторых, создание федерации в России было обусловлено и тем, что именно федерация оказалась наиболее приемлемой формой разрешения национального вопроса, что было весьма значимо и необходимо именно для многонациональной России и способствовало созданию условий для формирования национальных государств и национальных государственных образований, вовлечению многочисленных национальностей и народностей в дело управления государством.
II. Образование РСФСР. К январю 1918 года на территории бывшей царской империи уже образовались юридически, либо фактически ряд социалистических и буржуазных государств. В октябре 1917 г. советская власть была провозглашена в Эстонии и в Баку, в ноябре 1917 г. – в Белоруссии, в декабре 1917 г. – на Украине и в Латвии. В декабре также была провозглашена независимость Финляндии.
Исторически первым федеративным государством на территории бывшей царской России является РСФСР – Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика. Учредительным актом, провозгласившим Россию федеральным государством, являлась Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятия 25 января 1918 года III -м Всероссийским съездом Советом рабочих и солдатских депутатов (!).
Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа провозгласила, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик». (И.Б.) В резолюции Съезда «О федеральных учреждениях» отмечалось, что высшими органами федерации являются органы Российской Республики – Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Будущим членам федерации предоставлялось право участвовать в этих органах. В то же время, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, ограничивалась провозглашением в самых общих особенностей новой федерации, предоставила возможность каждой нации самостоятельно решать, желают ли они войти в состав Российской Федерации или нет, а если желают, то на каких основаниях.
Из этого следует, что субъектами РСФСР первоначально предполагались прежде всего национальные суверенные государства (Украина, Белоруссия, Литва, Латвия, Эстония и др.), а сама Российская Федерация провозглашалась союзным государством, объединяющим национальные советские республики на добровольной основе.
С учетом складывающейся обстановки были внесены изменения и в российское государственно-правовое законодательство, что нашло свое отражение в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 года, которая определила общий подход к субъектному составу Федерации. В статье 11 Конституции РСФСР 1918 года было установлено, что: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы… Эти объединения на началах федерации входят в состав РСФСР».
То есть, РСФСР, будучи первоначально провозглашенной как федерация независимых советских республик, фактически стала строиться на базе советской автономии. Особенность ее проявилась в данном случае и в том, что, будучи федерацией, она не стала союзным государством.
Как формировался субъектный состав Российской Федерации? Для этого процесса характерно значительное своеобразие.
Во-первых, до лета 1918 года на Юге России были созданы Таврическая, Донская, Кубано-Черноморская, Терская, Туркестанская автономные республики. Их своеобразный характер состоял в том, что ни одна из них не была однонациональной. Территория каждой из названных республик определялась рамками ранее существовавших административно-территориальных единиц – Таврической и Черноморской губерний, Донской, Кубанской, Терской областей, Туркестанского края. В этих республиках не выделялись территории расселения того или иного народа. Эти республики довольно быстро распались.
Во-вторых, со второй половины 1918 года развернулось широкое формирование автономий в составе России. Характерной особенностью данного этапа является стремление к выделению национальных территорий. Почти все вновь создаваемые автономии приобретали национальные имена: Трудовая коммуна немцев-колонистов (немцев Поволжья) – 26 июля 1918 г.; Карельская трудовая коммуна (июнь 1920 г.); автономные республики: Башкирская (23 марта 1919 г.), Татарская (27 мая 1920 г.), Киргизская (Казахская – 20 августа 1920 г.); автономные области: Чувашская (24 июня 1920 г.), Марийская (4 ноября 1920 г.), Вотская (Удмуртская – 4 ноября 1920 г.), Калмыцкая (4 ноября 1920 г.). Единственное исключение составляла Крымская АССР, образованная в основном на территории Таврической республики и сохранившая географическое, хотя и измененное название.
В-третьих, в первые послевоенные годы, то есть в 1921-1922 гг. процесс становления Российской Федерации вступает в завершающую стадию. В эти годы развернулось формирование новых автономий и происходит дальнейшее преобразование автономных областей в автономные республики, а трудовые коммуны получили статус автономных областей.
Следовательно, все образованные в этот период автономные республики, автономные области строились уже строго по национальному принципу. К 30 декабря 1922 года, то есть ко времени образования Союза ССР, в составе Российской Федерации было 11 автономных республик и столько же – 11 автономных областей. В составе РСФСР в то время было также 63 губернии и области.
