Система показателей проведения мониторинга правоприменения, предусмотренных в проекте методики, требует переработки. Часть показателей (в той части методики, которая содержит показатели мониторинга по вопросу практики применения нормативных правовых актов) должна использоваться при проведении мониторинга по вопросу реализации нормотворческих функций. Требует также более детальной проработки перечень показателей мониторинга правоприменения по вопросу исполнения судебных актов Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека.
Кроме того, определение эффективности реализации нормативных правовых актов должно осуществляться не только по юридическим показателям, но и по показателям фактической деятельности в сфере действия нормативного правового акта. Выявлению подлежит корреляция между реальными изменениями в отрасли (сфере) и решениями, действиями органов государственной власти, деятельностью подведомственных им предприятий, учреждений. Критерием служит мера выполнения показателей деятельности, установленных для отрасли, органов, подведомственных организаций.
Проекты Положения и методики, предусматривая норму о публичном обсуждении проектов докладов о результатах мониторинга правоприменения, не устанавливают процедуру и основания учета предложений, высказанных в ходе такого обсуждения. Данный пробел в регулировании снижает эффективность внедряемого способа участия гражданского общества в мониторинге правоприменения.
Подготовленные проекты не предусматривают механизм учета результатов мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание определенную в проекте Положения цель мониторинга правоприменения, представляется недостаточным указание на учет предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации при утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. По результатам мониторинга может потребоваться внесение изменений в систему государственных органов, их функции, процедуру деятельности, содержание принимаемых ими нормативных правовых актов.
Положение проекта Указа о том, что по результатам проведенного мониторинга в установленных сферах деятельности и в пределах полномочий федеральные органы исполнительной власти, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) самостоятельно принимают меры по устранению выявленных недостатков в своей нормотворческой и (или) правоприменительной деятельности, является достаточно общим и не гарантирует обязательность учета результатов мониторинга в деятельности упомянутых субъектов. Используемый разработчиками проекта Указа метод рекомендаций также не обеспечивает такой обязательности (согласно проекту, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ рекомендовано учитывать результаты мониторинга правоприменения при издании разъяснений по вопросам судебной практики).
В проекте Указа Президента РФ, утверждающего Положение, содержится норма, согласно которой главы местных администраций обязываются представлять материалы (результаты) проведенного мониторинга правоприменения высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) в установленный последними срок.
Конституционность данного императивного установления вызывает определенные сомнения, так как оно едва ли согласуется с конституционной основой местного самоуправления в Российской Федерации. Простое обвязывание здесь вряд ли годится. Видимо, в данном случае нужен более сложный механизм - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по проведению мониторинга правоприменения с определением его объектов, сроков проведения и представления результатов, требований к форме и содержанию информации, а также передачей необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов. В этом случае требование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представить информацию и ответственность глав местных администраций за его нарушение будет отвечать требованиям законности.
Подводя итог вышеизложенному, отметим следующее. Создание системы мониторинга правоприменения является важным этапом в процессе институализации правового мониторинга в Российской Федерации. Несмотря на изложенные критические замечания в отношении содержания проектов нормативных правовых актов, которые в перспективе закрепят данную систему, в целом их идея и концепция может быть поддержана. Не следует забывать, что речь идет о проектах, работа над которыми еще не завершена. Изложенные соображения могут оказать определенную помощь в деле создания системы "мониторинга правоприменения" в Российской Федерации вообще и в ходе доработки рассмотренных выше проектов нормативных правовых актов в частности.
Глава 3. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМАТИВНЫХ
АКТОВ В ПРОЦЕССЕ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
§ 3.1. Место оценки эффективности в технологическом
цикле правового мониторинга
Системный характер деятельности по осуществлению правового мониторинга предполагает определенную технологию его проведения. В самом общем виде она включает в себя:
- определение цели правового мониторинга, выбор его вида, корректировка методологии и сроков его проведения, способа оформления результатов;
- определение объекта правового мониторинга с учетом поставленной цели;
- определение круга субъектов правового мониторинга, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение;
- разработку программы (плана) проведения правового мониторинга;
- проведение мониторинговых исследований в соответствии с утвержденной программой (планом);
- подготовку итогового документа по результатам проведенного правового мониторинга.
