Задача ведомственной экспертизы заключается в выявлении степени учета в процессе правового регулирования позиций различных заинтересованных государственных структур. Такая экспертиза может проводиться в форме опроса различных ведомств по интересующему исследователей кругу вопросов. Задача данного вида экспертизы состоит в том, чтобы на основе полученных данных определить, в какой мере учтены ведомственные интересы различных государственных структур и согласованы ли они таким образом, чтобы в своей совокупности отражать государственные интересы в целом.
Общественная экспертиза направлена на выявление степени учета и согласования в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества. Задачи такой экспертизы состоят в следующем:
- выявить социальные группы, интересы которых попадают в сферу правовой регуляции данной правовой нормы (нормативного правового акта);
- проанализировать характер противоречий между ними;
- определить меру согласования этих интересов в рамках предложенной модели нормативно-правового регулирования, т.е. выявить наличие или отсутствие интересов, носители которых оказались в привилегированном или дискриминированном положении.
Научная экспертиза представляет собой научную оценку компетентными специалистами различных аспектов социального содержания и юридической формы оцениваемой правовой нормы, независимую от давления корпоративных интересов. Выделяют следующие виды научных экспертиз:
- логико-правовая экспертиза, направленная на проверку внутренней непротиворечивости содержания оцениваемой правовой нормы (нормативного правового акта), отсутствия пробелов в правовом регулировании, согласованности положений нормы с другими нормами существующей системы права;
- лингвистическая экспертиза, призванная определить четкость формулировок, исключающую неоднозначное лингвистическое толкование текста правовой нормы;
- антикоррупционная экспертиза, направленная на выявление уровня коррупциогенности положений правовой нормы, т.е. заложенной в ней возможности способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации этих норм;
- экологическая экспертиза, призванная проверить уровень соблюдения прав человека в области охраны окружающей среды;
- экономическая экспертиза, направленная на выявление уровня финансовой, кадровой, материально-технической обеспеченности процессов реализации правовой нормы (нормативного правового акта);
- гендерная экспертиза, направленная на проверку соответствия положений правовой нормы (нормативного правового акта) требованиям правового принципа гендерного равенства, закрепленного в ст. 19 Конституции Российской Федерации, и др.
В зависимости от задач мониторингового исследования могут быть использованы и другие виды научных экспертиз. Выбор вида экспертизы (комплекса экспертиз) определяется необходимостью обеспечить полноту анализа всех аспектов проблемы, значимых в рамках данного исследования.
Экспертиза может быть организована путем применения метода экспертных оценок, предполагающего опрос группы экспертов по специальной методике, или путем обращения к нескольким признанным специалистам в соответствующей области.
Качество правоприменительной деятельности как фактора, влияющего на эффективность действия нормативных правовых актов, определяется мерой обеспечения в процессе правоприменения закрепленной в них модели согласования социальных интересов. Задача правоприменения в конечном итоге заключается в том, чтобы реально обеспечить на практике закрепленный в нормативных правовых актах баланс социальных интересов таким образом, чтобы реализация одних не блокировала бы реализацию других.
При этом на данном этапе исследования необходимо анализировать и оценивать:
- качество правового обеспечения правоприменительной деятельности (определяется наличием эффективных юридических гарантий реализации нормативных правовых актов и прежде всего правовых механизмов разрешений конфликтов; полнотой правовой регуляции, которая минимизировала бы объем подзаконного нормотворчества, способного исказить дух и букву закона, и т.д.);
- качество организационного, кадрового, финансового, материально-технического и иного обеспечения правоприменительной деятельности, связанного с отсутствием таких дефектов в ее организации, которые ведут к нарушению закрепленного в применяемом законодательстве баланса социальных интересов (особое внимание при этом следует уделить выявлению тех дефектов в организации правоприменительной деятельности, которые способны провоцировать коррупцию).
При изучении качества правоприменения рассматриваемого законодательства особое внимание следует уделить качеству правосудия.
Важно иметь в виду, что нормативный правовой акт можно считать эффективно действующим только в том случае, когда гарантированные им права обеспечены возможностью их судебной защиты.
