Активное избирательное право – право граждан обладать, при достижении установленного законом возраста, решающим голосом в избрании органов государственной власти и органов местного самоуправления. В статье 60 Конституции Российской Федерации установлено, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Именно по достижении 18-летнего возраста гражданин Российской Федерации получает право принимать участие в выборах, то есть реализовать принадлежащее ему активное избирательное право.
Пассивное избирательное право – право гражданина быть избранным в выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления. В отличие от активного избирательного права пассивное избирательное право реализуется, прежде всего, самим избирателем – кандидатом при поддержке установленного законодательством числа граждан и может заканчиваться избранием кандидата членом соответствующего выборного органа.
В Российской Федерации пассивное избирательное право приобретают граждане Российской Федерации по достижении определенного возраста: быть депутатом представительного органа государственной власти Российской Федерации (Государственной Думы Федерального Собрания), субъекта Российской Федерации и выборного органа местного самоуправления – 21 год; быть представленным Президентом Российской Федерации на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – 30 лет; при выборах Президента Российской Федерации – 35 лет.
Понятие избирательной системы и виды избирательных систем. В научной литературе термин «избирательная система» употребляется обычно в двух значениях – широком и узком.
В широком смысле избирательная система – это система общественных отношений, которые складываются в процессе организации и проведения выборов. В основе своей эта система регулируется конституционными нормами, но не сводится только к конституционным правоотношениям. В широком смысле в избирательную систему входят вопросы и определения круга избирателей и избираемых, и инфраструктуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных органов и др.), и отношений, складывающихся на каждой из стадий избирательного процесса вплоть до его завершения.
Чаще, однако, термин «избирательная система» употребляется в узком смысле. В этом случае мы говорим уже о способе распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей. Таких способов, видов избирательных систем, существует несколько, и каждый из них, будучи применен к одним и тем же итогам голосования, может дать иной результат.
Виды избирательных систем. Принято считать, что основными избирательными системами, действующими в современном мире, являются мажоритарная избирательная система и пропорциональная избирательная система, для каждой из которых характерно довольно большое количество разновидностей[61].
Мажоритарная система (от французского слова majorite – «большинство») – это система определения результатов голосования, при которой избранным считается тот кандидат или список кандидатов, который набрал установленное законом большинство голосов, а голоса, поданные за остальных кандидатов, пропадают. Мажоритарная система имеет несколько разновидностей, которые обусловлены различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов. В связи с этим различаются мажоритарная система относительного большинства, мажоритарная система абсолютного большинства и мажоритарная система квалифицированного большинства.
Мажоритарная система относительного большинства – это самая простая разновидность мажоритарной системы. Избранным при этой системе считается тот кандидат, который получил больше голосов, чем любой из остальных кандидатов. Мажоритарная система относительного большинства может применяться как в одномандатных, так и в многомандатных избирательных округах. Применяется эта система на парламентских выборах в США, Великобритании, Индии, частично – в Германии.
Несколько более справедливой выглядит мажоритарная система абсолютного большинства, при которой кандидат для избрания должен получить более половины общего числа голосов избирателей. Но это исходное число может быть трояким: а) общее число зарегистрированных избирателей (это самое жесткое требование, которое практически не встречается); б) общее число поданных голосов; в) общее число поданных действительных голосов.
Мажоритарная система квалифицированного большинства – это система, при которой избранным считается кандидат (список кандидатов), получивший квалифицированное большинство голосов – 2/3, 3/4 и др. Квалифицированное большинство устанавливается законом и, во всяком случае, превышает большинство абсолютное. Такая система чрезвычайно редка, поскольку еще менее результативна, чем избирательная система абсолютного большинства.
Пропорциональная избирательная система. Это система пропорционального представительства политических партий, главная идея которой в том, чтобы каждая политическая партия получала в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей. Избиратель с этом случае выбирает не между персонами, как при мажоритарной системе, а между партиями и голосует за список кандидатов, из которого ему известны в лучшем случае несколько лидеров.
