Социально-правовые исследования, или социологическое изучение процессов правообразования и правоприменения, в значительной степени могут предупредить такие негативные процессы. В определенной мере интерес исследователей к вопросам правового мониторинга связан с тем, что законы, принятые для повышения эффективности регулирования социальных процессов и отношений, по-новому складывающихся во многих сферах общественной жизни, действуют не так, как планирует законодатель. Ведение правового мониторинга должно ответить на вопрос, что в принятых правовых нормах, в особенностях правоприменения, организации властных структур, способах организации экономической жизни общества, его социальной структуры, состоянии общественного сознания населения предопределяет низкую эффективность действия закона.
В настоящее время необязательность исполнения требований закона становится допустимой не только для граждан, но и для лиц, применяющих закон. Основания, по которым эти требования не исполняются, могут быть различны - от нецелесообразности, до ссылок на отсутствие норм, принятых в развитие положений закона, на пробелы в законодательстве или его противоречивость. В этой ситуации важным становится быстрая реакция со стороны государства как для определения правовой причины невыполнения требований закона, так и в целях дать рекомендации по использованию имеющейся нормативной базы для достижения целей, заложенных в законе, или же для принятия иных, не чисто правовых мер <1>.
--------------------------------
<1> Например, отечественные бизнесмены, по данным ВЦИОМа, утверждают, что на выделение участка и получение разрешения на реконструкцию и строительство в соответствии с правилами затрачивают в три раза больше времени, чем с помощью взятки (Пресс-выпуск. 2008. 3 марта. N 889). Нереагирование на такую ситуацию или снижение требований при выдаче разрешений будет способствовать коррупционным проявлениям. Палитра возможных действий достаточно широка: от стандартизации действий всех участников правоотношений (процессуальная закрепленность) до создания крупных специализированных структур, разрешающих эти вопросы, и подконтрольных при этом как органам государственной власти, так и сообществам хозяйствующих субъектов (саморегулируемым организациям).
Важнейшим из признаков закона является общеобязательность. Общеобязательность - это не просто юридическая квалификация закона как особого нормативного правового акта, но юридически оформленная общая воля. Непризнание этой воли - признак социальной нестабильности и конфликтности общества. Закон может быть общим, рамочным, детализирующим правовые процедуры или только определяющим общие цели регулирования, но он не может нарушаться или произвольно толковаться. Именно закон закрепляет общую волю государственно оформленного общества, общие цели регулирования, правомерное и неправомерное поведение граждан и иных субъектов. Неточность отражения в законе регулируемых социальных процессов требует от государства адекватного ответа - отмены или изменения норм закона, превращающего социальное регулирование процессов в формальное правоприменение <1>. Формальное правоприменение позволяет при формально точном исполнении правовых предписаний реализовывать интересы определенных групп и структур в ущерб общему интересу, заложенному в закон и иные нормативные правовые акты.
--------------------------------
<1> Особое место в реализации общей воли должны занять подзаконные акты. Именно подзаконные акты создают систему норм, в совокупности реализующих намерения законодателя и закрепленные цели государственной политики.
Широкая трактовка права снимает задачу определения реальных, конкретных интересов социальных групп, апеллируя по преимуществу к категориям справедливого и несправедливого, традиционному противопоставлению интереса гражданина и интереса государства.
Мы согласны с позицией С.Л. Явича и иных исследователей, которые рассматривают правовое регулирование "как совокупность форм юридического воздействия государства на сознательную деятельность людей. Основная задача правового воздействия - определить границы поведения людей и соответственно упорядочить общественные отношения в общенародных интересах" <1>. Отправной точкой является именно сознательная, совместная деятельность людей, осуществляющаяся по своим законам, регулирование которой не всегда и не в полной мере нуждается в правовом оформлении. Законы совместной деятельности людей, или социальные законы, должны быть прежде изучены и правильно поняты для того, чтобы перейти от стихийного санкционирования сложившихся устойчивых форм поведения к сознательному регулированию и воздействию на общественные отношения. Именно это является предпосылкой использования права как эффективного регулятора общественных отношений.