Качество судебного правоприменения определяется рядом факторов:
- уровень финансового, кадрового, материально-технического и информационного обеспечения судебной деятельности;
- уровень независимости судебной власти (т.е. ее защищенности от давления со стороны других ветвей власти, криминалитета, структур гражданского общества, преследующих корпоративные интересы, и т.д.);
- степень доступности правосудия для населения (характеризующаяся отсутствием непосильных судебных расходов, усложненных судебных процедур, волокиты в принятии решений и т.п.);
- уровень доверия населения судебной власти и т.д.
В исследовательской практике используются два различных с методической точки зрения подхода, позволяющих определить степень реальной независимости судебной власти: опрос экспертов, оценивающих ситуацию "со стороны", и опрос судей, выступающих в данном случае не как внешние эксперты, а как участники исследуемых отношений.
Следующий фактор, оказывающий влияние на эффективность действия нормативных правовых актов, - уровень правосознания населения, характеризующий знание права и отношение к праву.
При изучении знания населением соответствующих норм права важно иметь в виду, что эффективность правового регулирования определяется не столько степенью информированности людей о требованиях исследуемых нормативных правовых актов, сколько их способностью понять суть правовых требований в каждом конкретном случае.
Возможность познания права во многом зависит от того, насколько точно в правовой норме отражена, смоделирована логика будущего правомерного поведения, основанного на справедливом, с точки зрения населения, согласовании различных социальных интересов. Как правило, если нормотворцу удастся достаточно адекватно и доступно выразить доминирующие в обществе представления о справедливом принципе согласования социальных интересов в процессе правового регулирования, о справедливом соотношении между правами и обязанностями, между виной и ответственностью, то рядовой гражданин, не имея специальной информации о том или ином нормативном акте, способен ориентироваться в правовом пространстве. Поэтому, сталкиваясь с непониманием со стороны населения требований нормативных правовых актов, следует искать причины не только (и даже не столько) в правосознании субъектов правового регулирования, сколько в самом законодательстве.
В этом случае конкретные предложения по результатам изучения правосознания населения в рамках исследования эффективности действия нормативных правовых актов должны быть связаны как с выработкой предложений по организации информационно-разъяснительной работы среди населения, так и с совершенствованием самой нормативной основы.
При изучении отношения населения к рассматриваемому законодательному акту основное внимание должно быть уделено выявлению правовых установок и мотивов правомерного поведения. Выяснению подлежит вопрос о влиянии правосознания на поведение людей, а точнее - на готовность населения быть активным субъектом права, способным эффективно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности.
Важно иметь в виду, что в основе отношения человека к праву лежат его ценностные ориентации. Эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько сформированы у населения правовые ценности. Наличие у человека надлежащих правовых ценностей создает у него устойчивые установки на правомерное поведение, удерживая его от нарушения права даже в тех случаях, когда это могло бы способствовать удовлетворению весьма актуальных для него потребностей.
Установки на правомерное поведение по своей природе и по степени свой социальной значимости неоднородны. В зависимости от основного мотива, определяющего правомерный характер поведения, выделяются следующие виды правовых установок: 1) принципиальные (человек соблюдает требования права потому, что разделяет их, понимает ценность права и правопорядка для общества); 2) прагматические (человек считает, что ему выгоднее соблюдать правовые требования); 3) конформные (привычка следовать общепринятым требованиям) и 4) вынужденные (основанные на страхе наказания). Наиболее устойчивый характер имеют принципиальные установки на правомерное поведение, которые побуждают человека к активным действиям по реализации одобряемых им правовых ценностей и осуществлению, таким образом, своих правомерных интересов.
Исходя из этих общих представлений о факторах, влияющих на эффективность действия нормативных правовых актов, субъекты правового мониторинга должны определить те факторы, которые в данном конкретном случае привели к снижению эффективности реализации соответствующего нормативного акта, и предложить меры по преодолению или снижению их негативного воздействия.
