Позиция экспертов по отношению к эффективности различных видов экологического контроля достаточно однородна - примерно 70% из них считают наиболее эффективным государственный экологический контроль. Производственный и общественный экологический контроль оценивают как эффективный примерно равное количество экспертов - каждый пятый из опрошенных. Более ригористично относятся респонденты к муниципальному экологическому контролю. Эффективным муниципальный экологический контроль является лишь по мнению 8,7% экспертов.
Низкая эффективность различных видов экологического контроля предопределяет представление экспертов о необходимости дополнительного правового регулирования. В первую очередь, по мнению экспертов, нуждается в дополнительном правовом регулировании общественный (69,6%) и муниципальный (52,2%) экологический контроль.
Значительный интерес для совершенствования законодательства представляет суждение экспертов о том, в чем должен заключаться муниципальный контроль. Большая часть ответивших (43,5%) придерживаются мнения о том, что муниципальные органы власти должны инициировать действия государственных служащих и органов государственной власти в случае нарушения природоохранного законодательства. Немногим меньше экспертов (39,1%) считают, что в силу своего положения в системе правового регулирования муниципальные органы власти должны контролировать устранение вредных последствий несоблюдения природоохранных требований и восстановление ситуации, существовавшей до совершения этих нарушений на своей территории. Еще меньше респондентов (30,4%) полагают, что задачей муниципальной власти является регистрация нарушений законодательства и ведение реестра этих нарушений на территории муниципального образования.
Позиция экспертов по вопросу совершенствования деятельности органов исполнительной власти в сфере экологического контроля. Абсолютное большинство экспертов (65,2%) считают целесообразным создание единого органа государственной власти в сфере обеспечения экологического контроля. Против этой идеи высказалось лишь два респондента.
Кроме того, экспертами было высказано предложение о том, чтобы система органов исполнительной власти в сфере экологического контроля (охраны окружающей среды) была закреплена на законодательном уровне.
Эти предложения направлены на дальнейшее разграничение функций и полномочий между органами власти в сфере экологического контроля, улучшение взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти.
По мнению экспертов, необходимо в первую очередь исключить дублирование функций в области государственного экологического контроля Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Для этого большая часть экспертов предлагают либо четко разграничить компетенцию и определить полномочия в новых нормативных правовых актах, либо создать единый контролирующий орган.
Показательно, что эксперты в большинстве своем не удовлетворены теми реальными средствами воздействия на нарушителей природоохранного законодательства, которые находятся в распоряжении должностных лиц. Для эффективного экологического контроля важно не только четко регламентировать процедуры фиксации несоблюдения природоохранных требований, но и закрепить возможности для контролирующих органов воздействовать на нарушителей и своевременно прекращать вредные воздействия на окружающую среду. Подавляющее большинство экспертов (73,9%) поддержали предложение о том, что следует разрешить должностным лицам, осуществляющим государственный экологический контроль, ограничивать или приостанавливать хозяйственную и иную деятельность при грубом нарушении законодательства в области охраны окружающей среды. Данная норма была исключена из Федерального закона "Об охране окружающей среды" (9 мая 2005 г. N 45-ФЗ), что, по мнению экспертов, неоправданно. При этом, прогнозируя возможные трудности при реализации этой нормы, соглашаясь с необходимостью расширения прав инспекторов, эксперты вводят ограничительное условие: при однозначном правовом определении "грубого нарушения".
Негативные факторы, влияющие на эффективность действия закона. Оценивая в общем природоохранное законодательство, большинство экспертов выделили три наиболее значимых негативных фактора. Это, прежде всего, наличие противоречий и пробелов в федеральном законодательстве (60,9%), нечеткость компетенции органов государственной власти (56,5%), наличие норм, не действующих вследствие отсутствия механизма их реализации (56,5%). Конкретизируя свою позицию, участники круглого стола указывали на отсутствие норм прямого действия и многочисленность "вилок" в системе принятия решений в силу пробелов в правовом регулировании. Для преодоления неопределенности при принятии решений на основе действующего законодательства часть экспертов предлагает разработать в ближайшее время подзаконные нормативные правовые акты, устанавливающие конкретные процедуры.
В значительно меньшей степени, по мнению экспертов, затрудняют использование положений закона недостатки законодательства субъектов РФ, а также факторы, связанные собственно с пониманием норм права, такие как неясные нормативные предписания, отсутствие легальных определений понятий, ошибочные толкования норм права в процессе их применения.
Позиция экспертов по вопросу разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Практически все эксперты отмечают среди нерешенных проблем нечеткое разграничение полномочий, пробелы в законодательстве. По мнению экспертов, необходима детальная, вплоть до конкретных вопросов, проработка разграничения полномочий. К их числу относятся: неразграничение объектов контроля, отсутствие перечня объектов федерального и регионального контроля, отсутствие четких, формально-определенных критериев отнесения объектов к федеральному и региональному экологическому контролю. При этом эксперты отмечают, что формулировки Постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" <1> не позволяют четко разграничить полномочия в отношении конкретных объектов. Также существуют проблемы при осуществлении экологического контроля в отношении природных ресурсов, находящихся в совместной собственности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4390. В настоящее время документ утратил силу.
К числу нерешенных проблем эксперты относят и недостаточную урегулированность системы государственных экологических инспекторов в субъектах РФ, их нечеткие полномочия. Эксперты отметили, что существуют проблемы в сфере административной ответственности - недостаточно активно идет процесс по установлению новых составов экологических правонарушений в субъектах РФ.
Основной вывод экспертов - предпосылкой четкого разграничения полномочий является прежде всего постановка четких конкретных задач перед органами власти различного уровня.
Оценка экспертами зарубежного опыта регулирования отношений в сфере экологического контроля. Эксперты положительно оценивают многие меры экологического контроля, применяемые в других странах, которые можно было бы использовать при совершенствовании различных видов экологического контроля в Российской Федерации.
В сфере общественного контроля это касается таких мер, как создание общественных инспекций по экологическому контролю, расширение полномочий общественности, расширение перечня объектов общественной экспертизы.
