Интересным представляется опыт изучения профессионального правового сознания по вопросам мониторинга права <1>. Опрос, проведенный среди участников всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение" (4 июня 2003 г.), показал, что большинство лиц, профессионально занимающихся вопросами мониторинга, уверены в актуальности разработки проблем мониторинга права и одновременно при этом оценивают современное состояние мониторинга права как неудовлетворительное или удовлетворительное лишь отчасти.
--------------------------------
<1> Актуальные проблемы мониторинга права: Социологический опрос. М.: Социологическая служба "Барометр"; Совет Федерации ФС РФ, 2004.
Представляет интерес также тот опыт, который накоплен органами власти в ходе ведения мониторинга. Следует отметить, что для проведения мониторинга органы государственной власти и экспертные организации в больше мере привлекают научные организации, в меньшей мере - экспертные структуры <1>. Исключение составляет Совет Федерации, где эксперты используются очень активно - 76% респондентов - представителей Совета Федерации указали на то, что в ходе мониторинга они привлекают экспертные структуры. Общественные организации привлекаются не очень активно - на это указал только каждый десятый опрошенный.
--------------------------------
<1> Данные и терминология приводятся по анкете, распространенной среди участников конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики".
Методы, которые преимущественно используются в ходе осуществления мониторинга, - это изучение документов (67%) и сравнительный анализ (62%). Социологические опросы как основной метод изучения состояния правосознания до настоящего времени не получили должного распространения. Только каждый пятый указал на использование социологических опросов в ходе осуществления мониторинга. Следует отметить несколько более активную позицию регионов - 32% респондентов - представителей регионов указали на то, что они применяют этот метод при организации мониторинга. Другие методы, такие как метод гуманитарно-правовой экспертизы, проведение эксперимента, применяются значительно реже.
Подавляющее большинство специалистов готовы к принятию государственной программы мониторинга права, хотя и относятся с несколько большей осторожностью к необходимости принятия на федеральном и региональном уровне законодательных актов по организации и проведению мониторинга.
Автором накоплен определенный опыт проведения экспертных опросов в ряде сфер правового регулирования: в сфере образования, здравоохранения, экологического контроля, государственно-частного партнерства.
Экспертный опрос осуществлялся на специализированных конференциях, посвященных актуальным вопросам правового регулирования в указанных сферах. Была разработана анкета эксперта применительно к каждой из сфер, основной задачей которой было выявление состояния правового регулирования, уровня эффективности действующего законодательства, системы органов власти и разграничения компетенции, основных проблемных вопросов. Изучались также ориентация экспертов на использование зарубежного опыта, оценка ими перспектив законодательного регулирования соответствующей сферы. Ниже мы кратко изложим основные результаты двух экспертных опросов.
Разработанная анкета, хотя и имеет общую структуру, должна быть адаптирована для каждой изучаемой проблемы или института. Так, при изучении правового регулирования государственного, муниципального и общественного экологического контроля важным обстоятельством является то, что накоплен значительный опыт подобного регулирования и уже обозначены основные проблемы, нуждающиеся в правовом разрешении. Государственно-частное партнерство - новый институт, требующий разработки как основных понятий, так и решения многих других вопросов, связанных с определением места и роли данного института в осуществлении государственной политики. Таким образом, существенно меняются акценты - от изучения особенностей правоприменительной практики в сфере экологического контроля к прогнозированию эффективности правовых решений и оценке вводимых способов регулирования.
Оценка экспертами состояния и основных проблем правового обеспечения экологического контроля в Российской Федерации. Круглый стол "Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России" был проведен 9 апреля 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В дискуссии приняли участие ведущие ученые - специалисты по экологическому праву, работники органов исполнительной власти, на которых возложены функции по контролю и надзору в сфере природопользования, представители общественных организаций и т.д.
Оценка экспертами государственной политики в сфере экологического контроля и эффективности законодательства. Эксперты высказали негативную оценку действенности (результативности) экологического контроля как системы мер, направленной на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, на обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований в области охраны окружающей среды. При этом речь шла о недостатках как в законодательстве, так и в действиях органов исполнительной власти по реализации этого законодательства, по контролю за соблюдением природоохранных требований к хозяйственной и иной деятельности, установленных законами, иными нормативными правовыми актами.
Так, абсолютное большинство экспертов (более 60%) указали в качестве факторов, в первую очередь препятствующих эффективному действию законодательства в сфере экологического контроля, несовершенство самого законодательства и механизмов реализации законов в указанной сфере. Показательно, что даже коррупция, по представлению экспертов (47,8%), в меньшей степени мешает эффективной реализации законодательства. На неэффективную работу государственных органов и государственных служащих как негативный фактор действия законодательства в сфере экологического контроля указали менее половины опрошенных участников круглого стола. Слабый государственный контроль за соблюдением законодательства и неприменение ответственности за его нарушения считает причиной неэффективного действия законов только каждый третий эксперт. Таким образом, хотя неприменение ответственности эксперты и считают значимым фактором, снижающим эффективность законодательства, тем не менее в оценках экспертов он явно уступает другим обстоятельствам, влияющим на действенность экологического контроля.
По мнению экспертов, в первую очередь отсутствует системность экологического контроля. Хозяйствование и природопользование даже в условиях возросшей стихийности должны быть жестко подчинены определенным государством требованиям и соответствовать приоритетам, защищаемым государством. Экологический контроль, безусловно, должен быть направлен на обнаружение и пресечение фактов нарушений, но не может этим ограничиваться. Анализ условий, способствующих экологическим правонарушениям; определение типичных форм поведения, приобретающих характер социальных норм; выработка способов реагирования органов исполнительной власти на правонарушения, ставшие массовыми, - все это и составляет основу экологического контроля. Взятие под контроль со стороны общества (государства) деятельности хозяйствующих субъектов с точки зрения экологических последствий этих действий предполагает четкую взаимоувязку в деятельности всех органов власти, а не только тех, на кого возложены функции по осуществлению экологического контроля. Только это обеспечит цельность экологической политики как особого направления деятельности государства.
В числе значимых социально-экономических факторов, препятствующих эффективному применению законодательства, эксперты назвали недостаточное количество инспекторов, их финансовое обеспечение. В данном случае обозначена очень важная проблема - эффективная работа государственных органов возможна лишь в том случае, если государственные служащие, реализующие возложенные на них государственные функции (должностные обязанности), способны выполнить весь объем определенных в законодательстве обязанностей государства, а для этого необходимо, чтобы их количество определялось теми задачами, которые должны быть выполнены. Инспекции, проводящиеся выборочно и не всегда обоснованно, необязательность для выполнения принятых решений, снижение статуса (объема прав) инспекторов сказываются на эффективности государственного экологического контроля как системы мер.