Кроме того, при оценке эффективности действия правовых норм изучению подлежат неформальные противоречивые регуляторы, имеющие субъективный характер:
а) наличие ошибочных индивидуально-корпоративных образов права, взглядов на содержание статуса органа власти и организаций, их компетенции, противоположных официальной оценке оценок содержания и порядка применения законов;
б) негативное отношение к исполнению правовых норм;
в) подмена целей нормативных правовых актов и совершение действий при соблюдении их легальной формы для выражения частных или групповых интересов вопреки публичному интересу;
г) замена правовых актов, которые надлежит принять в соответствии с законом, неправовыми документами (протоколами, соглашениями произвольных видов);
д) использование неправовых, асоциальных норм групповой морали, обычаев и т.п. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. С. 406 - 415.
Исходя из того что общетеоретическим показателем эффективности действия нормативного правового акта можно считать соотношение между целями содержащихся в нем правовых норм и результатами их действия, возникает вопрос о способах выявления цели нормативного правового акта (правовой нормы) в процессе правового мониторинга на стадии оценки эффективности.
В этой связи необходимо отметить, что результат оценки эффективности нормативных правовых актов может зависеть от избранного исследователем способа выделения целей правовой нормы. Даже в случае, когда нормативный правовой акт более или менее подробно говорит о целях закрепляемых им норм и институтов, их выявление, установление связей и соподчинения требуют определенной теоретической работы.
Во-первых, нередко нормы права направлены не на одну, а на несколько целей. Совокупность этих непосредственных целей позволяет выделить конечную. Если в правовую норму заложены несколько непосредственных целей, эффективность ее реализации должна определяться применительно ко всем этим целям. Конечная цель очень широка и всеобъемлюща, и ее трудно применить в качестве единого критерия оценки эффективности более или менее узкой группы правовых норм. С другой стороны, в этом и нет, как правило, необходимости, так как эта конечная цель конкретизирована в непосредственных.
Второй способ классификации целей правовых норм как критерия их эффективности - это деление целей с точки зрения их регулятивного значения. По этому основанию цели права делятся в юридической литературе на перспективные и ближайшие. Перспективные цели не имеют юридически обязательного значения. Ближайшие цели характеризуются юридической обязательностью, которая может иметь как индивидуальный характер (конкретные "цели - задачи"), так и общий нормативный ("цели - направления", регламентирующие социальную направленность поведения субъектов права).
Наконец, третье деление целей права, которое следует учитывать при изучении эффективности правовых норм, можно условно назвать делением их на "юридические" и "материальные". Объектом первых является само право, точнее, его неуклонное исполнение и соблюдение. Этим целям служат в первую очередь юридические гарантии законности, а также нормы, призванные обеспечить высокий юридико-технический уровень законодательства. В отличие от них "материальные" цели непосредственно связаны с неправовой сферой.
Эффективность норм права должна определяться исходя прежде всего из их "юридических", а не более отдаленных "материальных" целей. Иначе говоря, если применительно к подавляющему большинству непосредственных целей (кроме тех целей, через которые нормы права определяют само содержание права, обязанности) правомерность поведения еще ничего не говорит об эффективности соответствующих норм, то применительно к "юридическим" целям правомерность поведения, высокий юридико-технический уровень законодательства и т.д. свидетельствуют об эффективности соответствующих правовых предписаний <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Самощенко И.С., Никитинский В.И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. N 8. С. 3 - 11.
В литературе высказывается позиция, что об эффективности действия нормативных правовых актов имеет смысл говорить лишь применительно к правовому законодательству, т.е. законодательству, направленному на обеспечение и защиту прав и свобод человека <1>. В противном случае данный вопрос лишается правового смысла, так как законодательство, не имеющее своей конечной целью защиту прав и свобод человека, в принципе не может быть эффективным и подлежит отмене как не соответствующее нормам Конституции Российской Федерации, закрепляющим права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности. В этом случае задача исследователей состоит не в изучении эффективности нормативного правового акта, а в выработке предложений законодателю по введению правового регулирования в предписанное Конституцией Российской Федерации правовое русло.
--------------------------------
<1> Лапаева В.В. Указ. соч.