--------------------------------
<1> Проблемы эффективности работы управленческих органов / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1973. С. 81.
Многими исследователями признается, что "задачей законодателя является установление тех общественных отношений, которые возникли в общественной практике и функционирование которых без юридического механизма затруднительно или невозможно" <1>. Тем не менее недостаточно определить те общественные отношения, для регулирования которых необходимо разработать правовые механизмы. Важно, чтобы эти механизмы были адекватны этим отношениям и своевременно скорректированы.
--------------------------------
<1> Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 95 - 106.
Именно разработка механизмов социального регулирования, корректно включающих в себя в качестве основного компонента правовые регуляторы, - вот основная задача социологических исследований в праве. Традиционный подход, когда эффективность понимается как достижение социального результата при действии правильно выбранных правовых мер, не учитывает важнейшего обстоятельства, что процесс применения нормы сам вызывает необходимость дополнительных регулирующих воздействий в ответ на изменение условий, в которых осуществляется управленческое воздействие.
Поскольку объектом правового регулирования (правоприменения) являются общественные отношения, суженные (конкретизированные) иногда по сфере, территории или иному признаку, то мониторинг процесса правоприменения приобретает особое значение. Кроме того, не меньшее значение для организации мониторинга приобретают вопросы официального и неофициального толкования закона.
Общепризнано, что "...законотворчество органов государственной власти есть не что иное, как изучение потребностей и возможностей общества в сферах, подлежащих государственно-властному регулированию..." <1>.
--------------------------------
<1> Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 32.
Решить эту задачу нельзя, оставаясь в пределах формально-логического, правового анализа. Необходим социологический объемный анализ происходящих в обществе процессов для выделения наиболее существенных, нуждающихся в государственном санкционировании и закреплении процессов, средств, целей и иных формализованных моментов реальных общественных отношений.
В настоящее время делается значительный акцент на изучении эффективности и организации мониторинга именно правовых средств регулирования, а не на том, насколько адекватны и эффективны применяемые способы правового воздействия на общественные отношения. Многие исследователи признают, что "институты права и законодательства, не всегда совпадающие друг с другом, ориентированы скорее на специфику механизма правового регулирования той или иной сферы общественных отношений, на свои внутренние критерии, чем на анализ потребностей той или иной сферы общественных отношений, к которой обращены нормы права" <1>.
--------------------------------
<1> Бачило И.Л. Указ. соч. С. 34.
Мониторинг и социально-правовые исследования, включаемые в состав мониторинга, как раз и должны обеспечить действенность законов, нормативно-правовых актов, оптимизировать правоприменение.
Характер масштабных социально-правовых исследований, которые должны осуществляться в сфере права (действия закона), существенно меняется в зависимости от поставленных целей.
С одной стороны, социально-правовые исследования, входящие в правовой мониторинг, должны соответствовать общим требованиям социологического анализа. С другой - быть четко подчинены задаче совершенствования механизма правового регулирования.
К числу общесоциологических требований можно отнести следующие положения.
Во-первых, необходим объективный анализ действительности, исключающий односторонность, четкое определение интересов общественных групп и четкая постановка научных задач, вытекающая из этой оценки.
Во-вторых, следует изучать конкретные правовые институты или нормативные акты с учетом истории их возникновения и развития.
В-третьих, социологический анализ любого правового явления или процесса предполагает систематизацию всего материала, накопленного в этой сфере другими науками, оценку этого процесса представителями различных классов и общественных групп.