Высоко оценивают эксперты также зарубежный опыт участия в осуществлении экологического контроля местной власти. Участники круглого стола предложили использовать немецкий опыт участия коммун (муниципалитетов) в природоохранной деятельности, организацию органами местной власти контроля за вредным воздействием промышленных объектов, расположенных на их территории.
Экспертные оценки помогли также составить перечень конкретных мер, повышающих эффективность государственного экологического контроля. Данные меры интересны тем, что обеспечивают системность экологической политики, направлены не только на пресечение и регистрацию конкретных нарушений, а на общее регулирование и контроль процессов осуществления хозяйственной деятельности с точки зрения возможных экологических последствий.
Предложения экспертов по совершенствованию законодательства в сфере экологического контроля. Значительная часть экспертов придерживается мнения, что необходим общий нормативный правовой акт, регламентирующий все вопросы осуществления экологического контроля. Это может быть Федеральный закон "Об экологическом контроле", Экологический кодекс (Кодекс экологического контроля).
Вносились также предложения о разработке специальных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы отдельных видов экологического контроля. К их числу относится Положение о государственном экологическом контроле, Положение об осуществлении муниципального экологического контроля. Часть экспертов полагают, что достаточно детализировать процедуры осуществления различных видов контроля в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) "Об охране окружающей среды" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Проблемой, нуждающейся в неотложном нормативно-правовом регулировании, эксперты считают также вопросы разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере экологического контроля. Отдельные эксперты предлагают принять Постановление Правительства РФ "О разграничении полномочий по осуществлению государственного экологического контроля". Экспертами было внесено предложение о том, чтобы на законодательном уровне, а не на уровне указов разграничить компетенцию ведомств, а также чтобы система федеральных органов исполнительной власти была закреплена на законодательном уровне. Другие эксперты полагают, что целесообразнее внести изменения в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 <1>) и Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 <2>) в части полномочий служб. Также предлагалось вспомнить историю и принять Положение о Госкомэкологии.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
<2> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.
Кроме того, эксперты считают необходимым внести поправки в КоАП РФ, позволяющие привлекать к ответственности за правонарушения, которые не повлекли причинение вреда; более детально определить статус должностных лиц государственного экологического контроля.
Также было высказано пожелание о более точном терминологическом определении экологического контроля и контроля в сфере природопользования и соответственно о разграничении этих видов контроля.
Один из экспертов считает первоочередной задачей разработку концепции экологической политики, комплексного плана совершенствования законодательства и системы органов исполнительной власти в этой области.
Таким образом, проведенный экспертный опрос показал, что действенность экологического контроля всех видов значительно снижена как из-за несовершенства нормативно-правового регулирования, так и из-за отсутствия последовательности и системности в действиях органов государственной власти. Законодательное регламентирование различных видов экологического контроля не привело к созданию эффективной и действенной системы государственных и муниципальных органов власти с четкой компетенцией и пониманием своих задач в сфере экологического контроля.
К аналогичным выводам можно прийти и на основе анализа данных экспертного опроса по проблемам развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации. В отличие от экологического контроля законодательная регламентация отношений в сфере государственно-частного партнерства значительно менее разработана. Именно поэтому экспертный опрос не только может служить констатацией сложившейся ситуации, но и выполняет прогнозную функцию в отношении разрабатываемых мер.
Мнение экспертов об эффективности института государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 21 мая 2008 г. был проведен круглый стол "Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы и перспективы". В работе круглого стола приняли участие научные работники ведущих юридических научно-исследовательских институтов и иных научных центров, государственные служащие федеральных и региональных органов власти, а также представители хозяйствующих субъектов, частных консалтинговых компаний, некоммерческих партнерств.
Оценка экспертами состояния (эффективности) законодательства о государственно-частном партнерстве. Абсолютное большинство экспертов (73,2%) уверены в актуальности, своевременности создания правового института государственно-частного партнерства для разрешения проблем, накопившихся в сфере взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов. Тем не менее довольно значимая группа экспертов (примерно каждый шестой из опрошенных) не считает создание такого института целесообразным. Сомнение в необходимости института государственно-частного партнерства, на наш взгляд, в первую очередь связано с неоднородностью тех отношений, которые должны быть урегулированы с помощью механизмов государственно-частного партнерства. Так, многие эксперты указывают на необходимость определиться с предметом регулирования, определить само понятие ГЧП, решить вопрос об объеме и характере правового регулирования.
Кроме того, по мнению экспертов, нет однозначного понимания, в каких сферах социально-экономической жизни общества использование механизмов государственно-частного партнерства даст наибольший эффект. Большинство опрошенных (58,5%) считают, что государственно-частное партнерство целесообразнее всего развивать в социальной сфере. Примерно столько же экспертов считают, что ГЧП даст наибольший эффект при реализации крупных государственных проектов. Около трети экспертов ориентированы на использование механизмов ГЧП в сфере строительства и в тех случаях, когда необходимо модернизировать и восстановить объекты государственного имущества без изменения государственной формы собственности.
Значительно меньшее количество респондентов считают возможным развивать отношения государственно-частного партнерства в тех или иных отраслях промышленности или в области развития производства и поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Для этих сфер отношения государственно-частного партнерства, по мнению большинства экспертов, не являются наиболее предпочтительной формой сочетания публичных и частных интересов, организации взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов.
Важной задачей при создании института государственно-частного партнерства является сохранение баланса между частными и государственными интересами. Для обеспечения такого баланса необходимы специальные меры. Большинство экспертов, оценивая указанные меры, предложили в первую очередь:
- разработать критерии оценки эффективности реализации соглашений (договоров) государственно-частного партнерства;
- разработать особый вид соглашений (договоров) государственно-частного партнерства;
- определить функции органов исполнительной власти в зависимости от вида государственно-частного партнерства и состава его участников.