Поэтому в процессе изучения эффективности законодательства необходимо в первую очередь выяснить конституционно-правовой характер норм, входящих в рассматриваемый законодательный акт. После того как выявлена конституционно-правовая природа этих норм (т.е. установлено соответствие их положений требованиям Конституции Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, являющимся составной частью российской правовой системы), проблема изучения эффективности действия нормативного правового акта переводится в плоскость его реализации.
Таким образом, процесс определения эффективности действия законодательного акта разбивается на два этапа: а) определение конституционно-правовой природы норм, закрепленных нормативным правовым актом; б) изучение эффективности реализации нормативного правового акта.
В конечном итоге конституционно-правовая природа законодательства определяется двумя факторами: 1) его способностью обеспечить гарантии реализации закрепленного в нем субъективного права или обязанности для всех участников регулируемого круга отношений на равных основаниях (т.е. без дискриминации и привилегий); 2) конституционно-правовым характером тех ограничений прав человека, которые вытекают из требований данного законодательства.
Способность правовой нормы гарантировать реализацию закрепленных в ней прав и обязанностей на равных основаниях означает, что все субъекты регулируемого круга отношений имеют формально равную возможность реализовать предоставленное им право и выполнить установленную законом обязанность. Это качество правовой нормы достигается путем надлежащей проработки в процессе правотворчества ее социального содержания и выбора адекватной этому содержанию юридической формы.
С точки зрения социального содержания конституционно-правовая природа правовой нормы характеризуется наличием в ней правового компромисса различных социальных интересов.
С точки зрения юридической формы конституционно-правовая природа правовой нормы обеспечивается в тех случаях, когда:
- правильно определен предмет нормативного регулирования, т.е. характер регулируемых отношений соответствует отраслевой принадлежности нормы;
- уровень нормативного акта (федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Федерации, подзаконный нормативный правовой акт) соответствует предмету регулирования;
- верно определен круг субъектов правового регулирования;
- найден надлежащий баланс прав и обязанностей (т.е. соотношение прав и обязанностей соответствует требованиям правового принципа равенства между правами и обязанностями субъектов регулирования, между правами человека и соответствующими обязанностями государственных органов и т.д.);
- требования правовой нормы, с одной стороны, достаточны для обеспечения полноты регулирования, а с другой - не носят избыточного характера;
- предусмотренная правовой нормой санкция соразмерна характеру правонарушения;
- содержащиеся в правовой норме санкции или поощрения достаточны, чтобы выполнять стимулирующую функцию;
- правильно выбран способ правового воздействия (обязывание, дозволение, запрет);
- отсутствуют двусмысленности в формулировках правовой нормы;
- нет внутренних противоречий в положениях правовой нормы;
- отсутствуют коллизии между данной правовой нормой и иными положениями того же нормативного акта;
- обеспечена включенность положений правовой нормы в систему действующего законодательства в целом и т.д.
Подход к определению конституционно-правового характера ограничений прав человека должен быть дифференцирован в зависимости от уровня изучаемого нормативного акта.
Если речь идет об изучении эффективности норм подзаконного нормативно-правового акта или закона субъекта Российской Федерации, то необходимо исходить из того, что регулирование прав и свобод человека (и, следовательно, введение ограничений этих прав) может осуществляться лишь федеральным законом. Если в ходе исследования выяснится, что подзаконный нормативно-правовой акт или закон субъекта Российской Федерации вводит дополнительные ограничения прав и свобод, не установленные федеральным законодательством (в узком смысле), то речь должна идти не об изучении эффективности данных нормативных актов, а о выработке предложений по приведению их в соответствие с федеральным законодательством.
Если предметом исследования является норма федерального закона, то при определении правомерности вводимых ею ограничений прав человека следует исходить из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой критериями ограничения прав человека являются: а) соразмерность ограничений конституционно признаваемым целям, б) сохранение существа и реального содержания права.
Определение правовой природы норм, выступающих объектом правового мониторинга и соответственно оценки эффективности, должно подтвердить, что исследуемая нормативная основа обеспечивает минимально необходимые гарантии прав человека. Это позволяет перейти к изучению эффективности его действия.
