В настоящее время в России на федеральном уровне практически отсутствует законодательное регулирование организации и проведения правового мониторинга.
Как известно, Федеральный закон "О нормативных правовых актах", с которым многие ученые и практики связывают большие надежды, до сих пор не принят. Федеральные органы исполнительной власти предпринимают попытки отчасти компенсировать отсутствие законодательного регулирования данных общественных отношений собственным нормативным регулированием.
Во исполнение Поручения Президента Российской Федерации и согласно Национальному плану противодействия коррупции Минюстом России совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации подготовлены проекты Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", утверждающего положение об указанной деятельности органов государственной власти, и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении методики проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации". Однако вступление этих актов в силу, на наш взгляд, не решит всех проблем, связанных с институализацией правового мониторинга в Российской Федерации.
Оптимальная структура нормативной основы правового мониторинга на федеральном уровне видится следующим образом:
- основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов правового мониторинга должны определяться Федеральным конституционным законом "О нормативных правовых актах";
- указ Президента Российской Федерации и соответствующее постановление Правительства Российской Федерации должны утверждать порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти и закреплять его в качестве функции, вида государственной деятельности федеральных органов исполнительной власти;
- в административном регламенте исполнения государственной функции по правовому мониторингу должны быть установлены требования к порядку ее исполнения, регламентированы административные процедуры, права и обязанности лиц, участвующих в проведении мониторинговых исследований, формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений, форма выражения результата данной деятельности и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 21.
Нормативно-правовая основа проведения мониторинга в Российской Федерации должна закрепить статус его результатов и порядок их внедрения в нормотворческую и правоприменительную деятельность органов власти.
Принципиально важно, чтобы были нормативно предусмотрены формы реагирования на результаты проведенных мониторинговых исследований (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в системе органов государственной власти и т.д.).
Кроме того, нерешенным как в теории, так и в законодательстве остается вопрос установления юридической ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение функции по проведению правового мониторинга.
Правоприменительное направление институализации правового мониторинга выражено в стратегии и тактике управления процессами реализации государственными органами данной функции, которые включают в себя систему программно-директивных установок, организационно-управленческих средств и направлений (тенденций) правоприменительной практики.
Основными составляющими данного направления выступают:
1) программно-директивная часть - система официальных установок, сформулированных полномочными органами и должностными лицами государства, которыми определяются основные направления правоприменительной деятельности в сфере правового мониторинга, ее цели, задачи и принципы, а также способы (средства, методы, этапы и т.д.) их достижения;
2) организационно-управленческая часть конкретизируется в основных направлениях организационно-процедурного руководства и обеспечения проведения правового мониторинга: подбор и расстановка кадров, организация контроля и обеспечение согласованности в деятельности субъектов и участников правового мониторинга, информационно-методическое и материально-техническое обеспечение его проведения;
3) тенденции правоприменительной практики, которые представляют собой ее итоговую, результативную часть целенаправленной управленческой деятельности в сфере правового мониторинга.
Государственная деятельность по исполнению функции проведения правового мониторинга органами государственной власти, как и всякая иная государственная деятельность, должна иметь общее руководство, осуществляться на плановой основе, иметь координацию и методическое обеспечение, быть подконтрольной.
В этой связи необходимо отметить активную работу верхней палаты парламента Российской Федерации. На протяжении нескольких лет Совет Федерации готовит ежегодный доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Безусловно, сам доклад - это еще не идеальный вариант итоговой формы результатов мониторинга, тем не менее он является яркой иллюстрацией того, как может развиваться правоприменительное направление институализации правового мониторинга. Имеется также интересный опыт организации правового мониторинга в субъектах Российской Федерации, в том числе по подготовке аналогичных докладов <1>, а также по организации правового мониторинга в системе органов исполнительной власти (г. Москва, Орловская область и др.).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Московской городской Думы от 30 января 2008 г. N 25 "О докладе Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы". М.: Московская городская Дума, 2008; Доклад Самарской губернской Думы "О состоянии законодательства Самарской области в 2007 г.". Самара, 2008.
Исходя из задачи создания системы правового мониторинга в масштабах государства, образован Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - экспертно-консультативный орган при Совете Федерации, осуществляющий содействие проведению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в верхней палате парламента. Центр мониторинга права предполагает органичное сочетание научно-методологического, экспертно-методического, организационно-практического, информационно-аналитического, образовательно-кадрового и законотворческого направлений работы.
