В области государственного строительства и защиты прав и свобод человека и гражданина:
- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;
- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
В области регулирования экономики и социального развития:
- разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
- координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
В области законодательства и деятельности правоохранительных органов и правовой системы:
- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
- кадры судебных, правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.
К ведению Российской Федерации относится также, координация международных и внешнеполитических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Из этого перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов следует, что определенная часть отраслей права – административное, трудовое и др. – регулируются Российской Федерацией и ее субъектами, а это предполагает издание федеральных законодательных актов (кодексов, федеральных законов) и в соответствии с ними издание соответствующих нормативных правовых актов субъектами Федерации. Российская Федерация. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на установление общих принципов. Это нашло свое конкретное выражение в принятии Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Для этой группы предметов ведения характерно и то, что, в соответствии с частью 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, объем полномочий Российской Федерации и ее субъектов может быть скорректирован договорами и соглашениями[49] о перераспределении полномочий между ними.
IV. Российская Федерация и Содружество Независимых Государств. В ст. 78 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что Российская Федерация, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерация. Таким объединением, в составе которого находится (состоит) Российская Федерация, является Содружество Независимых Государств (СНГ).
После того, как 8 декабря 1991 г. Белоруссия, Россия и Украина заявили о прекращении существования Союза ССР и провозгласили создание СНГ, 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате была принята Декларация, в которой подтверждалось вхождение в состав СНГ, кроме указанных ранее трех государств, еще восьми других республик бывшего Союза ССР: Азербайджана, Армении, Казахстана, Молдовы, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана, Киргизстана. В 1993 г., в состав СНГ вошла и Грузия.
В течение 1992 г. шли постепенные поиски формы организации СНГ, что и завершилось принятием 22 января 1995 года в Минске Устава Содружества Независимых Государств.
В статье 1 Устава сказано, что Содружество Независимых Государств основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. Содружество не является государством, не обладает наднациональными полномочиями.
Целями Содружества являются:
- осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях;
- всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция;
- обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- сотрудничество между государствами в области международного мира и безопасности;
- содействие гражданам государств-членов в свободном обмене, контактах и передвижении в Содружестве;
- взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений;
- мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества; и ряд других целей.
В статье 3 Устава определены сферы совместной деятельности государств-членов Содружества. К таким сферам относятся:
- обеспечение прав и основных свобод человека;
- координация внешнеполитической деятельности;
- сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства;
- сотрудничество в развитии системы транспорта и связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.
Правовые особенности Содружества:
1. Государствами-учредителями Содружества являются государства, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение о создании Содружества от 8 декабря 1991 г. и Соглашение от 21 декабря 1991 года. Членами Содружества могут стать государства, которые разделяют цели и принципы Содружества и принимают на себя обязательства, содержащиеся в Уставе Содружества. Допускается возможность ассоциированного членства.
2. Государство-член Содружества вправе выйти из Содружества. О таком намерении государство-член извещает письменно депозитария настоящего Устава за 12 месяцев до выхода. Депозитарием, то есть хранительницей первого основного экземпляра Устава, является Республика Беларусь.
3. В Уставе также определена система органов Содружества.
Высшим органом Содружества является Совет глав государств, который обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов.
Совет глав правительств координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.
В систему органов Содружества также входят: Координационно-консультативный Комитет; Совет Министров обороны; Совет Министров иностранных дел; Совет Министров внутренних дел; Главное командование Объединенных Вооруженных Сил; Совет командующих Пограничными войсками; Комиссия по правам человека; Экономический Суд.
4. Решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимается с общего согласия – консенсусом. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения.
5. Расходы по финансированию деятельности органов Содружества распределяются на основе долевого участия государств-членов.
6. 13 марта 1992 г. в Москве было подписано Соглашение о полномочных представителях независимых государств. Было установлено, что правительства государств-членов СНГ вправе иметь в столицах других государств-участников Соглашения полномочные представительства данного государства.
7. 27 марта 1992 г. в Алма-Ате подписано Соглашение о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества. Был создан Совет Ассамблеи и образованы другие рабочие органы.
Все сказанное свидетельствует о том, что Содружество Независимых Государств по многим параметрам приближается к конфедерации.
На этом не остановилось развитие форм сотрудничества между государствами в составе Содружества. Дальнейшее развитие получают как двусторонние, так и многосторонние связи в различных сферах экономического, социального, культурного и военного сотрудничества.
Глава XV. Субъекты Российской Федерации
В п. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации установлено, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации[50].
В статье 66 Конституции Российской Федерации установлено:
статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (часть 1 статьи 66);
статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемых законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 2 ст. 66).
§ 1. Государственно-правовой статус республики
в составе Российской Федерации.