Таким образом, вопрос об эффективности действия нормативного правового акта следует решать исходя из анализа соотношения его цели (достижение заданного Конституцией Российской Федерации уровня защиты прав человека), достигнутого результата (реального уровня защиты прав и свобод) и используемых для этого ресурсов государственного принуждения (т.е. мер ограничения прав и свобод). Наиболее эффективным является нормативный правовой акт (правовая норма), обеспечивающий максимально возможную реализации одних прав человека при минимальном ограничении прав других.
В заключение необходимо отметить, что при проведении социологических исследований в процессе оценки эффективности действия правовых норм могут применяться следующие методы:
1) опрос общественного мнения - включает в себя интервьюирование, анкетирование респондентов, выбранных из генеральной совокупности субъектов правового регулирования на основе методики вероятностного или квотного отбора; анализ и обобщение полученных данных;
2) опрос экспертов - включает в себя подбор и опрос специалистов, способных высказать компетентное, профессиональное мнение по интересующим исследователей вопросам; определение критериев компетентности экспертов и ранжирование их ответов в зависимости от уровня компетенции; выработку обобщенной позиции экспертов;
3) фокус-группа - включает в себя подготовку сценария обсуждения проблемы в небольшой, но достаточно представительной группе людей, являющихся рядовыми участниками регулируемых общественных отношений; подбор фокус-группы; проведение обсуждения исследуемых вопросов и выработку в ходе обсуждения согласованной позиции <1>;
--------------------------------
<1> См.: Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10. С. 8.
4) включенное наблюдение за процессом реализации правовой нормы - особый вид наблюдения как метода сбора первичной социологической информации, когда исследователь сам становится участником изучаемого им круга отношений;
5) экспериментальный анализ (например, в форме ретроспективного естественного эксперимента - интерпретации естественно сложившейся в прошлом ситуации в качестве экспериментальной). В данном случае событие прошлого (принятие правовой нормы) интерпретируется как ввод в действие экспериментального фактора. В исследованиях эффективности действия правовой нормы такой эксперимент может быть применен в тех случаях, когда на практике сложились и функционировали в течение определенного времени различные способы законодательного регулирования одних и тех же (или сходных по своей природе) общественных отношений. Подобные ситуации возникают при следующих условиях: 1) когда изменилось законодательное регулирование, но объект регулирования существенных изменений не претерпел; 2) когда сходные общественные отношения регулируются различными нормами, т.е. имеющие место на практике различия в законодательном регулировании не обусловлены различиями в объектах регулирования.
Особый интерес представляет метод параллельного эксперимента, который может быть использован при сравнении эффективности правового регулирования той или иной сферы общественных отношений в разных субъектах Российской Федерации или в странах СНГ. Использование данного метода позволяет определить оптимальный вариант правового регулирования круга общественных отношений.
Таким образом, оценка эффективности нормативных правовых актов и их действия требует комплексных знаний и применение методов как юридической науки (приемы толкования - логический, грамматический, систематический, исторический и т.п.), так и социологических (прогнозирование эффективного действия правовой нормы, опрос, наблюдение и т.п.), общенаучных (индуктивные, дедуктивные, аналитические методы и др.), статистических и иных методов.
§ 3.3. Зарубежный опыт анализа эффективности
законодательства
В решении вопроса внедрения в российскую нормотворческую и правоприменительную практику правового мониторинга может оказаться полезным иностранный опыт изучения эффективности законодательства и анализа регулирующего воздействия - инструментов улучшения качества регулирования общественных отношений <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее о способах анализа регулирующего воздействия за рубежом см.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова и Д.Б. Горохова. С. 85 - 102.
За рубежом термин "правовой мониторинг" практически не применяется, в основном речь идет об изучении (оценке, контроле) эффективности национального законодательства. Тем не менее правовой мониторинг направлен именно на определение степени эффективности законодательства (в широком смысле), осуществляемого нормативно-правового регулирования.