Анализ элементов концепции, изложенной ранее, а также существующей на данный момент практики внедрения указанной деятельности позволил выделить следующие стадии в процессе проведения правового мониторинга.
I. Подготовительная стадия, в ходе которой определяются методологические основы проведения мониторинга, происходит распределение обязанностей его участников, определяются направления исследования и способы достижения поставленной цели.
На данной стадии правового мониторинга осуществляются:
- постановка и конкретизация цели, задач мониторинга, выбор его вида, корректировка методологии его проведения;
- определение объекта мониторинга: правовых норм, нормативного акта, группы нормативных правовых актов, регулирующих определенный круг общественных отношений;
- установление круга субъектов мониторинга (представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, другие субъекты), их полномочий по проведению мониторинговых исследований, определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение в соответствии с утвержденным планом (программой);
- определение источников информации, подлежащей анализу в ходе правового мониторинга;
- разработка и утверждение плана (программы) проведения мониторинга.
II. Стадия сбора информации.
На данной стадии правового мониторинга осуществляется сбор первичной и вторичной информации об объекте исследования.
Сбор информации осуществляется на основе данных, имеющихся в поисковых информационных базах, досье нормативных актов, актах правоприменения, решениях судов, официальных отчетах органов государственной власти, а также в ходе непосредственного проведения социологических исследований.
Главными потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой в процессе проведения правового мониторинга, являются:
- правовая информация о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового исследования;
- отраслевая и межотраслевая информация, собираемая федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции (в том числе в ходе осуществления контрольных мероприятий);
- правовая информация о действии нормативных правовых актов, собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами в пределах своей компетенции;
- статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых Госкомстатом, и дополняемая отраслевой статистикой органов власти;
- социологическая информация, собираемая в ходе проведения социологических исследований.
Сбор информации о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового исследования, осуществляется путем использования первичных приемов и способов для учета текстов всех нормативных актов, подлежащих дальнейшему анализу. На этом этапе происходит формирование информационного массива о нормативной основе правового регулирования отношений, входящих в избранный объект мониторинга, включая подзаконные, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований по сфере исследования.
Изучение правоприменительной практики включает в себя:
- разработку перечня вопросов, вызывающих трудности в практике применения нормативного акта (группы нормативных актов);
- получение информации от представителей органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам применения положений нормативного акта (группы нормативных актов);
- изучение практики применения нормативного акта (группы нормативных актов) с выездом на место, проведение круглых столов, совещаний с государственными и муниципальными служащими;
- определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в правоприменении нормативного акта (группы нормативных актов);
- анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе реализации нормативного акта (группы нормативных актов).
Проведение статистических исследований предполагает:
- определение перечня требуемых статистических данных;
- установление источников необходимых статистических данных;
- направление соответствующего запроса в органы статистики;
- обработку и анализ статистических данных о действии нормативного акта (группы нормативных актов) в исследуемой сфере отношений с построением при необходимости графических иллюстраций;
- оформление выводов исследований. Проведение социологических исследований включает в себя:
- разработку задания на проведение исследований;
- выбор субъекта, проводящего исследования (в этом качестве могут выступать обладающие достаточной квалификацией работники, служащие органа, являющегося субъектом правового мониторинга, либо организации, специализирующейся в области проведения социологических исследований);
- выбор способов и методов проведения исследований (непосредственное интервьюирование неопределенного круга граждан и организаций, анкетирование, фокус-группа, проведение интерактивного голосования с помощью электронных средств, социологический опрос на сайте государственных органов в сети Интернет и т.д.);
- разработку опросных материалов (анкет, вопросников и т.д.);
- сопровождение исследований;
- сбор, систематизацию и анализ полученных данных, сведение их в табличную форму;
- оценку результатов проведенных исследований и подготовку итогового документа, иллюстрационного материала.
III. Стадия мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов.
Мониторинговая экспертиза, прежде всего, включает в себя правовую экспертизу нормативных правовых актов на предмет соответствия их норм положениям Конституции Российской Федерации, международным нормам и общепризнанным принципам, нормам федерального законодательства, а также соответствия данных актов правилам юридической техники.