Таким образом, главным при организации взаимодействия органов власти различного уровня и хозяйствующих субъектов, по мнению экспертов, являются четкое определение полномочий сторон и контроль за выполнением принятых обязательств. При этом важными являются и меры законотворческого характера, и меры, направленные на совершенствование правоприменения. В первом случае это разработка особого вида соглашений (договоров) государственно-частного партнерства, что потребует внесения изменений в ГК РФ и, возможно, принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве. Не менее существенным представляется экспертам уточнение прав и обязанностей органов исполнительной власти различного уровня в зависимости от характера государственного-частного партнерства и состава его участников. Именно это предопределяет достижение тех целей, на которые направлено конкретное государственно-частное партнерство. Выработка критериев оценки эффективности соглашений (договоров) государственно-частного партнерства позволяет оценивать то, как реализуют стороны свои права и обязанности, насколько результативно сотрудничество органов власти и хозяйствующих субъектов (то есть динамику реализации договоров государственно-частного партнерства).
В числе правовых средств, обеспечивающих разделение рисков государства и частных инвесторов, эксперты называют, прежде всего, создание системы страхования рисков, четкое установление прав и обязанностей обеих сторон в договорах (соглашениях), установление порядка деления долей прибыли, законодательное определение статуса ГЧП и компетенции органов власти. Большинство экспертов ориентированы на разработку гарантий для каждой из сторон государственно-частного партнерства. С одной стороны, они предлагают разработать набор существенных преференций для частного бизнеса, установить гарантии исполнения обязательств государства (в частности, разработать механизмы правопреемства между различными органами власти) и прочее, с другой - эксперты считают необходимым четко устанавливать требования к инвесторам и контролировать соблюдение ими своих обязательств.
Оценивая факторы, в первую очередь негативно влияющие на создание института государственно-частного партнерства, эксперты поставили на первое место несовершенство механизмов реализации законов (68,3%), что даже превышает число экспертов, указывающих на несовершенство законодательства (53,7%).
Существенно меньшее значение, по мнению экспертов, имеют недостатки в организации деятельности органов власти по реализации отношений государственно-частного партнерства. Так, менее половины экспертов (41,4%) в качестве негативного фактора указали на незаинтересованность органов исполнительной власти в установлении партнерских отношений с частным сектором экономики и еще меньше (34,1%) - на несовершенство государственного управления системой государственно-частного партнерства.
Предложения экспертов по совершенствованию законодательного обеспечения государственно-частного партнерства. Мнение экспертов разделилось примерно поровну при выборе стратегического направления развития законодательства о государственно-частном партнерстве. Чуть больше экспертов (46,3%) являются сторонниками того, что на данном этапе достаточно внести изменения и дополнения в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Примерно столько же респондентов (43,9%) придерживаются мнения, что необходимо принять федеральный закон о государственно-частном партнерстве. Достаточно высоко оценивают эксперты и необходимость разработать в ближайшее время для создания эффективных, работающих механизмов государственно-частного партнерства нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Сторонников этого мнения достаточно много - 31,7% опрошенных.
Для активизации системы государственно-частного партнерства, по мнению экспертов, в первую очередь необходимо разработать следующие нормы или нормативно-правовые акты.
Большинство экспертов считают, что необходимо разработать и принять Федеральный закон "О государственном частном партнерстве", подготовить законы субъектов по ГЧП, внести изменения в Гражданский кодекс РФ, определяющие организационную форму государственно-частного партнерства, скорректировать Бюджетный кодекс РФ. В ходе совершенствования законодательства о ГЧП необходимо, по мнению экспертов, определиться с предметом регулирования, установить само понятие ГЧП, решить вопрос об объеме и характере правового регулирования. Важным также представляется экспертам создание системы налоговых преференций, определение доли участия сторон, разработка гарантий исполнения обязательств ГЧП, установление простой и прозрачной процедуры отбора инвесторов, разработка процедуры разрешения споров по проектам ГЧП. Кроме того, эксперты полагают необходимым включить в закон о ГЧП нормы антикоррупционной направленности, а также расширить полномочия исполнительных органов по видам ГЧП, не усложнять механизм принятия решений по мелкому ГЧП. Одновременное расширение полномочий органов власти и разработка мер антикоррупционной направленности инициируют адекватные действия властей по развитию отношений государственно-частного партнерства на всех уровнях.
Часть экспертов считают, что до внесения существенных изменений в нормативные правовые акты следует на основании постановления Правительства РФ провести ограниченный временный эксперимент по государственно-частному партнерству.
Оценка экспертами зарубежного опыта регулирования отношений по государственно-частному партнерству. Эксперты в основном положительно оценивают возможность использования зарубежного опыта для создания эффективной системы регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства, хотя часть из них и считают, что специфика российского предпринимательства предполагает особый подход и что копирование зарубежного опыта не всегда дает положительный результат.
Целесообразно, по мнению экспертов, использовать опыт Великобритании, где государственно-частное партнерство получило развитие в сфере социальных услуг, опыт создания саморегулируемых организаций Швейцарии, Германии и Австрии. С учетом близости условий при разработке федерального закона о ГЧП полезным представляется экспертам оценить практику действия аналогичного закона в Польше. Предлагается экспертами также использовать зарубежный опыт по расширению источников финансирования проектов ГЧП, расширению прав органов исполнительной власти и местного самоуправления по заключению договорных отношений с частным сектором, более широкое использование форм концессий.
Общая позиция экспертов заключается в том, что более детальное правовое регулирование ГЧП за рубежом повышает эффективность взаимодействия органов власти и бизнеса при решении тех проблем, для решения которых государство привлекает конкретных исполнителей, и в тех сферах, где государство по тем или иным причинам не может своевременно выполнить взятые на себя обязательства. В этом аспекте опыт передачи части публичных функций в социальной сфере частным лицам (Англия, США) должен быть детально изучен с точки зрения как позитивных, так и негативных последствий такой передачи, а также конкретных механизмов взаимодействия и контроля органов власти с физическими и юридических лицами, привлекаемыми для выполнения этих государственных функций.