В Бельгии и Германии контроль над эффективностью нормотворчества (правовых норм) осуществляется в два этапа: до принятия правовой нормы и после ее вступления в силу. В Швеции предусмотрены процедуры оценки эффективности и действенности правового регулирования, в том числе в ходе планирования законодательной деятельности (так, оценка эффективности одной реформы на последнем этапе ее проведения в то же время выступает начальным этапом проведения следующей реформы). В практике Испании деятельность по изучению эффективности национального законодательства преимущественно сводится к выявлению юридических норм, нуждающихся в коррекции, или законодательных пробелов, требующих внесения поправок в действующие законы либо принятия новых нормативных актов.
Рассмотрим некоторые механизмы определения и оценки эффективности нормативно-правового регулирования, применяемые в зарубежных странах.
В практике Бельгии контроль над эффективностью законотворчества и реализации действующего законодательства осуществляется органами государственной власти на двух этапах: до утверждения законодательной нормы парламентом (федеральным или субъекта федерации) и после принятия нормативного акта <1>.
--------------------------------
<1> См.: К вопросу об оценке эффективности законодательства (опыт Бельгии) // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий "Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом". http:// council.gov.ru/ korn_home/ kom_met/ conference/ experience.htm.
Первичный анализ эффективности законодательства с точки зрения внесения необходимых изменений в уже действующие нормы осуществляется в федеральных и региональных парламентах страны в ходе законотворческого процесса в рамках следующей процедуры.
1. Государственный совет Бельгии, являясь высшим консультативным органом в системе административной юстиции, осуществляет экспертизу законопроектов и законопредложений, вносимых Правительством для рассмотрения в парламент, на предмет проверки их соответствия Конституции Бельгии и в целом действующему законодательству страны. Исключение из этого правила составляют законопредложения, вносимые на рассмотрение субъектами законодательной власти (депутатом парламента, сенатором, партийной фракцией): предварительное заключение Госсовета в данном случае является факультативным.
2. Законопроект или законопредложение проходит процедуру обсуждения в соответствующих комитетах и комиссиях парламента.
3. Законопроект или законопредложение, получившее заключение Государственного совета и рассмотренное уполномоченными комитетами и комиссиями парламента, направляется на обсуждение на пленарном заседании палаты.
Кроме того, в ежегодных докладах Государственного совета Бельгии, а также генеральных прокуроров содержится информация о ранее принятых законодательных нормах, которые в течение отчетного периода создавали юридические проблемы в правоприменительной практике. Эти данные могут служить основанием для последующего пересмотра "проблемных" норм в установленном законом порядке по инициативе правительства или парламента.
Последующий контроль над эффективностью вступивших в силу нормативных актов в значительной степени осуществляется Арбитражным Судом Бельгии. Указанный орган государственной власти обладает исключительными полномочиями на приостановление или отмену действующего закона (нормативного акта федерального уровня), декрета и ордонанса (нормативных актов субъектов федерации) в связи с нарушением их положениями трех основополагающих принципов: конституционного распределения полномочий между федеральными образованиями; равенства и недискриминации перед лицом закона всех бельгийцев; а также свободы образования.
В более широком смысле оценку эффективности действующего законодательства берет на себя Сенат Бельгии, осуществляющий экспертизу разрабатываемых нормативных актов и уже действующего законодательства в тесном сотрудничестве с Палатой представителей, Правительством, Кассационным и Арбитражным судами Бельгии, а также с Европейским судом по правам человека.
В ФРГ изучение эффективности законодательства страны и правоприменительного опыта министерств, а также целевые научные исследования в конкретных сферах общественной жизни проводятся специализированными исследовательскими центрами по запросам различных органов и организаций. Поручать данного рода работу указанным центрам полномочно как Министерство юстиции ФРГ, так и министерства юстиции федеральных земель, а также всевозможные заинтересованные объединения (например, институт социологии права в университете в г. Констанц, институт по изучению проблем правового государства в Свободном университете в г. Берлине). Кроме того, каждое государственное ведомство и министерство в конечном счете обязано анализировать степень эффективности соответствующих правовых норм в сфере своей компетенции. Таким образом, мониторинговые исследования в разнообразных сферах национального законодательства проводятся рядом заинтересованных субъектов.