С юридической точки зрения предстоит решить следующие задачи:
1) унифицировать основные принципы организации и проведения тематических (функциональных) мониторингов, осуществляемых различными органами власти в соответствующих сферах деятельности;
2) разработать организационную модель, включая вопросы взаимодействия и единых принципов функционирования органов власти по организации и проведению правового мониторинга;
3) создать единую систему научно-методического обеспечения и оказания консультационной помощи в вопросах правового мониторинга, включая участие экспертов, научных организаций и институтов гражданского общества;
4) выработать оптимальную систему взаимодействия государственных органов и СМИ, обеспечивающую информационную открытость результатов правового мониторинга, обратную связь государства и общества;
5) автоматизировать мониторинговые процедуры и внедрить современные информационные технологии в систему правового мониторинга;
6) создать механизм контроля соблюдения требований (принципов) организации и проведения правового мониторинга;
7) определить статус результатов правового мониторинга, степень их обязательности для исполнения и значимости корректирующего воздействия на правовую систему и организационно-функциональную структуру органов власти.
Правообучающее направление институализации правового мониторинга имеет следующие составляющие:
- информационная часть, которая предусматривает необходимость широкой "пропаганды" правового мониторинга, привлечение внимания к данному явлению ученых и практиков, а также рядовых граждан, систематическое доведение до сведения широких слоев населения информации о ходе внедрения в практику системы правового мониторинга, формирование позитивного отношения гражданского общества к правовому мониторингу;
- правовое воспитание граждан, государственных и муниципальных служащих, формирование в их правосознании убеждения о ценности правового мониторинга как элемента правовой системы, осознания ими его полезности и инструментальной пригодности в государственной деятельности, эффективности данного правового института.
На практике уже имеют место успешные попытки осуществления данного направления. Так, в мае 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проводилась третья международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему "Эффективность законодательства и новые юридические технологии", в ходе которой проходило обсуждение вопросов о сущности и практическом применении правового мониторинга. Участниками было высказано смелое суждение, что правовой мониторинг - это форма правосознания. При всей необычности и спорности данного тезиса он заключает в себе полезное зерно - идею необходимости формирования у граждан и должностных лиц названных выше убеждений и правовых установок;
- совершенствование системы подготовки квалифицированных кадров (специалистов-аналитиков), занятых в сфере правового мониторинга. Специалистов такого профиля нужно готовить целенаправленно в вузах, в рамках государственно-правовой специализации, а также по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации.
Все это потребует изменения методики правового воспитания населения путем:
а) отказа от сведения всей правовой информации только к административному и уголовному законодательству, абстрактным категориям, менее всего связанным с конкретными правовыми проблемами эффективности правового регулирования;
б) обязательного предъявления при решении кадровых вопросов требования знания должностными лицами основ правового мониторинга;
в) уточнение государственных образовательных стандартов по специальности "юриспруденция", "государственное и муниципальное управление" и др.
Представляется, что только системная деятельность органов государственной власти совместно с институтами гражданского общества по отмеченным направлениям позволит институционально оформить правовой мониторинг как вид государственной деятельности, создать необходимые условия для его эффективного использования в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также оптимизировать технологию его проведения.
§ 2.2. Тематический (функциональный) мониторинг
В последние годы в Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты и отдельные нормы, посвященные тематическим (функциональным) мониторингам. Их целью являются:
- определение и оценка основных направлений развития страны;
- оценка эффективности деятельности органов власти;
- повышение эффективности исполнения (реализации) правовых предписаний.
Так, в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568, содержится указание на необходимость принятия Закона "О противодействии коррупции", предусматривающего, в частности:
- совершенствование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, организация и проведение которой поручено Генеральной прокуратуре РФ;
- разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;
- введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции.
Одной из мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции в Национальном плане значится разработка методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований.
Особенно важно в рассматриваемом контексте то, что Министерству юстиции РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ поручено в 2009 г. разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации, а Минюсту России - еще и организовать осуществление государственной антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Приводится перечень первоочередных проектов законодательных актов Российской Федерации, которые необходимо принять в связи с Национальным планом противодействия коррупции.
В Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (2009 - 2013 гг.)", утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 (ред. от 12 января 2010 г.) <1> четко просматривается правовая составляющая тематического мониторинга. Например, ожидаемыми результатами реализации Программы названы:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1277; 2010. N 3. Ст. 274.
- создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов;
- разработка и апробация научно обоснованной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе;
- создание современной правовой основы военной и правоохранительной службы, усовершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;
- формирование антикоррупционных механизмов;
- создание системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной деятельности государственных служащих;
- проведение мониторинга практики применения законодательства Российской Федерации в сфере государственной службы.
Специально обеспечена необходимость оценки системы достижения поставленных целей и задач - эффективности реализации мероприятий программы, которая проводится на основании целевых индикаторов и показателей программы. Индикаторы и показатели рассчитываются и определяются по методикам, разрабатываемым в рамках реализации программы. Ими являются:
- индекс доверия граждан государственным служащим;
- количество должностей государственной службы, для которых утверждены должностные регламенты, соответствующие установленным требованиям;
- доля государственных служащих, должностные регламенты которых содержат показатели результативности;
- доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва;
- доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе конкурса;
- доля специалистов в возрасте до 30 лет, имеющих стаж государственной службы до трех лет;
- доля граждан, поступивших на государственную службу на основе договора на обучение с обязательством прохождения государственной службы, в общем числе граждан, поступивших на государственную службу;
- число реализованных инновационных программ в области государственной службы;
- число госслужащих, принявших участие в инновационных программах в области подготовки и переподготовки госслужащих;
- число госслужащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, в том числе за пределами территории Российской Федерации;
- число госслужащих, уволившихся с государственной службы до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе.
Мониторинговые мероприятия предусмотрены и в Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. Провозглашается, что совершенствование правоприменительных институтов является условием эффективного функционирования экономической системы (экономических институтов). Эффективная экономика требует эффективной системы защиты прав человека и собственника, обеспечения исполнения действующего законодательства. Реформа правоприменительной системы является неотъемлемой частью политики экономической модернизации.
В целях усиления социальной защиты населения, обеспечения гарантий социальной и медицинской помощи, государственной поддержки сферы занятости в качестве необходимых названы следующие виды (направления) мониторинга:
- мониторинг соблюдения дистрибьюторами и аптечными организациями установленных оптовых и розничных торговых надбавок на лекарственные средства в субъектах Федерации;
- еженедельный мониторинг увольнений работников в связи с ликвидацией организаций или сокращением персонала, а также переводом ряда предприятий в режим сокращенного рабочего времени.
В целях поддержки реального сектора экономики и работы с системообразующими предприятиями:
- отраслевыми федеральными министерствами и ведомствами сформирована система мониторинга состояния предприятий. По результатам этого ведомственного мониторинга предложения о более внимательном рассмотрении проблем отдельных предприятий выносятся на заседания созданной Межведомственной рабочей группы по мониторингу финансово-экономического состояния организаций, входящих в перечень системообразующих;
- в дополнение к федеральному перечню сформирован перечень предприятий регионального значения, мониторинг состояния которых ведется Минрегионом России совместно с региональными органами власти.
Помимо программных документов, имеющих юридическую силу, есть обширный массив подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих критерии и показатели оценки эффективности прежде всего органов исполнительной власти. На это обстоятельство нельзя не обратить внимания, поскольку, как отмечалось ранее, с помощью правового мониторинга возможно создание механизма оценки эффективности по результату.
Наиболее показательным из таких актов является Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 (в ред. от 13 мая 2010 г.) "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <1>. Названным Указом утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Предусматриваются 43 позиции, четыре из которых можно отнести к правовым составляющим: "время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство", "уровень криминогенности (процент от числа опрошенных)", "доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их участии в общем числе зарегистрированных преступлений", "удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных)". Остальные показатели характеризуют объем валового регионального продукта, уровень заработной платы, уровень смертности населения, уровень развития образования, медицинской помощи, физической культуры и спорта, жилищного строительства, проблемы налоговых и бюджетных отношений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3256; 2010. N 20. Ст. 2432.
В целях координации работы по определению показателей оценки результатов деятельности, совершенствованию разработки текущих и среднесрочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также по подготовке федеральными органами исполнительной власти и высшими органами исполнительной власти субъектов Федерации ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде, образована Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти <1>. Задачами комиссии являются:
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. N 779 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2007. N 47 (ч. 2). Ст. 5772.