Таким образом, метод экспертных оценок полезен как при проведении мониторинга правовых институтов, действующих в течение длительного времени (таких, как экологический контроль), так и при разработке новых правовых институтов (таких, как государственно-частное партнерство).
§ 4.2. Опыт использования социологических методов в ходе
проведения мониторинга приоритетного национального
проекта "Образование"
Институтом законодательства и сравнительного правоведения в 2008 г. было проведено комплексное исследование по теме "Правовой мониторинг в сфере образования (на примере приоритетного национального проекта "Образование")". В пределах этого исследования автором была проанализирована возможность использования социологических методов в целях проведения мониторинга и осуществлен опрос работников органов управления образованием г. Москвы.
Следует отметить, что положение об организации и ведении мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в области образования, содержащееся в Постановлении Правительства РФ от 4 февраля 2008 г. N 46 <1>, еще не получило четкой методической основы.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 6. Ст. 502.
Осуществление правового мониторинга, анализ причин возникновения нарушений законодательства Российской Федерации в области образования в первую очередь требует организации сбора необходимой для принятия законодательных решений достоверной и полной информации. Правовой мониторинг предполагает получение информации о состоянии системы образования, о нормативной правовой базе правового регулирования, о правоприменительной практике. Практически правовой мониторинг - это создание информационной основы для выработки адекватных ситуации (условиям) управленческих действий.
Способы получения информации в ходе осуществления правового мониторинга могут быть различны.
Одним из наиболее разработанных и относительно менее трудоемких в настоящее время является метод экспертных оценок, позволяющий выявить особенности и недостатки правоприменительной деятельности как в системе образования, так и в конкретной сфере регулирования.
Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в том, что в профессиональном сознании правоприменителей (в том числе государственных служащих) отражаются как качество закона, так и особенности правоприменительной деятельности в той сфере реального управления, в которой действует правоприменитель. Экспертный опрос способен отчасти заменить масштабные социологические исследования эффективности действия законов и отдельных норм, позволяет дать прогнозную оценку предлагаемых правовых мер.
Наиболее существенным является социологический мониторинг правоприменительной деятельности. На стадии реализации закона важно уже не просто организовать изучение общественного мнения по поводу того или иного положения закона или иного правового решения, но и комплексное социологическое изучение последствий реализации принятых норм для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. На этой стадии изучение правосознания должно быть включено в социально-правовые исследования эффективности регулирования конкретных сфер общественной жизни или актуальных социальных проблем, требующих комплексного правового подхода.
В ходе экспертных опросов целесообразно выявлять:
- общую оценку эффективности нормативно-правовой базы функционирования и развития образовательной системы (законодательства в сфере образования);
- эффективность отдельных правовых норм или институтов в сфере образования;
- социально-экономические факторы, снижающие эффективность законодательства;
- ориентацию работников органов управления образования на использование закона для решения управленческих задач;
- причины неисполнения установленных в законе требований;
- представления о действиях, приводящих к нарушению закона;
- пробелы и коллизии в законодательстве;
- трудности в реализации закона и иных нормативных правовых актов;
- уровень информированности о законодательстве и правоприменительной практике;
- ориентацию на источники получения информации, обеспечивающей принятие решения на основе закона;
- представление о нормах и нормативных правовых актах, которые целесообразно разработать и принять для развития образовательной системы;
- мнение о возможности использования зарубежного опыта регулирования в сфере образования.
Социологический опрос как часть правового мониторинга предполагает изучение позиции всех участников правоотношений в сфере образования: работников органов управления образованием всех уровней, руководителей (представителей) образовательных учреждений, обучающихся (получателей образовательных услуг), преподавателей, представителей гражданского общества, в т.ч. членов общественных объединений, профессиональных объединений, а также работодателей.
Особенно существенным для мониторинга правоприменительной деятельности в сфере образования представляется изучение позиций гражданских служащих - работников органов исполнительной власти различного уровня.
Для подготовки обоснованных рекомендаций целесообразно сопоставлять в ходе мониторинга позиции представителей Министерства образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, а также работников органов управления образованием на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Анализ различий в подходах, оценке проблем правового регулирования, методах и формах реального осуществления государственной политики (государственных функций) в сфере образования не только поможет снять противоречия в нормативной правовой базе, но и повысит эффективность правоприменительной практики.
Экспертные оценки необходимо дополнять изучением мнения населения. От позиции населения, от их отношения к реализуемым правовым решениям, к закону во многом зависит, будут ли реализованы принятые нормативные правовые акты, отдельные правовые институты и нормы, а также насколько они окажутся эффективны.
Излагая результаты исследования, мы будем использовать результаты опроса в Департаменте образования города Москвы и окружного управления образованием. Кроме того, для анализа мы привлекали также материалы экспертных опросов на конференциях "Конституция, закон, социальная сфера общества" и "Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов", проведенных в Институте законодательства и сравнительного правоведения, а также опроса государственных гражданских служащих. В исследовании также анализировались результаты опросов населения Социологического центра Российской академии государственной службы, ВЦИОМа, Левада-Центра, ведущих постоянный мониторинг общественного мнения.
Общественно-государственное управление
Не для всех норм и институтов в одинаковой степени целесообразно использование социологических методов в целях изучения практики их применения (мониторинга правоприменительной деятельности).
Развитие общественно-государственных форм управления в сфере образования, деятельность общественных советов, эффективность норм Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <1> в первую очередь требуют применения социологических методов при проведении правового мониторинга. Именно эти нормы предопределяют эффективность взаимодействия в сфере образования гражданского общества и органов власти.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Анализ ориентаций государственных служащих показал, что только каждый пятый опрошенный использует обобщение обращений граждан для разрешения сложных вопросов правоприменения. В большей мере госслужащие ориентированы на операционную (процедурную) сторону деятельности. При перечислении первоочередных мер, которые необходимо принять для реализации указанного закона, они указали на подготовку разъяснений, проведение семинаров или совещаний, внесение изменений в административный регламент (положение о структурном подразделении). Это свидетельствует о возросшей правовой культуре: гражданские служащие понимают, что необходимы обеспечивающие действия для того, чтобы закон начал действовать. В то же время (и опрос это показал) анализ обращений граждан в органы управления образованием еще не стал важным источником информации о реальном действии закона для каждого чиновника. Проводимые обобщения жалоб, предложений и заявлений граждан мало используются государственными служащими в повседневной управленческой и правоприменительной деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Это ставит важный вопрос об использовании данных правового мониторинга как результатов наблюдения за действием законов и норм при принятии управленческих решений. Важно четко определить форму представления результатов мониторинга, которая в наибольшей степени будет способствовать использованию полученных данных в управленческой деятельности.