Важно в ходе социологического анализа учитывать конституирующую роль права и изучать, что система права закрепляет, легализует, санкционирует в форме желаемого, обязательного, социально ценного. При этом сопоставление правовых и неправовых регуляторов важно осуществлять не только на стадии определения социальных целей правового регулирования, но и на всех этапах правоприменения, постоянно. Принимая закон, законодатель должен разрабатывать систему мониторингового сопровождения закона с точки зрения достижения тех целей, которые в нем заложены и для достижения которых этот закон принимался. Эта задача ставится достаточно последовательно. Так, например, в Докладе о состоянии законодательства РФ 2007 г. "Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики" предложено вести социальный паспорт законопроекта, включаемый в досье закона, который должен давать "характеристику социального воздействия принимаемого документа на социальную систему...". Тем не менее последовательно эта работа еще не ведется, возможно, из-за отсутствия необходимых методических разработок и иных научно обоснованных рекомендаций, включающих определение системы показателей, измеряемых в режиме мониторинга.
Не ведется мониторинг формирования правосознания граждан под влиянием применения или неприменения норм закона в конкретной сфере регулирования или в отношении отдельных, урегулированных законом социальных процессов. Именно представление граждан о желаемом, допустимом или возможном в сфере действия закона предопределяет, будут ли они следовать предписаниям закона, насколько закон будет действенным регулятором.
Непрямое, опосредованное влияние правовых запретов, дозволений и предписаний на сознание и поведение граждан и иных субъектов правоотношений не учитывается в достаточной мере. Хотя, например, неприменение мер ответственности в некоторых типичных ситуациях оказывает формирующее воздействие на общественные отношения и участников правоотношений в большей мере, чем сама норма.
Социологический анализ позволяет своевременно выявить "болевые точки" правоприменения, т.е. определить, какие механизмы правоприменения (действия органов власти, состояние общественного сознания, социальная стратификации общества) не срабатывают: нет своевременной фиксации отклонений от желаемого развития и непринятие мер по предупреждению отклонений, отсутствие активных действий госорганов по восстановлению статус-кво (нереагирование при отклонениях). Здесь необходимо подчеркнуть - речь идет не о правонарушениях, а именно об отсутствии желаемого позитивного (запланированного) результата, на достижение которого и направлена норма, правовой акт, закон. Зачастую в ходе правоприменения нормы реализуются не в полном объеме - в той части, которая отвечает интересам определенных слоев и групп. При этом происходит подмена общего интереса, на защиту которого направлена норма, интересом этой группы. В сущности, это практическое толкование смысла нормативного правового акта (поведенческая интерпретация). Выжидательная позиция органов государственной (и местной) власти зачастую приводит к формированию социально-типичного, одобряемого большинством населения поведения, корректировка которого в дальнейшем будет представлять значительную трудность.
Поэтому так важно четко определить, что именно понимается под результатом действия правового регулирования. Необходимо в ходе правового мониторинга постоянно отслеживать связь между желаемым социальным результатом (целью регулирования) и теми элементами правовой системы (механизма правового регулирования), которые в наибольшей степени могут в данных условиях повлиять на социальный результат. Это могут быть как процедурные моменты, так и иные, связанные с недостаточно четким определением как стратегии действий органов государственной власти, общих целей регулирования, так и позиции конкретных органов власти по конкретным вопросам правоприменения.
Все эти моменты должны быть выявлены в ходе правового мониторинга, в том числе и с помощью социологических исследований.
Обоснованным является представление о том, что "правовой мониторинг... охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс" <1>. На каждой из стадий правовой мониторинг обладает своей спецификой. Если на правотворческой стадии целью правового мониторинга является определение того, что в общественных отношениях нуждается в правовом закреплении, и форма этого закрепления, то мониторинг правоприменительной деятельности предполагает оценку правовых средств с точки зрения тех целей, которые были заложены при принятии нормы или закона. Если поставленные цели не достигаются или у правоприменителей возникают сомнения в адекватности выбранных средств, то в ходе правового мониторинга как вида обратной связи должны вырабатываться правовые решения, в большей мере соответствующие наличным условиям и конкретной ситуации. Без этого правовой мониторинг превратится лишь в констатацию противоречий и пробелов действующего законодательства.