- формирование системы целей, задач и показателей оценки результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти;
- создание условий и предпосылок для повышения эффективности использования полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти для реализации установленных целей и задач их деятельности;
- повышение результативности текущего и среднесрочного планирования деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти за счет ориентации на достижение общественно значимых измеримых результатов;
- развитие системы мониторинга результатов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и качества исполнения ими своих полномочий.
Решения комиссии имеют рекомендательный характер.
Показатели деятельности Правительства РФ установлены в Положении о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006 - 2008 гг. <1>. Например, раздел доклада "Результаты деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде" содержит анализ по следующим группам:
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 259 "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006 - 2008 гг." // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1810.
- повышение уровня и качества жизни населения;
- укрепление национальной безопасности;
- обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста;
- формирование условий для социально-экономического развития на долговременную перспективу.
Раздел "Основные показатели сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на плановый период" содержит:
- оценку внешних и внутренних факторов, а также условий социально-экономического развития Российской Федерации;
- инерционный и инновационно активный сценарии, включающие в себя основные показатели развития экономики и социальной сферы в плановом периоде;
- ресурсные ограничения развития экономики и социальной сферы в плановом периоде (трудовые, инвестиционные, финансовые и другие ограничения);
Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. <1> суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (в ред. от 23 декабря 2004 г. N 838) // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180; 2004. N 52 (ч. II). Ст. 5502.
В рамках Концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
Модель "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках финансового планирования", предполагает проведение мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджетных средств. Другими словами, процесс достижения намеченных целей и результатов одновременно подвергается мониторингу и контролю. Специально отмечается, что одним из требований, предъявляемых к бюджетным целевым программам, является наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после выполнения программы или одного из ее этапов) оценки программы.
Еще одна тенденция современного российского законодательства - включение норм о мониторинге в различные федеральные законы. В основном указания на мониторинг присутствуют в тех частях законов, где содержатся нормы о надзоре и контроле. Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 26 апреля 2010 г.) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> (ст. ст. 4 - 6) к полномочиям органов власти (федеральных и региональных) и местного самоуправления (муниципалитетов) относятся "организация и проведение мониторинга эффективности... государственного... муниципального контроля (надзора)" в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2010. N 18. Ст. 2142.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ (в ред. от 9 марта 2010 г.) "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" <1> в практику вводится "мониторинг региональных адресных программ по переселению граждан", а также "мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов" (ст. ст. 20.4, 22).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799; 2010. N 11. Ст. 1174.
Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ (ред. от 9 апреля 2009 г.) "О Российской корпорации нанотехнологий" <1> содержит гл. 5 "Мониторинг и контроль реализации проектов, финансируемых за счет средств корпорации", суть положений которой состоит в том, что если правлением корпорации утверждено решение о финансировании проекта в сфере нанотехнологий за счет средств корпорации, то она осуществляет "мониторинг реализации такого проекта в целях контроля эффективности использования средств корпорации".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753; 2009. N 15. Ст. 1780.
"Мониторинг в области регулирования тарифов и надбавок" также служит методом (способом) государственного контроля (ст. ст. 16 и 17 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 36; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6450.
Второй характерный пример присутствия норм о мониторинге в федеральных законах, на наш взгляд, обосновывается необходимостью нормативного закрепления мониторинговой деятельности, включающей в себя: наблюдение, сбор информации, ее анализ и оценку относительно тех или иных процессов. В частности, "мониторинг и прогнозирование потребностей экономики в квалифицированных кадрах" <1>; "мониторинг данных об объектах культурного наследия" <2>; "мониторинг состояния системы образования" <3>; "государственный мониторинг в области отношений с соотечественниками" <4>; "ежегодный мониторинг социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей" <5>.
--------------------------------
<1> Статья 13 Федерального закона от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) "Об объединениях работодателей" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4741; 2007. N 49. Ст. 6068.
<2> Статья 20 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.
<3> Раздел II Федерального закона от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ (в ред. от 26 июня 2007 г.) "Об утверждении Федеральной программы развития образования" // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639; 2007. N 27. Ст. 3213.
<4> Статья 25 Федерального закона от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ (в ред. от 25 июля 2009 г.) "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" // СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670; 2009. N 30. Ст. 3740.