Государственно-правовыми особенностями РСФСР как федеративного государства стали те принципы, которые были положены в основу ее построения.
К таким принципам следует отнести, прежде всего, национально-территориальный принцип построения федерации, то есть субъектами Российской Федерации становились автономные национальные республики, автономные национальные области, национальные трудовые коммуны. По этому основанию Россия была первой федерацией, в основу построения которой положен национальный, а не территориальный принцип.
К числу других демократических принципов относится добровольность вступления в федерацию. В постановлении III Всероссийского съезда Советов от 28 января 1918 г. «О федеральных учреждениях Российской Республики» утверждалось, что РСФСР учреждается на основе добровольного союза народов, как федерация советских республик этих народов. Гарантией добровольности пребывания в составе Российской Федерации является установленное п. «д» статьи 49 Конституции РСФСР 1918 года право Всероссийского съезда Советов и ВЦИК принимать решения и о принятии в состав РСФСР «новых сочленов», и о «признании выхода из Российской Федерации отдельных частей ее».
Следует отметить и асимметричность ( разносубъектность) в построении федеративного государства. Это означает, что субъектами Российской Федерации были автономные республики, автономные области и трудовые коммуны, которые в своем статусе приравнивались к автономным областям. Асимметричность Российской Федерации подтверждается и наличием в ее составе административно-территориальных единиц – губерний, областей, уездов и др., которые не являлись субъектами Федерации. При этом, каждый из субъектов РСФСР характеризовался также и особенностями своего правового положения.
Российская Федерация строилась и развивалась изначально не на основе договоров, то есть внутрифедеративные отношения в пределах Российской Федерации определились на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций автономных республик и положений об автономных областях и трудовых коммунах, которые принимались высшими органами государственной власти РСФСР. Это свидетельствует о том, что Российская Федерация складывалась и развивалась именно как конституционная федерация.
Относительно компетенции (предметов ведения полномочий) Российская Федерация в данном случае придерживалась тех принципов, которые были характерны для разграничения предметов ведения полномочий между федерацией и ее субъектами в США, Швейцарии и Германии. Поэтому в основу определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов, главным образом, автономных республик, положены следующие подходы: отдельно определялись предметы ведения и полномочия Всероссийского съезда Советов и ВЦИК, что символизировало компетенцию самой РСФСР (предметы ее исключительного ведения), затем в постановлениях об образовании автономных республик определялись их предметы ведения и полномочия. Вопросы местного значения автономных областей и трудовых коммун также определялись постановлениями органов государственной власти РСФСР при их образовании,
Это свидетельствовало о том, что характер взаимоотношений между центром, то есть Российской Федерацией, и ее субъектами носил ярко выраженное централистское начало, что делало Российскую Федерацию (РСФСР) строго централизованным федеративным государством.
Таким образом, на этапе своего становления Российская Федерация (РСФСР), может быть охарактеризована как конституционная, национальная, централизованная, асимметричная федерация, субъектам которой предоставлялось право на выход из ее состава.
Российская Федерация (РСФСР) и другие советские республики. Связь, которая устанавливались между РСФСР и другими независимыми советскими республиками, привела в последствии к образованию Союза ССР. При этом именно Российская Федерация явилась тем центром, вокруг которого другие советские республики объединяли свои усилия в выработке различных форм сотрудничества.
Для сотрудничества советских республик на пути к образованию союзного государства, характерны следующие этапы.
Прежде всего, объединение военных усилий советских республик для отражения общей угрозы их независимого существования. Этот период охватывает вторую половину 1918 г. вплоть до конца 1920 г. В основу объединения военных усилий советских республик был положен Декрет ВЦИК от 1 июня 1919 г. «Об объединении Советских Республик: России, Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы для борьбы с мировым империализмом».
Второй этап характеризуется дополнением военно-политического союза – союзом хозяйственным. На этом этапе советские республики заключали двусторонние соглашения с РСФСР с целью объединения хозяйственных усилий для восстановления разрушенного войной народного хозяйства. Это, например, договор РСФСР с Украиной от 28 декабря 1920 г.; рабоче-крестьянский договор РСФСР с Белоруссией от 16 января 1921 г.
В 1921 – 1922 гг. последовало объединение дипломатических усилий советских республик. Советские республики поручили РСФСР представлять их интересы на международных европейских конференциях в Генуе и Раппало.