Интересной является позиция респондентов по поводу принятия отдельного нормативного правового акта самого органа управления, в котором разрешались бы вопросы реализации Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан". Сторонников такого решения было только 6,9%. Можно предположить, что большинство госслужащих в данной ситуации ориентируются на деле на организационные действия, а не на применение закона.
При этом следует отметить, что абсолютное большинство (54,0%) государственных служащих хорошо знакомы с положениями Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и практикой его применения, хотя в то же время значимое число респондентов (36,8%) знакомы с законом лишь частично.
Таким образом, существует определенное противоречие между высокой информированностью госслужащих, их общими ориентациями на закон и реальным использованием обращений граждан в управленческой практике.
Важным направлением совершенствования общественно-государственного управления системой образования является создание фондов попечителей и попечительских советов образовательных учреждений. Широкое распространение в Москве получило создание для управления образовательным учреждением фондов попечителей. При этом 64,3% опрошенных работников органов управления образования Москвы информированы о деятельности указанных структур. Они высоко оценивают помощь фондов попечителей при решении задач развития образовательных учреждений (71,4%), совершенствования их материально-технической базы (82,1%). Несколько меньшее значение имеет привлечение финансовых ресурсов (50,0%) и стимулирование труда работников образовательных учреждений (53,6%).
Тем не менее целесообразно, по мнению работников управления образованием Москвы, активизировать работу по созданию фондов попечителей и попечительских советов. Для этого большинство респондентов предлагают принять нормативные правовые акты на уровне правительства Москвы (46,4%) и разработать методические документы и рекомендации (35,7%). Инициировать внесение изменений в уставы образовательных учреждений и принятие иных локальных актов предлагают только 7,1% опрошенных. Таким образом, можно предположить, что положения закона, регламентирующие вопросы создания попечительских советов и фондов попечителей, достаточно трудны для применения и эти вопросы должны иметь единую правоприменительную практику, единство которой можно обеспечить принятием нормативных правовых актов на уровне Москвы и разработкой методических документов по их применению. Внесение изменений в уставы - это задача следующего этапа применения изучаемых норм закона (Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (ред. от 27 декабря 2009 г.) "Об образовании") <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797; Российская газета. 2009. 29 декабря.
На наш взгляд, в проведении правового мониторинга значительную роль должны играть общественные советы, создаваемые при органах государственной власти различного уровня. В соответствии с Планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. в органах исполнительной власти в социальной сфере была создана система общественных советов, что может послужить основой для осуществления правового мониторинга в части учета интересов всех участников регулируемых отношений, организации взаимодействия с гражданским обществом.
Общая оценка эффективности деятельности общественных советов различного уровня работниками органов управления образования Москвы также достаточно высока, хотя ни один из опрошенных не ответил, что данный институт безусловно эффективен. Большинство полагает, что этот институт относительно эффективен, а 5% экспертов, примерно каждый двадцатый, вообще выражают сомнение в его эффективности. Это свидетельствует о недостаточных усилиях органов власти в использовании общественных советов для решения первоочередных задач образовательной системы и о необходимости дальнейшего совершенствования действенности работы общественных советов.
С учетом важности расширения общественного участия в управлении образованием ведется работа по выработке показателей. Так, например, в ходе национального проекта "Образование" для оценки его реализации субъектами РФ уже разработаны такие показатели совершенствования общественно-государственного управления, как:
- доля общеобразовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному уставу создан и действует орган государственно-общественного управления (совет), обладающий комплексом управленческих полномочий, в том числе по распределению средств стимулирующей части фонда оплаты труда общеобразовательного учреждения;
- доля муниципальных образований, имеющих орган государственно-общественного управления образованием, ориентированный на его развитие, в том числе обладающий полномочиями по распределению фонда стимулирования руководителей общеобразовательных учреждений;
- доля общеобразовательных учреждений, имеющих опубликованный (в СМИ, отдельным изданием, в сети Интернет) публичный отчет об образовательной и финансово-хозяйственной деятельности;
- доля общеобразовательных учреждений, имеющих свои регулярно (не реже 2 раз в месяц) обновляемые сайты в сети Интернет;
- доля пунктов проведения итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений в форме ЕГЭ, в которых присутствовали общественные наблюдатели;
- доля общеобразовательных учреждений, в лицензировании, аккредитации которых приняли участие общественные эксперты (от числа всех общеобразовательных учреждений, проходивших лицензирование, аккредитацию за отчетный период).
Усиление общественно-государственного характера управления с неизбежностью потребует оперативного совершенствования нормативной базы, своевременного нормативного разрешения возникающих проблем. В связи с этим важно проводить мониторинг локальных нормативных правовых актов, а также систематизировать нарушения законодательства в сфере создания общественно-государственного управления.
Национальный проект "Образование"
Общая оценка эффективности реализации национального приоритетного проекта "Образование" в Москве достаточно высока. Тем не менее значительное число затруднившихся с ответом на вопрос об эффективности этого проекта свидетельствует, что с общими результатами проекта знакомы не все работники органов управления образованием.
Хотя значение для совершенствования образовательной системы города Москва мероприятий приоритетного национального проекта оценивается высоко, есть и неурегулированные проблемы. В частности, неясен вопрос о соотношении национального проекта и городских целевых программах развития образования "Столичное образование".
Так, большинство ответивших считают, что мероприятия, предусмотренные приоритетным национальным проектом "Образование", должны быть включены в городские целевые программы развития образования. При этом большинство полагает, что это возможно только при условии дополнительного финансирования этих мероприятий.