Кроме того, на данной стадии правового мониторинга:
- определяются сферы общественных отношений, регулируемых анализируемым нормативным актом (группой нормативных актов);
- определяется круг правоприменителей и их полномочия по применению норм права, установленных анализируемым нормативным актом (группой нормативных актов);
- выявляются нормативные акты, принятые и подлежащие принятию в развитие анализируемого нормативного акта (группы нормативных актов);
- сопоставляются положения нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, регулирующих общественные отношения, входящие в объект мониторингового исследования;
- проводится экспертиза анализируемого нормативного акта (нормативных актов) на предмет выявления в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (так называемая антикоррупционная экспертиза) <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов см.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова и Д.Б. Горохова. С. 46 - 68.
Для решения отдельных задач по исследованию характера отношений, регулируемых нормативным актом, выявлению проблем правового регулирования данных отношений и по другим вопросам, требующим проведения научных исследований (проведение социологических, статистических исследований, исследование деятельности участников правоотношений и т.п.), на данной стадии правового мониторинга могут привлекаться сотрудники научных исследовательских институтов, учреждений, высших учебных заведений, эксперты и иные специалисты.
IV. Стадия оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно о содержании данной стадии правового мониторинга см. § 2 гл. III настоящей работы.
В процессе проведения правового мониторинга осуществляется оценка эффективности существующих механизмов правового регулирования различных сфер общественных отношений, эффективности действия правовых норм. Данная аналитико-оценочная деятельность должна основываться на единой системе показателей, а также комплексном использовании различных потоков информации (отчетной, статистической, социологической и др.).
Посредством оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативно-правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, обеспечивается внутренняя согласованность правовой системы в целом, разрабатываются предложения по совершенствованию законодательства, его обновлению и т.д. В конечном итоге речь идет о выявлении факторов, определивших низкую эффективность нормативно-правового регулирования круга общественных отношений, и выработке путей и способов преодоления их негативного действия.
Процесс определения эффективности действия правовых норм разбивается на два этапа:
1) определение конституционно-правовой природы норм, закрепленных в нормативных правовых актах;
2) изучение эффективности практического действия нормативных правовых актов (правовых норм).
Предметом исследования эффективности нормативно-правовой основы может выступать эффективность действия: а) отдельной правовой нормы; б) нормативного правового акта; в) правового института.
Стадия оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) включает в себя следующие действия:
- определение целей анализируемых правовых норм;
- применение методов (техники) сбора и обработки информации о действии правовых норм;
- установление соотношения результата действия правовых норм и заложенных в них целей правового регулирования;
- содержательное истолкование результатов проведенной оценки.
Таким образом, оценка эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм), осуществляемая в процессе правового мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм на практике, и с другой - на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний в будущем.
V. Стадия прогнозирования потребности в правовом регулировании.
Как уже было отмечено ранее, прогнозная составляющая является обязательным элементом мониторинговой деятельности. Этим объясняется необходимость выделения самостоятельной стадии в процессе правового мониторинга.
По результатам проведенного анализа и оценки нормативной основы правового регулирования общественных отношений, а также эффективности такого регулирования осуществляется прогнозирование развития ситуации в исследуемой сфере.
Источником информации для выявления потребности в правовом регулировании исследуемых общественных отношений могут выступать:
- результаты социологических и иных исследований, свидетельствующие о недостаточной эффективности действующего в данной сфере законодательства;
- результаты изучения законодательных инициатив, связанных с изменением правового регулирования в данной сфере общественных отношений;
- материалы социального прогнозирования, полученные специалистами в соответствующих областях знания и свидетельствующие о возможности появления общественно опасных социальных отклонений в данной сфере общественной жизни;
- результаты изучения процессов фактической нормативной саморегуляции в данной сфере общественной жизни, анализ регулятивного потенциала и степени общественной значимости фактически складывающихся норм.