Это сотрудничество завершилось принятием 30 декабря 1922 года Декларации об образовании Союза ССР и Договора об образовании Союза ССР П е р в ы м Всесоюзным съездом Советов. Четыре советских республики – РСФСР, ЗСФСР[38], Украинская ССР и Белорусская ССР – объединились в единое союзное государство – Союз Советских Социалистических Республик, став его членами-учредителями. В течение 1923 года и Декларация, и Договор об образовании Союза ССР были ратифицированы всеми субъектами СССР.
§2. Государственно-правовой статус РСФСР, как союзной республики, в составе Союза ССР (30.12.1922 г. – 08.12.1991 г.)
В соответствии с Договором об образовании Союза ССР, республики, вошедшие в состав союзного государства, стали именоваться союзными республиками. В таком правовом статусе РСФСР пребывала вплоть до прекращения деятельности Союза ССР в декабре 1991 года. Следовательно, это был уже второй этап развития федеративного устройства в России.
Став союзной республикой в составе Союза ССР, РСФСР, следовательно, значительно изменила свой государственно-правовой статус.
Согласно Конституции РСФСР, принятой 11 мая 1925 года, в соответствии с требованиями Конституции СССР 1924 года, был ограничен круг полномочий высших органов государственной власти республики: союзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. Однако Российская Федерация и в составе Союза ССР оставалась суверенным государством, хотя пределы ее самостоятельного властвования ограничивались вопросами, отнесенными к ведению Союза ССР.
Важным этапом в дальнейшем государственно-правовом строительстве РСФСР было принятие Конституции РСФСР 21 января 1937 года. Эта Конституция закрепила в составе РСФСР 16 автономных республик, 5 автономных областей, которые перечислялись в тексте Конституции.
12 апреля 1978 года была принята новая Конституция РСФСР, которая вновь подтвердила суверенный статус РСФСР. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. в составе Российской Федерации состояли (это конституционная формула – И.Б.) 16 автономных республик; в ней также имелись 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали именоваться национальные округа – И.Б.). Все они были перечислены в статье 70 Конституции РСФСР.
В статье 76 Конституции СССР было закреплено следующее положение: «Союзная республика – суверенное советское социалистическое государство (подч. – И.Б.), которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических Республик. Вне пределов, указанных в статье 73 Конституций СССР, союзная республика самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории». Такое качество Российской Федерации было зафиксировано и в статье 68 Конституции РСФСР 1978 года: «РСФСР – суверенное советское социалистическое государство».
Суверенные права союзной республики – РСФСР. Государственно-правовыеособенности РСФСР как союзной республик и в составе Союза ССР находили свое конкретное проявление в ее суверенных правах. Такими суверенными правами РСФСР были:
1. Российская Федерация как государство имела свою территорию, в пределах которой она осуществляла самостоятельное государственное властвование. Территория Российской Федерации не могла быть изменена без ее согласия, что является свидетельством ее территориального верховенства. Ее территория признавалась целостной и неотчуждаемой;
2. Российская Федерация имела свое гражданство и право приема в гражданство РСФСР и, одновременно, в гражданство Союза ССР. Именно право приема в гражданство служило основанием, подтверждающим ее суверенитет;
3. Одним из признаков суверенитета Российской Федерации является наличие у нее учредительной государственной власти, способной принимать и изменять Конституцию (Основной закон) республики;
4. Российская Федерация самостоятельно формировала свою систему высших органов государственной власти и управления. Законы, принимаемые ее Верховным Советом, не могли быть отменены высшими органами государственной власти Союза ССР. В силу принципа приоритета союзного закона над законом союзной республики, в случае расхождения закона РСФСР с законом Союза ССР действовал закон Союза ССР.
5. Российская Федерация участвовала в решении вопросов, отнесенные к ведению Союза ССР: в Верховном Совете СССР (позже – в составе Съезда народных депутатов СССР), в Президиуме Верховного Совета СССР, в Правительстве Союза ССР и других органах Союза ССР. Это находило свое проявление в том, что РСФСР имела своих представителей, определенных в конституционном порядке, в составе каждого из названных государственных органов Союза ССР;
6. За Российской Федерацией сохранялось право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций;
7. К числу суверенных прав Российской Федерации также относилось ее право решать вопрос о форме своего государственного существования. Это подтверждалось ее добровольным пребыванием в составе Союза ССР, что гарантировалось конституционным правом свободного выхода из состава Союза ССР. (Статья 69 Конституции РСФСР);
8. Как суверенное государство, Российская Федерация имела свою государственную символику: Государственный флаг, Государственный Герб, столицу. Государственным гимном РСФСР был Государственный гимн СССР;
9. Суверенные права Российской Федерации, как и суверенные права других союзных республик, охранялись Союзом ССР. Этот принцип был установлен в Конституции СССР 1924 г., а затем подтверждался и в Конституции СССР 1936г., и в Конституции СССР 1977 г.