В наибольшей степени, по мнению опрошенных, на развитие системы образования Москвы могут повлиять такие меры, как организация работы по введению отраслевой системы оплаты труда педагогических работников общеобразовательных учреждений, участие общественности в управлении образовательными учреждениями, создание условий для внедрения современных образовательных технологий. Несколько ниже оценивается эффективность такой меры, как запланированный переход на нормативное подушевое финансирование системы учреждений среднего профессионального образования и дошкольных образовательных учреждений.
Эксперты, опрошенные на профильной конференции, считают, что задача национального проекта - усилить социальную поддержку образования, обеспечив тем самым организационную и материальную основу его дальнейшего развития. Для этого они предлагают в пределах национального проекта в разы увеличить нормативно-подушевое финансирование. Общей социальной целью национального проекта, по мнению участников конференции, является повышение реального социального статуса сферы образования. Часть экспертов рассматривают национальный проект как средство остановить девальвацию и профанацию высшего профессионального образования.
Некоторые эксперты, оценивая национальный проект в целом, высказывают ряд опасений.
По их мнению, в настоящем виде национальный проект "Образование" не представляет собой системного подхода к решению ключевых проблем образования. Отмечается также и несогласованность национального проекта с Приоритетными направлениями развития системы образования в РФ до 2010 г., одобренными на заседании Правительства Российской Федерации 9 декабря 2004 г. (протокол N 47, раздел I), а также высказывается сомнение в целесообразности ряда мероприятий, предлагаемых в этих двух документах. Таким образом, последовательность и системность при решении задач, стоящих перед системой образования, национальный проект, по мнению экспертов, пока еще не обеспечивает.
Использование мониторинга в сфере образования
Абсолютное большинство работников органов управления образованием считают создание системы правового мониторинга своевременным, разрешающим многие проблемы как правотворческой, так и правоприменительной деятельности в системе образования Москвы. Так, 82,1% работников органов управления образованием Москвы убеждены в необходимости ведения правового мониторинга в сфере образования. Нет ни одного человека, считающего организацию и создание мониторинга не актуальными.
Различаются позиции экспертов по вопросу, что в первую очередь следует анализировать в ходе правового мониторинга. Объектами наблюдения в ходе правового мониторинга, по мнению большинства экспертов, должны быть правоприменительная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (71,4%) и нормативные правовые акты (64,3%). Несколько меньшее внимание при осуществлении правового мониторинга должно быть уделено актам применения норм права (39,3%). Что же касается анализа регулируемых правовой нормой общественных отношений, то только 7,1% респондентов считают это существенным для правового мониторинга.
При интерпретации этих данных важно учитывать, что по Москве опрашивались работники органов управления образованием, непосредственно участвующие в управлении образовательными учреждениями. То есть реальная практика применения закона в виде обязательных для исполнения действий для них находится на первом месте. Поэтому они не склонны к обобщениям и ориентированы на те функции, которые непосредственно возложены на них. Что же касается социальных результатов этих действий, то они ими оцениваются не в ходе мониторинга, а непосредственно в ходе управленческой деятельности.
Но непосредственно доступная государственному служащему информация о ходе осуществления регулируемых отношений может быть фрагментарной, ситуативной, односторонней. Системный сбор информации о состоянии регулируемых отношений поможет, на наш взгляд, избежать ошибок в применении закона (иных нормативных правовых актов) и принятии управленческих решений.
Наиболее значимым результатом действия правового мониторинга в сфере образования эксперты считают обеспечение системности и единообразие правового регулирования в сфере образования, оперативности реагирования на пробелы и противоречия в действующем законодательстве, своевременное уточнение и изменение законодательных требований. Повышение эффективности государственной политики в сфере образования в качестве цели правового мониторинга назвали лишь некоторые эксперты.
Проблемы в сфере образования, нуждающиеся в первоочередном
нормативно-правовом регулировании
Работникам органов управления образованием был предложен для оценки перечень проблем, нуждающихся в законодательной регламентации. При ранжировании по степени важности на первое место были поставлены вопросы единого государственного экзамена, новая структура образовательного стандарта, участие работодателей в подготовке правовых решений и совершенствование организационно-правовых форм образовательных учреждений. Такие вопросы, как статус ректора (президента) вуза, негосударственные образовательные организации, вопросы дополнительного образования, не являются, по мнению опрошенных, первоочередными для решения их на уровне закона. Возможно, это связано с тем, что в ведении Департамента образования не находятся вузы, а возможно, с тем, что некоторые вопросы уже разрешены в действующих нормативных правовых актах.
Указали эксперты также на некоторые несовершенные или трудные для применения положения федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере образования.
Это порядок отчисления учащихся из образовательных учреждений (Закон РФ "Об образовании", Типовое положение об общеобразовательном учреждении, Закон о патронатном воспитании, Закон об органах опеки и попечительства, финансово-экономические блоки законов, СанПиН). Затрудняет регулирование отсутствие надлежащим образом утвержденных тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников образования. Есть трудности также в применении Положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. <1>, в организации учета детей и т.д.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 39. Ст. 4432.
Учитывают работники органов управления образования Москвы и реакцию населения на принятые правовые решения. Негативную оценку, по мнению госслужащих, у населения получили прежде всего вопросы организации и проведения ЕГЭ как обязательной формы итоговой аттестации.
Сталкиваются работники системы образования Москвы и с вопросами, которые они не могут решить из-за отсутствия однозначной правовой регламентации. К числу таких вопросов относятся: отчисление ребенка, выбывшего из Москвы без получения родителями документов, вопросы досрочного назначения пенсии педагогическим работникам, проблемы комплектования классов (минимальная и максимальная наполняемость), порядок перевода недисциплинированных и неуспевающих учащихся лицеев и гимназий в общеобразовательные школы, вопросы совместительства. Фиксация таких вопросов в ходе мониторинга обеспечит своевременность подготовки разъяснений по применению соответствующих норм или постановку вопроса об их изменении или конкретизации.