Для определения результатов голосования в ряде стран устанавливается так называемый заградительный пункт, то есть минимальный процент голосов, которые должен собрать партийный список кандидатов для участия в пропорциональном распределении мандатов, а также определяется избирательная квота, то есть то число голосов, которое необходимо для избрания одного депутата. Затем на квоту делится число голосов, собранных каждой из допущенных к распределению мандатов партий, и частное от этого деления дает число мандатов, полагающихся этой партии.
Смешанные избирательные системы. В ряде стран с целью соединить выгоды от различных избирательных систем и избежать их недостатков или хотя бы эти недостатки существенно смягчить создаются избирательные системы смешанного характера, в которых тем или иным образом сочетаются элементы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. В Российской Федерации смешанная избирательная система применялась при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в 1995, 1999 и в 2003 гг. Половина ее депутатов (225 человек) избиралась в одномандатных избирательных округах, охватывающих территорию всей страны, по мажоритарной системе абсолютного большинства; другая половина депутатов (опять же 225 депутатов) избиралась по общефедеральному избирательному округу по партийным спискам.
Смешанная избирательная система в Российской Федерации в настоящее время применяется при проведении выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом случае: одна половина депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается по единому территориальному избирательному округу, включающему всю территорию субъекта Российской Федерации; по партийным сноскам на основе принципов пропорциональной избирательной системы; вторая половина депутатов избирается по одномандатным избирательным округам, охватывающим всю территорию субъекта Российской Федерации, на основе принципов мажоритарной избирательной системы.
Новый порядок избрания депутатов Государственной Думы установлен Федеральным законом от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в статье 3 которого определено: «Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы». Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов.
Правовое регулирование порядка выборов в Российской Федерации. Источниками избирательного права являются правовые акты, которые содержат нормы, устанавливающие содержание конституционного права граждан Российской Федераций избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления и регулирующие порядок осуществления этого права. Источники избирательного права имеют свою систему, в которой у каждого вида источников свое функциональное назначение. При этом различные юридические источники имеют разную юридическую силу.
Конституция Российской Федерации как источник избирательного права является основой для развития всего избирательного законодательства. Это проявляется в различных формах. Так в Конституции Российской Федерации:
устанавливается, что граждане Российской Федерации имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправлении;
определяются федеральные органы государственной власти, которые избираются гражданами Российской федерации и порядок их (выборов) нормативного правового регулирования;
проводится разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере избирательного законодательства и устанавливаются общие принцип организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
устанавливается самостоятельность населения соответствующих территорий а формировании органов местного самоуправления.
Федеральные законы как источники избирательного права. Федеральными законами регулируется порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации (избрание Президента Российской Федерации и выборы депутатов Государственной Думы); устанавливаются основные принципы порядка организации и проведения выборов государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; определяются гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации; устанавливаются единые для всех видов выборов организационно-правовые формы их проведения.
Ведущая роль среди федеральных законов, связанных с порядком организации и проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации, представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и выборные органы местного самоуправления, принадлежит Федеральному закону от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с последующими изменениями). Особое место Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» среди источников избирательного права Российской Федерации определяется тем, что: во - первых, Федеральный закон от 12 июня 2002 года имеет универсальный характер, так как в нем определены основные принципы организации и проведения выборов любого уровня, устанавливаются гарантии избирательных прав граждан, которые являются общими для всех выборов независимо от их уровня; во-вторых, в федеральном законе сформулирован механизм реализации избирательных прав граждан применительно ко всем стадиям (этапам) избирательного процесса; в-третьих, федеральный закон имеет более высокую юридическую силу, чем другие избирательные законы; он практически выполняет роль основ избирательного законодательства, что предполагает обязательность содержащихся в нем правовых установлений при принятии как федеральных законов о выборах соответствующих органов государственной власти, так и избирательных законов субъектов Российской Федерации.
Федеральными законами урегулирован, так же, порядок организации и проведения выборов:
Главы государства – Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»;
одной из палат Парламента Российской Федерации – «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г.
К нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, которыми регулируются основополагающие для всей системы законодательства субъектов Российской Федерации отношения, относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы иных субъектов Российской Федерации. Сама же система избирательных законов каждого субъекта Российской Федерации состоит, как правило, из законов о выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и о выборах главы муниципального образования. Такие субъекты Российской Федерации, как Воронежская и Свердловская области, провели кодификацию своего избирательного права в форме кодексов избирательного права.