--------------------------------
<1> Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 25 - 38.
В этой связи обоснованным представляется понимание мониторинга не просто как метода, с помощью которого осуществляется наблюдение и анализ (что, безусловно, справедливо), но и вида контрольной деятельности государственных органов власти, целенаправленно изучающих реальную практику действия законов и норм. "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики является методом осуществления государственного контроля" <1>. Иными словами, сбор и анализ информации о состоянии наблюдаемого закона осуществляется "с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения" <2>.
--------------------------------
<1> Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 78 - 84.
<2> Там же.
Именно целенаправленность, подчиненность изучения реальной правоприменительной практики совершенствованию недействующих или действующих не в полном объеме правовых положений составляют суть правового мониторинга. Непредвзятое, объемное изучение реальной правоприменительной практики, обобщение этой практики различными органами власти в территориальном и отраслевом разрезе составляет ядро правового мониторинга. Именно потому, что эта задача - изучение реального осуществления общественных отношений в условиях правового регулирования или правового вакуума - не решалась в течение длительного времени, идея правового мониторинга как средства систематизации и обобщения всех данных о действии законов и их эффективности была встречена с таким воодушевлением.
Поскольку объемные, углубленные, скоординированные конкретно-социологические исследования в настоящее время по разным причинам не проводятся, получили распространение иные формы социологического обоснования принимаемых правовых решений.
Наиболее распространенная и применяемая форма социологического обеспечения правового мониторинга - изучение правосознания правоприменителей с помощью экспертных оценок, дополняемых анализом общественного мнения различных групп населения.
Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в том, что в профессиональном сознании правоприменителей (в том числе государственных служащих) отражаются как качество закона, так и особенности правоприменительной деятельности в той сфере реального управления, в которой действует правоприменитель. Экспертный опрос способен отчасти заменить масштабные социологические исследования эффективности действия законов и отдельных норм, позволяет дать прогнозную оценку предлагаемых правовых мер.
Кроме того, в ходе мониторинга необходимо изучать позиции, оценки и представления иных участников регулируемых правоотношений, представителей гражданского общества - бизнес-структур, общественных объединений (в том числе профессиональных).
Важнейшей составной частью правового мониторинга является постоянная организация изучения правового сознания и правовой культуры населения и правоприменителей.
Именно в связи с необходимостью оценки правоприменительной практики с точки зрения ее соответствия целям и намерениям законодателя, общественным потребностям, социально-экономическим условиям важно организовать в составе правового мониторинга постоянное изучение правового сознания населения и различных категорий специалистов, в том числе отслеживание их мнения по вопросам правоприменения, изучение динамики их отношения к закону и органам власти.
Правосознание при этом должно пониматься предельно широко - как "взгляды, представления, мысли, чувства, настроения, выражающие понимание необходимости установления и функционирования определенного порядка в обществе" <1>.
--------------------------------
<1> Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. С. 19.
В ходе правового мониторинга должно осуществляться комплексное изучение правосознания. Необоснованным является представление о том, что при изучении правосознания можно ограничиться исследованием общественного мнения различных групп населения и правоприменителей. Не менее важной задачей является изучение тех правовых взглядов и теорий, которые получили распространение в обществе. Научное и профессиональное правосознание в такой же мере должно быть объектом исследования в ходе правового мониторинга, как и правосознание граждан.
Исследование правосознания населения России в настоящее время осуществляется различными исследователями большей частью в контексте решения определенных практических задач. Многие из этих исследований направлены только на выявление общественного мнения - коллективного суждения по определенному вопросу. Комплексное исследование правосознания в мониторинговом режиме практически не осуществляется. Многие интересные данные, которые получают различные социологические службы и исследователи, трудны для использования из-за различия в методических подходах, несопоставимости получаемых результатов, не всегда высокой достоверности и репрезентативности. К числу недостатков этих исследований можно отнести также определенную фрагментарность и то, что они не обеспечивают полноту охвата проблем правового сознания и правовой культуры современного общества.