Таким образом, названные суверенные права Российской Федерации, которые принадлежали ей с момента вступления в Союз ССР, являлись теми неотчуждаемыми правами, в процессе реализации которых проявлялось верховенство и независимость РСФСР при решении основополагающих вопросов как внутри страны, так и вне ее.
Компетенция Российской Федерации. Факт принадлежности Российской Федерации к союзной федерации придавал определенные особенности объему, содержанию и характеру осуществления не только ее суверенных прав, но и компетенции. В то время, когда суверенные права характеризуются в качестве стабильных, устойчивых, неотчуждаемых, определяющих первичное суверенное свойство государства, компетенция является производной от государственного суверенитета. Компетенция отличается подвижностью и присуща любому государству в том числе и несуверенному. Компетенция – это совокупность предметов ведения и полномочий государства, реализуемых в деятельности его государственных органов, что было закреплено в статье 72 Конституции Российской Федерации – России.
§ 3. Автономия – государственно-правовая форма политического устройства наций в Российской Федерации (РСФСР)
I. Понятие автономии и ее формы. В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение нациям и народностям, компактно проживающим на территории РСФСР, правовой и фактической возможности реализовать национальный суверенитет путем создания определенной формы национальной государственности в составе РСФСР с предоставлением права на самоуправление или на самостоятельность в осуществлении государственной власти. При этом пределы властвования закрепляются государственными органами РСФСР на основе или с учетом волеизъявления народа данного автономного образования.
При автономии уровень самостоятельности в осуществлении государственной власти не идентичен суверенному статусу государства. Автономия обеспечивает выражение суверенности наций и народностей, однако не означает государственного суверенитета, независимости автономного образования. Вместе с тем с наличием автономии связан специфический правовой статус тех национально-государственных образований, которые ею обладают.
В РСФСР автономия осуществлялась в двух формах. Это политическая (государственная) и административно-политическая (административная) автономия. Политическую автономию в РСФСР представляли автономные государства – автономные республики; административно-политическую – автономная область (трудовая коммуна) и национальные (автономные) округа. Трудовые коммуны (немцев-колонистов, карельская) были преобразованы в автономные области.
II. Политическая форма автономии. К этой форме автономии относились автономные республики, являвшиеся автономными государствами. Правовой статус автономных республик первоначально определялся Положением о государственном устройстве каждой конкретной автономной республики. С принятием Конституции СССР 1936 г. он стал определяться и в Конституции СССР, и в Конституции РСФСР, и в Конституции, принимаемой каждой автономной республикой. В составе РСФСР было 16 автономных республик.
Как автономное государство, автономная республика характеризовалась следующими государственно-правовыми признаками:
1) каждая автономная республика имела свою территорию и право территориального верховенства, то есть территория АССР не могла быть изменена без ее согласия;
2) автономная республика имела свое гражданство. Каждый гражданин автономной республики являлся одновременно гражданином РСФСР и гражданином СССР. В то же время она не имела права приема в гражданство, что также подтверждает отсутствие у нее государственного суверенитета;
3) автономная республика, будучи государством, имела свою конституцию, что свидетельствовало о наличии у нее элементов учредительной власти. В Конституции СССР и Конституции РСФСР содержалось требование, чтобы конституция АССР соответствовала Конституциям СССР и РСФСР и учитывала особенности автономной республики;
4) как и у любого государства, у автономной республики имелись свои высшие органы государственной власти (Верховный Совет и Президиум Верховного Совета), свое правительство – Совет Министров, высший судебный орган – Верховный Суд, а также Прокурор республики. Специфика осуществления государственной власти АССР проявлялась в том, что она вправе была самостоятельно решать только те вопросы, которые не относились к ведению Союза ССР и РСФСР;
5) национальная государственность АССР обеспечивалась следующим образом:
а) высшие органы государственной власти АССР (преимущественно) местные органы государственной власти, суда и прокуратуры состояли из местных национальных кадров, знавших язык, быт, нравы и обычаи коренного населения;
б) высшие органы государственной власти работали на русском языке и на языках народов, компактно проживающих на территории АССР;
6) любое государство имеет свою государственную символику. АССР также имела свои государственные символы: Государственный герб, Государственный флаг, столицу. Государственный гимн был единым для всего Союза ССР.