Следует учитывать, что не всегда работникам органов управления образованием легко сформулировать норму или предложение к изменению нормативного правового акта. Именно правовой мониторинг поможет организовать системное изучение сложных для применения положений нормативно-правовой базы образовательной сферы.
Тем не менее определенные предложения по разработке нормы или нормативных правовых актов города Москвы, необходимых для эффективного функционирования системы образования, государственными служащими были сделаны. Это нормы, уточняющие проведение ЕГЭ, Регламент Департамента образования города Москвы, порядок приема в образовательные учреждения.
Ориентация работников органов управления образованием
при принятии решений.
Управленческие действия на основе закона
Практически все работники органов управления образованием ориентированы при принятии решения на закон. В первую очередь они руководствуются в своей деятельности законами и постановлениями правительства Москвы и нормативными правовыми актами Департамента образования города Москвы, что связано с задачами, стоящими перед ними. В меньшей степени они ориентированы на нормативные правовые акты более высокой юридической силы. Это объяснимо тем, что общие требования законов и постановлений конкретизированы в этих нормативных правовых актах.
Что же касается разъяснений по применению отдельных положений законов в сфере образования, то чаще всего работники органов управления образованием ориентируются при принятии решения на разъяснения федеральных органов исполнительной власти и лишь во вторую очередь - на разъяснения Департамента образования города Москвы. На наш взгляд, это свидетельствует о высокой правовой культуре работников управления образованием. Методические рекомендации по применению законодательства в сфере образования также, по мнению госслужащих, должны оперативно разрабатывать федеральные органы исполнительной власти в сфере образования, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Это в наибольшей степени обеспечивает единообразие правоприменительной практики.
Важной характеристикой правоприменительной деятельности является активная ориентация госслужащих на поиск точных правовых оснований принимаемых решений. Работники органов управления образованием используют весь спектр источников информации в случае, если возникают трудности при применении правовой нормы. В первую очередь респонденты руководствуются разъяснениями правовых норм, содержащимися в комментариях, официальным толкованием органов власти, а уже затем разъяснениями вышестоящего руководства. И только в тех случаях, когда невозможно принять решение, основываясь на действующих правовых нормах, госслужащие предпочитают информировать непосредственного руководителя. Надо отметить, что вопрос о совершенствовании правовой регламентации работниками органов управления образованием Москвы ставится довольно редко.
Мнение экспертов об эффективности действия
законодательства в сфере образования и трудности
использования положений федеральных законов
По мнению большинства экспертов, эффективному действию законодательства в сфере образования в значительной мере препятствует несовершенство государственного управления системой образования (52,2 %) и несовершенство самого законодательства (43,5 %). В значительной мере, по мнению экспертов, снижает эффективность также и несовершенство механизмов реализации законов, недейственность механизмов ответственности всех участников правоотношений за нарушения законодательства в сфере образования, слабый государственный контроль за соблюдением законодательства всеми участниками правоотношений. Примерно каждый третий эксперт указал на недостаточность финансирования сферы образования как существенный негативный фактор, действующий на эффективность законодательства.
В наибольшей степени, по мнению экспертов, затрудняет понимание и использование положений федеральных законов об образовании наличие противоречий и пробелов в федеральном законодательстве, а также наличие недействующих норм. Примерно равное количество экспертов (менее одной пятой) указали на такие факторы, затрудняющие понимание и использование положений закона, как наличие неясных нормативных предписаний, нечеткость компетенции органов государственной власти, нечеткость в определении процедур и оснований наступления ответственности, наличие норм, дублирующих предписания гражданского, трудового и иных отраслей права.
Высказывалось экспертами также мнение о несоответствии положений федеральных законов жизни.
Для повышения эффективности, действенности закона важно, чтобы использование норм закона было по возможности максимально простым. Некоторые эксперты предлагают для решения этой задачи свести нормы нормативных правовых актов в сфере образования по возможности в единый документ.
Отношение экспертов к участию бизнес-сообщества
(объединения работодателей) в разрешении ряда проблем
системы образования
Совершенствование законодательства в сфере образования и правильное определение соотношения частных и публичных интересов предполагают четкое определение прав и обязанностей всех участников правоотношений в сфере образования. Одной из таких значимых, определяющих сторон (особенно в сфере высшего профессионального образования) являются объединения работодателей, заинтересованных в подготовке востребованных и хорошо подготовленных к выполнению профессиональных задач работников.
Большое значение имеет позиция по многим вопросам работодателей, степень их участия в разрешении проблем системы образования. В настоящее время расширение их прав получило законодательное закрепление. Так, в ст. 28 (п. 7.1) Федерального закона "Об образовании" <1> устанавливается право объединений работодателей на участие в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, в том числе в разработке федеральных государственных образовательных стандартов и разработке федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования, государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 307-ФЗ <2>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4986.
<2> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 307-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6068.
Следует отметить, что эксперты достаточно осторожно относятся к возможностям бизнес-сообщества самостоятельно решать такие задачи, как определение направлений подготовки специалистов, контроля качества специалистов. Даже социальная поддержка студентов, финансирование вузов и спонсорство, по мнению экспертов, не могут осуществляться бизнес-сообществом без значительного регулирующего влияния государственных и государственно-общественных структур. Лишь каждый пятый эксперт считает, что следует повысить роль бизнес-сообщества в решении вышеперечисленных задач. Можно предположить, что при отсутствии закрепленных правом процедур, определяющих порядок участия, меру ответственности и пределы вмешательства в деятельность образовательных учреждений бизнес-структур, передача части функций, возложенных на государственные органы управления, представляется экспертам рискованной.
С другой стороны, такая задача, как организация производственной практики, должна быть возложена на бизнес-сообщество, по мнению 78,3% экспертов. Не вызывает возражения экспертов и заключение договоров на выполнение научно-исследовательских работ, поскольку такая форма взаимодействия бизнес-сообщества с образовательными учреждениями имеет четкую правовую основу и доказала свою эффективность.