При осуществлении правового мониторинга должна происходить координация проведения опросов различными социологическими центрами и исследователями, что позволит обеспечить большую комплексность и постоянство наблюдений по многим направлениям и проблемам.
При организации правового мониторинга необходимо планировать изучение состояния правосознания по заранее определенным параметрам. При этом индикаторы и показатели состояния общественного сознания могут быть как постоянными, так и переменными, зависящими от конкретных, актуальных задач правового регулирования.
К числу общих показателей, уже эмпирически выделенных в пределах многих социологических исследований, можно отнести такие, как общее отношение к праву как социальной ценности, отношение к государственным органам власти, оценка функций государства и пределов государственного вмешательства в социально-экономические процессы, оценка исполняемости и неисполняемости законов в различных сферах, установки на соблюдение и несоблюдение закона, правовая информированность и потребность населения в правовых знаниях, опыт населения по взаимодействию с органами исполнительной власти и местного самоуправления, уровень общественного доверия к различным структурам власти и ряд других.
Мониторинг правосознания может также осуществляться и в ходе социологического сопровождения принимаемых органами государственной власти решений. В этих целях на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уже в настоящее время возлагаются обязанности по регулярному проведению социологических опросов населения по оценке эффективности применения и исполнения законов субъекта Российской Федерации. Разработка показателей и методическое обеспечение таких исследований могут осуществляться центром правового мониторинга, необходимость создания которого обосновывается в настоящей работе.
Как уже было сказано выше, правовой мониторинг должен вестись на всех стадиях законотворческой и правоприменительной деятельности: предпроектной, подготовки закона, принятия закона, реализации закона. На каждой из стадий изучение правосознания (как часть правового мониторинга) обладает определенной спецификой, связанной как с целями, так и с применяемыми методами.
Наибольшую важность для будущей эффективности закона имеет именно предпроектная стадия, на которой определяются цели регулирования, анализируется соотношение потребностей и интересов участников будущих правоотношений, изучается сложившаяся практика регулирования, необходимость и место правовой регламентации. В этом контексте изучение мнения различных участников правоотношений поможет выявить степень осознания различными социальными группами своих интересов, отношение этих групп к закрепившимся фактически отношениям (нормам) и необходимости их правового закрепления в виде правовых норм.
С учетом пробелов и противоречий действующего законодательства большое распространение получило закрепление тех или иных отношений по факту - с учетом сложившейся социальной практики регулирования этих отношений. Это открывает перед отдельными социальными группами возможность донормативного конституирования своего интереса в качестве правового, нуждающегося в правовом закреплении. Комплексное изучение отношения социальных групп, различающихся по своему месту в регулируемых отношениях, к предлагаемым правовым решениям позволит определить социальную природу того интереса, который планируется закрепить законодательно. Незаменимыми здесь могут быть мониторинговые наблюдения за динамикой изменения общественного мнения различных групп.
На стадии подготовки и принятия закона акцент должен делаться на уже сформулированных нормативных положениях. Именно эти положения должны предлагаться для оценки как населения, так и различных категорий специалистов в ходе социологических опросов. Опросы эти должны осуществляться различными субъектами: общественными организациями и экспертными сообществами, органами законодательной и исполнительной власти как федеральными, так и субъектов Федерации, профессиональными и бизнес-сообществами, социологическими центрами и научными организациями. Подобный подход позволит избежать односторонности и субъективизма в оценке состояния правосознания населения, ориентаций, установок, позиции граждан. Тем не менее важно обеспечивать координацию и согласование подобных опросов, для того чтобы можно было обеспечивать проверяемость (верификацию) и сопоставление полученных данных. С учетом того что речь идет о законопроектной работе, целесообразнее всего, чтобы эту инициативу взяли на себя законодательные органы власти, а непосредственную работу проводили центры правового мониторинга.