Кроме указанных государственно-правовых признаков, характеризующих АССР как автономное государство, автономной республике обеспечивались и особые гарантии автономии в составе Союза ССР и РСФСР. К таким гарантиям следует отнести:
- особый порядок образования АССР: окончательное решение этого вопроса относилось к ведению Союза ССР;
- каждая автономная республика имела своих представителей в высших органах государственной власти СССР и РСФСР: 11 представителей в Совете Национальностей Верховного Совета СССР; Председатель Президиума Верховного Совета АССР являлся по должности заместителем Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР. Автономной республике принадлежало право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР;
- автономные республики обладали особыми гарантиями юридической силы актов, издаваемых высшими органами государственной власти и государственного управления. Так, в случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР. Однако акты Совета Министров могли быть отменены только Президиумом Верховного Совета РСФСР.
III. Административная форма автономии. К этой форме автономии относились автономные области (в составе РСФСР их было – 5) и автономные округа (в составе РСФСР их было – 10), которые представляли национально-государственные образования, то есть они не являлись государствами.
Автономная область образовывалась проживающими на определенной территории небольшими нациями, которые на своей территории могут и не составлять большинства по отношению к представителям других национальностей.
Для государственно-правовой природы автономной области характерны следующие особенности:
1) в соответствии со статьей 82 Конституции РСФСР 1978 г., правовой статус автономной области определялся Законом об автономной области, который принимался Верховным Советом РСФСР по представлению Совета народных депутатов автономной области, то есть автономная область самостоятельно определяла характерные особенности своего правового статуса, что отличало, в частности, ее от обычной административной области;
2) гарантией самого существования автономной области являлся порядок образования автономной области; для ее образования необходимо было четко выраженное волеизъявление народа на создание именно такого национально-государственного образования, санкционированное высшим органом государственной власти РСФСР, с последующим утверждением принятого решения Верховным Советом СССР;
3) основу правового статуса автономных областей составляло политическое самоуправление, которое осуществляли местные Советы во главе с областным Советом автономной области. Акты государственных органов автономной области издавались на языках, объединяемых ею национальностей;
4) Конституция СССР и Конституция РСФСР обеспечивали за автономными областями право непосредственного представительства в высших органах государственной власти Союза ССР (по пять представителей в Совете Национальностей Верховного Совета СССР) и высших государственных органах РСФСР (на общих основаниях при выборах депутатов Верховного Совета РСФСР);
5) в статье 82 Конституции РСФСР было установлено, что автономная область находится в составе РСФСР и входит в край.
Автономный округ – это национально-государственное образование, которое находилось в составе края или области и отличалось особым национальным составом и бытом. В составе РСФСР было 10 автономных округов.
Основы правового положения автономных округов и их органов государственной власти и государственного управления закреплялись в ст.83 Конституции РСФСР, в которой подчеркивалось, что они находятся в составе края или области, а также Законом РСФСР об автономных округах от 20 ноября 1980 г.
Для правовой природы автономного округа характерен также институт национально-государственного представительства. В соответствии со статьей 110 Конституции СССР, от каждого автономного округа в Совет Национальностей Верховного Совета СССР избирался один представитель. Автономный округ также имел своих представителей в государственных органах края или области, в составе которых он находился; краевой, областной Совет народных депутатов имели право отменять решения Совета автономного округа в случае несоответствия их законодательству. Решения исполнительного комитета окружного Совета могли быть отменены самим окружным Советом, а также исполнительным комитетом краевого, областного Совета.
§ 4. Административно-территориальное устройство РСФСР
Понятие и основные принципы административно-территориального устройство. Территория государства представляет собой пространственный предел власти данного государства. Государственно-властная деятельность осуществляется в пределах определенной территории. Поэтому одной из сфер общественных отношений, регулируемых нормами государственного права, являются отношения, связанные с административно-территориальной организацией государства.
Административно-территориальное устройство, иногда его называют административно-территориальным делением, что, по сути дела, одно и то же, входит составной частью в территориальную организацию государства, являясь одним из ее элементов. Этим понятием характеризуется разделение территории государства на определенные части, называемые административно-территориальными единицами. Соответственно административно-территориальному делению устанавливается система местных органов государственной власти и управления. В данном случае население административно-территориальной единицы выступает в качестве субъекта, волеизъявлением которого формируется соответствующий местный орган государственной власти.