При разработке концепции правовой новеллы возможность принятия которой анализируется на стадии прогнозирования, требует решения комплекс проблем социального и правового характера, среди которых можно выделить прежде всего следующие:
- формулировка целей, которые предполагается достичь с помощью принятия нормативного правового акта (правовой нормы);
- обоснование необходимости принятия данного акта (правовой нормы);
- прогнозирование положительных и отрицательных последствий принятия нормативного правового акта (правовой нормы);
- разработка основных, концептуальных элементов его содержания;
- обоснование механизмов обеспечения эффективности действия нормативного правового акта (правовой нормы);
- разработка вопроса включения нормативного правового акта (правовой нормы) в существующую систему права, определение его места в данной системе, соотношения с другими нормативными правовыми актами (правовыми нормами).
VI. Заключительная стадия проведения правового мониторинга охватывает:
1) обобщение выводов по результатам проведенных мониторинговых исследований. На основе полученных в ходе мониторинга данных:
- формулируются выводы о качестве нормативно-правового регулирования общественных отношений, подлежавших исследованию;
- отмечаются выявленные недостатки качества нормативных правовых актов, пробелы и коллизии в регулировании;
- резюмируются проблемы правоприменительной практики;
- формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности;
2) оформление результатов мониторинговых исследований. Форма отчета о проведенном правовом мониторинге определяется на подготовительной стадии и может выражаться в докладах, справках, заключениях, отчетах, аналитических записках и т.д. Кроме того, результаты мониторинга необходимо отражать в досье нормативных правовых актов, единых базах данных правового мониторинга;
3) направление результатов проведенного правового мониторинга адресатам, установленным в плане (программе) на подготовительной стадии.
Подготовленные материалы могут быть переданы в профильные комитеты законодательного (представительного) органа власти, руководителям исполнительных органов власти (федеральных и региональных), представительных органов муниципальных образований;
4) информирование населения о результатах проведения правового мониторинга путем:
- публикации результатов мониторинга в печатных средствах массовой информации;
- изложения результатов мониторинга в телевизионных эфирах;
- распространения информации о результатах мониторинга в сети Интернет, на официальных сайтах органов власти, общественных организаций (в зависимости от субъекта, осуществлявшего мониторинг);
- публикации результатов мониторинга в печатных изданиях и др.
В юридической литературе предлагается также выделение "дополнительной" стадии правового мониторинга <1>. В частности, подразделения и отдельные специалисты, проводившие мониторинг, могут принимать участие в разработке концепций и проектов нормативных актов, проведении экспертиз проектов нормативных актов, а также осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных актов (проведение правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования с учетом результатов проведенного мониторинга и сопровождать их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса.
--------------------------------
<1> Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Указ. соч. С. 79.
§ 3.2. Методика и критерии оценки эффективности
нормативных правовых актов
Слово "эффективный" (в переводе с лат. - "производительный", "действенный") используется в качестве характеристики процесса или отдельного действия. Эффективность любого действия определяется соотношением целей действия, результатов и использованных ресурсов. Действие считается эффективным, если его результатом становится достижение цели, а мера эффективности определяется соотношением результата и затраченных на него ресурсов.
В этом смысле эффективность нормативных правовых актов - это результирующая характеристика их действия, свидетельствующая о способности правовых норм в процессе их реализации решать соответствующие социально-правовые проблемы с учетом затраченных на это ресурсов государственного принуждения.
Как было отмечено ранее, оценка эффективности действия нормативных правовых актов, осуществляемая в процессе правового мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм, и с другой - на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний.
Для решения первой задачи необходимо определить критерии эффективности действия законодательства и основанные на них показатели, позволяющие измерять эффективность законодательства в ходе эмпирического исследования. Решение второй задачи предполагает выявление факторов, влияющих на эффективность реализации законодательства, определение основных направлений негативного влияния и выработку предложения по их преодолению.
Представляется, что методическое обеспечение оценки эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга должно базироваться на использовании как общих критериев <1>, так и специальных показателей, отражающих параметры реализации нормативных предписаний.
--------------------------------
<1> Речь идет о показателях, отражающих эффективность (неэффективность) действия любых нормативных правовых актов, а также наличие в них коррупционных факторов. Данная система показателей предусмотрена в Методике проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации, проект которой разработан Минюстом России во исполнение подп. "а" п. 7 разд. IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации, от 31 июля 2008 г. N Пр-1568.
Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия законодательства (в широком смысле) выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод, на гарантию которых оно в конечном итоге было направлено. Наиболее эффективными могут быть признаны те нормативно-правовые предписания, которые в большей степени обеспечивают реализацию социальных интересов в сфере своего действия.
В числе общих показателей оценки эффективности нормативных правовых актов и их действия могут быть выделены:
I. Позитивные показатели:
а) использование правовых норм для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;
б) использование правовых норм для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;
в) использование правовых норм для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов решений, контроле и т.п.;
г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах нормотворческой компетенции органов власти;
д) использование правовых норм в качестве оснований совершения юридически значимых действий.
II. Негативные показатели:
а) несоблюдение компетенции органа власти, вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации);
в) искажение смысла норм закона на подзаконном уровне регулирования;
г) неправомерные или необоснованные решения, действия;
д) неиспользование права, бездействие;
е) ошибки технико-юридического характера.
III. Показатели коррупционности:
а) расширительное толкование компетенции органа власти;
б) смешение разных правовых понятий, определяющих статус органа власти (компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции);
в) отсутствие связи (ее нечеткость) между правами органа власти и его обязанностями;
г) отсутствие взаимодействия и координации между правами и обязанностями нескольких взаимосвязанных органов власти при выполнении ими общих функций;
д) предоставление органу власти, должностному лицу чрезмерно широких возможностей усмотрения;
е) наличие общих формулировок об ответственности органа власти и его руководства;
ж) преувеличение требований к субъекту получения государственных, муниципальных услуг вопреки нормам закона;
з) широкие возможности толкования дискреционных норм, чрезмерность бланкетно-отсылочных нормативных конструкций.
Перечисленные общие показатели оценки эффективности действия правовых норм должны определяться на этапе планирования правового мониторинга (подготовительная стадия) и могут быть уточнены в процессе проведения правового мониторинга применительно к особенностям конкретных общественных отношений, выступающих объектом нормативного регулирования. Кроме того, оценка эффективности правового действия правовых норм должна осуществляться по ряду отраслевых показателей, отражающих специфику нормотворческой и правоприменительной деятельности в оцениваемой сфере.
Выработка конкретных показателей эффективности действия правовых норм в каждом отдельном случае требует творческого подхода. Однако в качестве общего методологического принципа исследований может выступать ориентация на выявление показателей конфликтности общественных отношений, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений. Использование в процессе исследований такого показателя эффективности правовой нормы, как степень конфликтности урегулированных ею отношений, предполагает знание о каком-то оптимальном для данной сферы уровне конфликтности (с учетом конкретной социально-политической, экономической, нравственной и т.п. ситуации).
Что касается второй задачи стадии оценки эффективности в процессе правового мониторинга - выявление факторов, влияющих на эффективность реализации правовых норм, определение основных направлений негативного влияния и выработка предложения по их преодолению, необходимо отметить следующее.
В юридической науке к числу основных правовых факторов, влияющих на эффективность российского законодательства (в широком его смысле), в современных условиях относят качество законодательства, качество правоприменительной деятельности и уровень правосознания населения <1>.
--------------------------------
<1> Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10. С. 5 - 11.
1. Качество законодательства можно оценивать как на уровне системы права в целом, так и на уровне отдельных нормативных правовых актов. Анализ качества нормативных правовых актов осуществляется на этапе проверки их конституционно-правовой природы и выявления основных дефектов социального содержания и формально-юридической составляющей входящих в него норм. На этапе выработки предложений по повышению эффективности действия нормативных правовых актов акцент должен быть сделан на проверке тех системных характеристик законодательства, которые могут затруднить реализацию данных актов. Речь идет об анализе той подсистемы законодательства, в которой действует нормативный акт, с точки зрения наличия пробелов и противоречий, оценки степени стабильности законодательства и т.д.
Для анализа правового качества законодательства может потребоваться организация его комплексной правовой экспертизы, включающей в себя при необходимости такие направления, как: 1) ведомственная экспертиза; 2) научная экспертиза и 3) общественная экспертиза.