Составной частью общей системы российской государственности является национальная государственность, которая выступает не только как конкретная форма реализации права наций на самоопределение, но и как совокупность государственно-правовых учреждений и институтов, посредством которых осуществляется государственное властвование в рамках национально-государственных и национально-территориальных образований. В российской национальной государственности проявляется не только то, что свойственно национально-государственному строительству в целом, но и элементы особого для каждой из форм национальных образований, то есть республик, автономной области, автономных округов.
По отношению к республике в составе Российской Федерации это означает, что она – государство (ч. 2 ст. 5 Конституции), обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции).
В настоящее время в Российской Федерации находится 21 республика, перечень которых содержится в статье 65 Конституции Российской Федерации. Национальный характер республики определяется тем, что на ее территории компактно проживает большинство той нации, которая дала имя республике, хотя эта нация может и не составлять большинства населения республики.
Вместе с тем, все республики имеют ряд важных общих качеств. Одно из них заключается в том, что каждая республика в составе Российской Федерации является национальным государством. Государство это не обладает суверенитетом, оно находится в составе Российской Федерации на конституционно-договорных началах, что устанавливается и в конституциях республик. Республики не могут быть независимы от Российской Федерации. Они не вправе в одностороннем порядке изменять свой правовой статус (ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации).
Государственно-правовые признаки, характеризующие республику в составе Российской Федерации как государство:
1. Республика, как государство в составе Федерации, характеризуется, прежде всего, наличием у нее учредительной власти. Это находит свое проявление в том, что республика принимает свою конституцию, которая должна соответствовать Конституции Федерации, составлять с ней единое конституционное пространство, основанное на общих принципах. В конституции республики решается вопрос о наименовании республики, определяется статус республики как государства в составе Федерации; учитываются национальные и иные особенности граждан республики при определении их правового положения; с соблюдением требований п. «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации устанавливается система государственных органов республики. Республика признает приоритет федеральных нормативных правовых актов, изданных по предметам исключительного ведения Российской Федерации.
2. Каждая республика имеет свою территорию, которая, совместно с территориями других субъектов, образует территорию Российской Федерации. Конституция республики устанавливает, что территория республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов Республика обладает территориальным верховенством. Территория республик не может быть изменена без ее согласия.
3. Каждая республика имеет свое гражданство, а каждый гражданин республики является и гражданином Российской Федерации.
4. В соответствии со статьей 77 Конституции Российской Федерации, система государственных органов республики устанавливается республикой самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенных федеральным законом.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти республик образуют в этих республиках единую систему исполнительной власти Федерации.
5. Республика имеет свою государственно-правовую нормативную систему. В нее входят: республиканская конституция; республиканские кодексы, законы, подзаконные акты, изданные по предметам исключительного ведения республики; республиканские нормативные правовые акты, изданные по предметам совместного ведения Федерации и республик на основе принципов Конституции Российской Федерации, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республикой; договоры и соглашения республики с Российской Федерацией по социально-экономическим, экологическим и другим вопросам; аналогичные договоры и соглашения с другими субъектами Российской Федерации; соглашения республики по внешнеэкономическим вопросам с зарубежными странами; акты органов местного самоуправления.
6. Республика в составе Российской Федерации самостоятельно распоряжается принадлежащей ей собственностью. Находящиеся в собственности республики соответствующие объекты, природные богатства используются в целях обеспечения материальных и духовных потребностей народов республики.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством республики в составе Федерации.
7. В соответствии с частью 2 статьи 68 Конституции Российской Федерации, республика вправе устанавливать свой государственный язык. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики они употребляются наряду с русским языком, который является государственным языком Российской Федерации (ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации). Двуязычие в настоящее время признается практически всеми республиками, что закрепляется в конституции республики.
Вместе с тем, в соответствии с требованиями Закона РСФСР от 26 октября 1991 г. в ред. Федеральных законов от 24.07.1998г. и от 11 декабря 2002 г. «О языках народов Российской Федерации», республики признают и гарантируют равные права всех национальных языков на их сохранение и развитие. Поэтому в местностях компактного проживания национальных групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с государственными языками республики и Российской Федерации в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности.
8. Республика в составе Российской Федерации обладает международной правосубъектностью. Однако, строя свою внешнеполитическую деятельность, субъекты Российской Федерации в достаточной степени опереться на действующую Конституцию Российской Федерации и федеральных законов. В Федеративном договоре 1992 года сказано, что субъекты Российской Федерации являются «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей». В настоящее время этот вопрос урегулирован Федеральным законом от 15 декабря 1998 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». В Федеральном законе содержится общее требование, в соответствии с которым заключаемые республиками соглашения по международным и внешнеэкономическим вопросам не должны противоречить Конституции Российской Федерации и международным обязательствам Российской Федерации.
9. Каждая республика в составе Российской Федерации имеет свою государственную символику – государственный флаг, государственный герб, государственный гимн, свою столицу, что закрепляется в конституции каждой республики. Государственная символика республики выражает ее самобытность и исторические традиции народов, населяющих республику, определяется и устанавливается самой республикой.