Таким образом, административно-территориальное устройство (деление) – это научно обоснованное разделение территории государства на определенные части, то есть административно-территориальные единицы.
В 1918 году был поставлен вопрос о пересмотре административно-территориального деления царской России[39]. Губернии были ликвидированы после 1923 г., а к 1929 г. завершилось районирование. С конца 1930 г. стала действовать система – область – район. С 1950 года это деление не подвергалось в РСФСР серьезным изменениям и приняло в основном стабильный характер.
Принципы административно-территориального деления. Одним из таких принципов является принцип экономический. Он требует учета особенностей хозяйственного профиля и направленности развития хозяйства при образовании административно-территориальных единиц. Во внимание принимается также количество населения, его плотность, наличие центров его тяготения и состояние, направленность путей сообщения.
Административно-территориальное устройство РСФСР строилось также на основе национального принципа. Суть этого принципа в том, что при образовании той или иной административно-территориальной единицы во внимание принимается национальный состав населения на данной территории, особенности его расселения и иные особенности, присущие той или иной национальной группе населения.
Принципом административно-территориального устройства является также максимальное приближение местных государственных органов к населению, что обеспечивает возможность привлечения населения к управлению государством.
Система административно-территориальных единиц в РСФСР. Административно-территориальное деление слагается из различных видов административно-территориальных единиц и их звеньев.
Административно-территориальная единица представляет собой часть территории РСФСР, края, области, национально-государственного образования, выделенную с учетом указанных принципов, на которую распространяется власть функционирующего в ее пределах местного органа государственной власти.
Несколько административно-территориальных единиц, группирующихся по однотипности компетенции местных органов государственной власти, образуют звено административно-территориального устройства.
В системе административно-территориального устройство РСФСР различались следующие звенья: край, область, район, город, городской район, поселок, сельский Совет (сельсовет). В каждой административно-территориальной единице формировался соответствующий местный орган государственной власти.
Край в составе РСФСР являлся особой административно-территориальной единицей. Всего в республике их было 6. В каждый из краев (за исключением Приморского края) входили автономные области, а в Красноярский край, кроме того, – два автономных округа.
Область в составе РСФСР – крупная административно-территориальная единица, являющаяся наряду с краем высшим звеном в системе административно-территориального устройства РСФСР. В РСФСР было 49 областей. В семи областях РСФСР находились автономные округа.
Территория края и области делится на более мелкие административно-территориальные единицы: районы, города, поселки, сельские советы.
Итак, в наиболее общем виде выделяются следующие государственно-правовые характеристики Российской Федерации (РСФСР) на рассматриваемых этапах ее развития в качестве федеративного государства – до образования Союза ССР и в составе Союза ССР:
во-первых, РСФСР, сохранив федеральную форму своего государственного устройства, вместе с другими советскими республиками объединилась в новое федеративное (союзное) государство – Союз ССР на основе принципов добровольности и равноправия; в то же время РСФСР, как и другие союзные республики, сохранила за собой суверенные права;
во-вторых, собственно новый статус Российского федеративного государства в составе Союза ССР характеризовался следующим образом:
- РСФСР, как и прежде, оставалась конституционной федерацией;
- субъектами РСФСР были только национальные государства и национально-государственные образования; административно-территориальные единицы не были субъектами федерации;
- асимметричность РСФСР сохранилась, что находило свое проявление в разноплановости правового статуса ее субъектов;
- субъекты РСФСР не сохранили за собой право на свободный выход из состава РСФСР.
Глава XIV. Российская Федерация – суверенное государство
§ 1. Россия на пути к новому федеративному устройству
12 июня 1990 г. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, выражая волю народов РСФСР, принял Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР». Этим актом был провозглашен государственный суверенитет на всей территории РСФСР и была определена главная задача, стоящая перед высшим представительным органом государственной власти РСФСР: «...создание демократического правового государства в составе обновленного Союза ССР»[40] (подчеркнуто мною – И.Б.).
Со времени принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР в жизни бывшего Союза ССР, да и в самом характере правового положения РСФСР, произошли значительные изменения. 25 декабря 1991 г. РСФСР получила новое название – Российская Федерация, а после внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. 21 апреля 1992 г. стала называться Российская Федерация – Россия [41].