На стадии реализации закона важным становится уже не только организация изучения общественного мнения по поводу того или иного положения закона или иного правового решения, но и комплексное социологическое изучение последствий реализации принятых норм для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. На этой стадии изучение правосознания должно быть включено в социально-правовые исследования эффективности регулирования конкретных сфер общественной жизни или актуальных социальных проблем, требующих комплексного правового подхода.
Планирование и организация отмеченных исследований в ходе правового мониторинга потребует привлечения большого числа исполнителей, а также планирование и координацию социально-правовых исследований, что безусловно потребует создания единого координационного центра.
Здесь важно добиться оперативности в учете возможных отклонений в ходе реализации закона. В общественном сознании нарастающие трудности и противоречия при реализации закона могут находить отражение на ранних стадиях, особенно если мониторинг направлен на выявление состояния сознания тех групп населения, которые правильно определены. Это могут быть как социальные группы, чьи интересы могут быть ущемлены в результате действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую выгоду от изменений в механизме правового регулирования. Здесь же могут быть выявлены противоречия между экспертными и теоретическими оценками эффективности действия закона и отношением населения к ситуации, возникшей в результате действия закона. Подобное противоречие должно послужить основанием для углубленного социально-экономического анализа действенности закона, его социальной обоснованности, анализа не только правовых, но и иных социальных действий по его реализации.
В настоящее время мониторинг правового сознания ведется в значительных масштабах лишь несколькими социологическими центрами. Наибольший интерес представляет мониторинг "Народ и власть", осуществляемый Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Практически уже в течение восьми лет этим центром ведется последовательное изучение правовой культуры населения в 25 субъектах РФ по репрезентативной выборке с учетом типа поселения, социально-профессиональных и демографических характеристик. Мониторинг, в частности, направлен на выявление динамики оценки исполнения законов, регулирующих экономику и социальные права, причин неисполнения законов, фиксирует возможные формы массовых реакций на действия властей, выявляет мнение респондентов о том, чьи интересы защищает государственная власть в России.
Существенное внимание данный мониторинг уделяет не просто определению степени доверия или недоверия тем или иным органам государственной власти, но и личному опыту респондентов по взаимодействию с ее представителями, оценке степени защищенности от административного произвола, оценке уровня обеспеченности основных прав граждан со стороны действующего правового порядка и их мнения о том, куда они готовы обратиться скорее всего для защиты своих прав.
Данные о состоянии правосознания граждан, получаемые в течение столь длительного времени по сопоставимым индикаторам, позволяют дать обоснованные прогнозы о реакции населения на предлагаемые правовые меры, своевременно координировать и корректировать проводимую политику в тех или иных сферах общественной жизни.
В ходе осуществления реформ (образования, судебно-правовой, административной, жилищно-коммунальной, пенсионной, земельной) в мониторинговом режиме выявляется мнение населения об эффективности разработанных в пределах этих реформ мер, о степени информированности населения и готовности к предстоящим преобразованиям.
Углубленно и также последовательно осуществляется мониторинг реформирования государственной службы. В ходе мониторинга изучаются ожидания и требования со стороны граждан к властным структурам, определяется оценка качества предоставляемых государственных услуг, степень открытости и подконтрольности аппарата и государственных служащих гражданскому обществу, отношение к государственным служащим. Особое внимание уделяется совершенствованию организации взаимодействия органов власти и общественных организаций (гражданского общества). Сопоставление результатов опроса населения с данными, полученными в ходе опроса государственных служащих, позволяет выявить расхождение в их позициях. Работники органов исполнительной власти в данном случае не являются экспертами, поэтому в ходе мониторинга при выявлении их отношения к мероприятиям реформы учитывается то, что они сами являются участниками регулируемых правоотношений.
Система показателей и направлений исследования правовой культуры населения и правоприменителей, разработанная при проведении мониторинга "Народ и власть", в значительной степени может послужить методической основой для организации мониторинга правосознания в более широких масштабах как части общероссийского правового мониторинга.