10. Естественно, как государство, республика имеет свою компетенцию, которая определяется в статье 72 Конституции Российской Федерации и собственной конституцией республики. Однако, поскольку в статье 5 Конституции Российской Федерации установлено, что все субъекты Российской Федерации равноправны, мы посчитали возможным рассмотреть этот вопрос в § 4 настоящей главы «Учебного пособия».
§ 2. Край, область, город федерального значения в составе Российской Федерации. Государственно-правовой статус
Мы уже неоднократно говорили, что одной из особенностей Российской Федерации является разновариантность ее субъектов. С заключением Федеративного договора 31 марта 1992 года и принятием Конституции Российской Федерации 1993 года субъектами Российской Федерации признаны края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). По всем предыдущим Конституциям РСФСР край и область относились к административно-территориальным образованиям и их взаимоотношения с органами государственной власти Федерации носили характер, который обычно складывается между государством и его административно-территориальными единицами, то есть обычный характер унитарного государства. Федеративные отношения складывались только между государством и национальными государствами (автономными республиками) и национально-государственными образованиями (автономными областями и национальными округами).
С принятием Федеративного договора и Конституции Российской Федерации 1993 года в основу Российской Федерации положен не только национально-государственный, но и административно-территориальный принцип. В связи с этим значительно повышен правовой статус края, области, города федерального значения, которые стали теперь государственно-территориальными образованиями и субъектами Российской Федерации.
В настоящее время в Российской Федерации находятся девять краев и 46 областей, а также два города федерального значения, перечень которых содержится в части 1 статьи ст. 65 Конституции Российской Федерации.
Край и область представляют собой сложный хозяйственный комплекс, включающий индустриальные центры и сельскохозяйственные районы. Многие края и области по размерам своей территории, количеству населения, развитию хозяйства превосходят как многие республики в составе Российской Федерации, так и отдельные государства Европы и Азии[51].
Государственно-правовой статус края и области определен главой третьей Конституции Российской Федерации и Федеративным договором от 31 марта 1992 года. Государственно-правовой статус г. Москвы определен Законом, принятым Верховным Советом РСФСР 15 января 1993 г. «О статусе города Москвы – столицы Российской Федерации»; статус г. Санкт-Петербург – Уставом города Санкт-Петербург.
Государственно-правовые признаки, характеризующие край, область, город федерального значения в качестве субъекта Российской Федерации:
1. Край, область, город федерального значения обладают элементами учредительной власти, что проявляется в праве принимать свои уставы, равно как и законы и иные нормативные правовые акты. Эти акты, изданные в пределах компетенции края, области, города федерального значения, подлежат государственной защите.
2. Край, область, город федерального значения имеют свою территорию, которая не может быть изменена без их согласия.
3. Каждый край, область, город федерального значения образуют свои представительные (законодательные), исполнительные и судебные органы, которые функционируют на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», иных федеральных законов, уставов соответствующих краев, областей, городов федерального значения. Государственные органы указанных субъектов относятся к органам государственной власти и больше не считаются местными органами, как это было по прежним Конституциям РСФСР.
4. Экономическую основу жизнедеятельности края, области, города федерального значения составляет собственность, если она не подпадает под статус федеральной собственности.
5. В краях, областях употребляется государственный язык Российской Федерации – русский, так как основной процент населения этих субъектов русские. В то же время на территории краев и областей компактно проживают представители других наций и народностей. В этом случае на таких территориях может применяться и язык соответствующей нации или народности.
6. Край, область, город федерального значения являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами Российской Федерации, если это не противоречит федеральной Конституции и законам Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей осуществляется федеральными органами совместно с государственными органами края, области, города федерального значения.
7. Российская Федерация и субъекты Федерации могут временно делегировать друг другу на договорной основе часть своих полномочий. Предусматривается возможность заключения соглашений между краями, областями и другими субъектами Российской Федерации по предметам их ведения и полномочий.
8. Край, область, город федерального значения вправе иметь свою символику. Порядок использования символики определяется законом соответствующего субъекта. Так, в Самарской области действует закон от 22 сентября 1998 г. «О государственных символах Самарской области», который был принят Самарской Губернской Думой.
9. Компетенция края, области, города федерального значения будет рассмотрена в § 4 настоящей главы.
Определенными особенностями характеризуется статус такого субъекта Российской Федерации, как Москва, являющейся столицей Российской Федерации. Как мы уже говорили, статус г. Москвы определяется Законом от 15 апреля 1993 г.
§ 3. Государственно-правовой статус автономных образований
в составе Российской Федерации
В соответствии с части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, в составе Российской Федерации находится одна автономная область – Еврейская АО, а также четыре автономных округов. И автономная область, и автономные округа относятся к административной автономии, то есть являются национально-территориальными образованиями, а в настоящее время и субъектами Российской Федерации.
Статус автономной области и автономных округов определяется Конституцией Российской Федерации, Федеративным Договором от 31 марта 1992 года, который включает и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