Что касается актов местного самоуправления, то с их помощью может определяться содержание ряда избирательных процедур при проведении муниципальных выборов. При этом состав избирательных процедур, подлежащих регулированию актами местного самоуправления, устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В частности, актом органа местного самоуправления может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии, работающей на постоянной основе.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения того или иного избирательного закона; инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний политическим партиям, кандидатам в депутаты Государственной Думы, публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием.
Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.
§ 3. Основные принципы избирательного права
Российской Федерации
Принципы избирательного права – это основные начала, которые определяют характер и направления правового регулирования всего комплекса общественных отношений, складывающихся в процессе организации и проведения выборов. Критерием включения тех или иных принципов в систему избирательного права является их закрепление в действующем законодательстве. Наиболее устоявшейся традиционной схемой принципов избирательного права в Российской Федерации было и остается выделение – четырех общепризнанных принципов. Это принципы -всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В то же время их содержание для разных периодов развития российского государства характеризовались определенными особенностями, что подчеркивает достаточно динамичный характер развития каждого из принципов.
Особенности избирательного права Российской Федерации советского периода. Система избирательного права начального этапа советского периода в истории России была заложена Конституцией РСФСР 1918 г. Она обосновывала классовый подход к формированию органов государственной власти. Выборы представительных органов, то есть выборы были не вполне всеобщими, они были не вполне равными, многостепенными с использованием открытого и тайного голосования.
Не вполне всеобщие выборы означали, что правом избирать и быть избранными пользовались российские граждане, достигшие ко дню выборов 18-летннго возраста, независимо от пола, вероисповедания, национальности и оседлости, если они добывали средства к жизни производительным и общественно полезным трудом или занимались домашним хозяйством, обеспечивающим возможность производительного труда. Избирательным правом были наделены военнослужащие Красной Армии и флота, а также проживающие на территории России иностранцы из рабочих и крестьян.
Этих прав были лишены лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, лица, живущие на нетрудовые доходы (проценты с капитала, доходы предприятий, поступления с имущества и т.п.), частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи и духовные служители церкви и религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома Романовых.
Не вполне равные выборы характеризовались предоставлением преимущества рабочим перед крестьянством. Так, при выборах на Всероссийский съезд Советов один делегат от рабочих избирался от 25 тысяч избирателей, а один делегат от сельского населения избирался от 125 тысяч жителей.
Выборы были многостепенными: трехстепенными они были для городских избирателей, а четырехстепенными – для сельского населения. Нижним звеном этой системы были сельские и городские (городов без районного деления) Советы, формируемые населением непосредственно. Из их состава избирались представители (делегаты) на районные, городские (городов с районным делением) съезды Советов; следующим звеном были губернские съезды Советов, которые формировались из городских и сельских делегатов. Завершал эту конструкцию Всероссийский съезд Советов, делегат на которые избирались на губернских съездах Советов.
Что касается способа голосования, то голосование могло проводиться так, как решит соответствующий съезд Советов – либо открыто, либо тайно. Прямые выборы депутатов Советов на местах проводились открытым голосованием путем поднятия рук.
С принятием Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. общие принципы организации и проведения выборов впервые были определены в Конституциях СССР и РСФСР, в которых были специальные главы – «Избирательная система». В избирательную систему по действующим Конституциям были внесены весьма существенные изменения: многостепенные выборы заменялись прямыми, не вполне всеобщие – всеобщими, невполне равные – равными, открытое голосование – тайным. Содержание каждого принципа избирательного права определялось в соответствующих статьях Конституций СССР и РСФСР, а также в Положениях о выборах соответствующих представительных органов.
Активное избирательное право предоставлялось лицам обоего пола, как и прежде, с 18 лет; можно было быть избранным депутатом Верховного Совета РСФСР по достижении 21 г., а депутатом Верховного Совета СССР – с 23 лет.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Всеобщее избирательное право означает, что право избирать принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, достигшему 18-летнего возраста. При этом гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Вместе с тем в пункте 10 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года сказано, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же основаниях.
Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
К другим ограничениям пассивного избирательного права относится установление федеральным законом минимального возраста кандидата на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и органы местного самоуправления в 21 год; 30 лет – для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Установление максимального возраста кандидата не допускается.
Помимо общих требований, предъявляемых к кандидатам в депутаты представительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к депутатам представительных органов местного самоуправления, Президенту Российской Федерации законодательство Российской Федерации о выборах устанавливает правила, согласно которым отдельные категории граждан Российской Федерации не имеют права быть избранными в представительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления или занимать некоторые выборные должности в органах государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в силу несовместимости занимаемой ими должности с полномочиями депутата представительного органа или в силу их неизбираемости.
Понятия «несовместимость» и «неизбираемость» не тождественны, каждое из них имеет свои специфические особенности.
Несовместимость включает в себя требование, запрещающее члену представительного органа государственной власти и представительного органа местного самоуправления, определенному законом выборному должностному лицу в течение срока его полномочий занимать определенную должность.
Депутат, выборное должностное лицо, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранного государства, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданстве, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами иных законодательных (представительных) органов государственной власти или представительных органов муниципальных образований, выборными должностными лицами местного самоуправления.
Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российском Федерации (далее также – государственные должности) должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти. Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица могут устанавливаться федеральным законом.
Неизбираемость юридически абсолютно исключает возможность быть депутатом представительного органа государственной власти и представительного органа местного самоуправления, занимать определенную выборную должность. В этом случае выборы, даже если они уже состоялись, признаются недействительными.
Неизбираемость в Российской Федерации предусмотрена, в частности, п. 3.4 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 декабря 2006 г.). Внесенными изменениями и дополнениями предусмотрено, что не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую или непогашенную судимость за указанные преступления[62];
б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую или непогашенную судимость за указанные преступления;
в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, связанного с демонстрацией фашистской атрибутики или символики, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, то есть избиратель не обладает пассивным правом только на этих (проходящих) выборах;
г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений при проведении предвыборной агитации, а также злоупотребление свободой массовой информации, если указанные нарушения либо действия совершились до дня голосования на выборах.
Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющее одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.
К основным гарантиям всеобщего избирательного права следует отнести:
составление списков избирателей; порядок их составления определен в статье 17 Федерального закона от 12 июня 2002 г. (подробнее по этому вопросу см. стр. 85 настоящей главы учебного пособия);
организация избирательных участков проводится с таким учетом, чтобы создать максимально благоприятные условия для участия в выборах каждого избирателя (см. стр. 105);
проведение выборов в нерабочий день; время голосования устанавливается, как правило, с учетом местных условий в пределах с 8-9 часов и до 20-22-24 часов местного времени;
право досрочного голосования тех избирателей, которые в день выборов по тем или иным причинам не смогут проголосовать по месту своего жительства. В помещении территориальной избирательной комиссии досрочное голосование проводится за 15-4 дня до выборов, а в участковой избирательной комиссии – не ранее чем за 3 дня до дня выборов, причем чтобы при этом не была нарушена тайна голосования.
Равное избирательное право – это принцип, предполагающий равную для каждого гражданина возможность воздействовать на результаты выборов. Он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан.
Принцип равного избирательного права в настоящее время закреплен в статье 5 Федерального закона от 12 июня 2002 г.
Если выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам, то каждый избиратель имеет, как правило, один голос для голосования за одного из зарегистрированных кандидатов. При выборах по пропорциональной избирательный системе у каждого избирателя имеется один голос для голосования за один из зарегистрированных избирательными объединениями (политическими партиями) списков кандидатов. При выборах по смешанной избирательной системе, то есть при одновременном применении мажоритарной избирательной системы и системы пропорционального представительства, каждый избиратель обладает как минимум двумя голосами: один голос он вправе подать за кандидата по одномандатному избирательному округу, а второй – за список политической партии (избирательного объединения).
Прямое избирательное право означает, что гражданин Российской Федерации голосует на выборах и референдумах соответственно за кандидатов (списки кандидатов), а в случаях, предусмотренных законом, – за или против кандидата, за вынесенные на референдум вопросы или против них непосредственно.