Предлагается отдельными экспертами также, чтобы бизнес-сообщество, выступая в качестве заказчика на специалиста, определяло требования к выпускникам, а также обеспечивало их распределение и трудоустройство. Кроме того, целесообразным признается и непосредственное участие работодателей в вовлечении студентов еще во время учебы в производственную деятельность бизнес-сообщества.
Мнение экспертов о несовершенных и малоэффективных нормах
Часть экспертов предпочитали указывать не на несовершенные и малоэффективные нормы, а на несовершенные или малоэффективные, по их мнению, законы.
К ним эксперты относят Федеральный закон "О внесении изменений в Закон РФ "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части проведения единого государственного экзамена, действующий Закон РФ "Об образовании".
Малоэффективными и несовершенными, по мнению экспертов, являются нормы, регламентирующие государственный контроль за соблюдением всеми участниками правоотношений в сфере образования; нормы, регулирующие финансирование сферы образования, устанавливающие финансовые гарантии; положения закона, регламентирующие социальную защиту студентов; нормы о государственной аттестационной службе, о рекламациях, ст. ст. 8, 12, 35 Закона РФ "Об образовании"; нормы о правах, обязанностях и ответственности субъектов образовательных правоотношений.
Несовершенными, по мнению экспертов, являются положения о договорных отношениях в сфере образования, а малоэффективными - положения об ответственности за ненадлежащее качество образовательных услуг.
Общественное мнение граждан
Важной составной частью правового мониторинга является изучение общественного мнения граждан по основным вопросам сферы образования.
В ходе правового мониторинга необходимо добиться оперативности в учете возможных отклонений в ходе реализации закона. В общественном сознании нарастающие трудности и противоречия при реализации закона могут находить отражение на ранних стадиях, особенно если мониторинг направлен на выявление состояния сознания тех групп населения, которые правильно определены. Это могут быть как социальные группы, чьи интересы могут быть ущемлены в результате действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую выгоду от изменений в механизме правового регулирования. Здесь же могут быть выявлены противоречия между экспертными и теоретическими оценками эффективности действия закона и отношением населения к ситуации, возникшей в результате действия закона. Подобное противоречие должно послужить основанием для углубленного социально-экономического анализа действенности закона, его социальной обоснованности, анализа не только правовых, но и иных социальных действий по его реализации.
Ориентируясь на мнение граждан, степень их удовлетворенности предоставляемыми образовательными услугами, можно с определенной вероятностью выявить проблемы, нуждающиеся в дополнительной правовой регламентации.
В настоящее время одним из важных направлений является регулирование процессов, связанных с предоставлением платных услуг в социальной сфере. Так, по данным социологических опросов (см. таблицу 1), более половины населения не имеет возможности пользоваться платными образовательными услугами.
Таблица 1 <1>
--------------------------------
<1> Пресс-выпуск ВЦИОМа. 2007. 31 января. N 621.
Имеете ли Вы, члены Вашей семьи возможность пользоваться образовательными платными услугами?
| Да, имею | Январь 2005 | Январь 2007 |
| Да, но в случае крайней необходимости | ||
| Нет, не имею | ||
| Затрудняюсь ответить |
Такая информация служит исходной для разработки правовых мер для улучшения качества или повышения доступности платных услуг в социальной сфере. Представляется, что в ходе правового мониторинга целесообразно предлагать группам населения, различающимся по социально-демографическим характеристикам, оценить те правовые меры, которые будут разработаны законодателем.
Наиболее активно в настоящее время ведется изучение общественного мнения о реализации национальных проектов. В ходе социологических опросов было выявлено, что большинство населения практически не информировано ни о самих проектах, ни о ходе реализации, хотя и имеет о них общее представление (см. таблицу 2).
Таблица 2
Слышали ли Вы о национальных проектах в области образования, здравоохранения, обеспечения населения жильем и сельского хозяйства?
| Хорошо осведомлены об этих проектах | |||
| Что-то слышали о них | |||
| Ничего не слышали о них |
Невзирая на то что респонденты признали свою неосведомленность о проекте, многие граждане считают, что ситуация ни в сфере здравоохранения, ни в сфере образования существенно не улучшилась в результате осуществления приоритетных национальных проектов. Тем не менее наметилась определенная позитивная тенденция в позиции граждан.
Таблица 3
Как Вы думаете, привела ли реализация национальных проектов к существенному улучшению дел в области образования?
┌─────────────────────────────────┬─────────┐
│2006 │ │
│ Да/скорее да │ 44 │
│ Скорее нет/нет │ 4 │
│ Затруднились ответить │ 2 │
├─────────────────────────────────┼─────────┤
│2007 │ │
│ Да/скорее да │ 40 │
│ Скорее нет/нет │ 44 │
│ Затруднились ответить │ 16 │
├─────────────────────────────────┼─────────┤
│2008 │ │
│ Да/скорее да │ 25 │
│ Скорее нет/нет │ 45 │
│ Затруднились ответить │ 20 │
└─────────────────────────────────┴─────────┘
Хотя большая часть респондентов продолжают считать, что деньги, направленные на реализацию национальных проектов, были потрачены неэффективно, в то же время в 2008 г. вдвое снизилось число тех, кто полагает, что средства, направленные на национальные проекты, были просто разворованы. Это свидетельствует о том, что процедурная сторона реализации проекта стала более прозрачной, а результаты более очевидными.
Таблица 4
| Как Вы думаете, деньги, направленные на национальные проекты были потрачены... | 2006 г. | 2007 г. | 2008 г. |
| Эффективно/довольно эффективно | |||
| Малоэффективно/совершенно неэффективно | |||
| Были попросту разворованы | |||
| Затруднились ответить |
Наиболее проблемные решения в сфере образования до их одобрения государством должны пройти стадию эксперимента. Это обнаружит недостатки и преимущества предлагаемого правового решения. В ходе эксперимента необходимо проводить правовой мониторинг в полном объеме, включая изучение общественного мнения, как граждан, так и правоприменителей. Те социологические опросы, которые проводятся
