Заявленные в Стратегии цели и задачи настолько объемны и затрагивают такой широкий спектр направлений, что для их реализации необходима организация системы управления стратегическим развитием на ВСЕХ уровнях исполнительной власти округа. Долгосрочный характер Стратегии (до 2030 года) предполагает создание устойчивых организационных структур, в которых вероятность негативного влияния как субъективных внутренних факторов, так и внешних воздействий должна быть сведена к минимуму.
В публичной сфере управления наиболее распространены линейно-функциональные организационные структуры[206], которые сочетают в себе следующие преимущества:
- оптимальное использование центрального аппарата управления в общих целях, оперативная координация управленческих действий;
- эффективность управления за счет высокой квалификации персонала;
- повышение гибкости структуры за счет дифференциации и делегирования полномочий;
- установление четких и простых взаимосвязей между подразделениями;
- возможность централизованного контроля за исполнением стратегических решений;
- увязка интересов управленческих подразделений.
Линейно-функциональные структуры особенно эффективны при решении повторяющихся, неизменных в течение длительного времени задач. Они обеспечивают максимальную стабильность организации, создают наиболее благоприятную основу для формальной регламентации полномочий и ответственности.
Общий обзор структуры Правительства округа
В отличие от используемой в большинстве субъектов РФ структуры региональных правительств, построенной на включении в их состав всех руководителей самостоятельных подразделений органа исполнительной власти (например, министров/директоров департаментов)[207], в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре принята структура Правительства, включающего только заместителей губернатора. В настоящий момент их насчитывается десять, включая одного первого заместителя (Рис.1).
Рисунок Д.1.
Нагрузка между членами Правительства распределена очень неравномерно. Ниже проведен анализ равномерности распределения нагрузки по различным параметрам.
Количественные различия
За первым заместителем закреплено восемь структурных подразделений (шесть служб и два департамента), а три заместителя имеют в сфере своего влияния по одному подразделению (аппарат губернатора, департамент финансов и департамент проектного управления).
Различия по статусу подведомственных подразделений
В ведении четырёх заместителей находятся только департаменты, четверо – курируют и департаменты, и службы. Один заместитель курирует подразделения, расположенные в других городах (представительства в Москве, Тюменской и Свердловской областях).
Различия по степени руководящего воздействия
Пятеро заместителей непосредственно не руководят никаким из подведомственных им департаментов и служб, трое возглавляют единственное подведомственное им подразделение, один непосредственно возглавляет департамент и курирует еще два других органа исполнительной власти.
Различия по размерам подразделений.
Под началом заместителя губернатора – директора департамента финансов находится 134 человека. А в подчинении заместителя губернатора-руководителя Представительства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры при Правительстве РФ и в субъектах РФ – 27 человек.
Различия по уровню использования общего аппаратного ресурса
Половина заместителей имеют собственные приёмные с численностью сотрудников от 5-ти до 7-ми человек, числящихся в аппарате Правительства, другая половина использует в качестве аппарата сотрудников руководимых ими подразделений.
Сама по себе такая пёстрая картина не может служить основанием для того, чтобы считать структуру Правительства эффективной или неэффективной. Очевидно, что формировалась она не сразу, под влиянием множества факторов как субъективного, так объективного характера и в определённых обстоятельствах удовлетворяла потребностям региона и задачам, которые ставились губернатором. В последнее время в СМИ неоднократно сообщалось о наличии кадровых проблем в Правительстве округа, непостоянстве кадровой политики губернатора[208]. Однако такой взгляд на ситуацию представляется в достаточной степени поверхностным.
В условиях высокой нестабильности на нефтегазовом рынке, общего снижения макроэкономических показателей, череды муниципальных, региональных и федеральных выборов, поиск людей, способных не в самой благоприятной ситуации взять на себя ответственность за достижение принятых стратегических целей, является вполне оправданным, а в ряде случаев и просто необходимым. Важно, чтобы при этом имелось чёткое представление о том, что действительно необходимо.
Изучение открытых источников показывает, что сегодня участники политических процессов в округе и ряд региональных и межрегиональных СМИ ставят под сомнение целесообразность некоторых осуществляющихся кадровых перестановок. Это может свидетельствовать как о недоработках Департамента внутренней политики по информированию общества о причинах таких перестановок, так и о том, что в принятии организационных или кадровых решений неоправданно высокую роль продолжают играть субъективные факторы. Второе значительно опаснее, поскольку вступает в противоречие с обозначенным в Стратегии системным подходом к решению долгосрочных целей и задач.
Анализ организационной структуры Правительства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры
Можно предположить, что идея введения должности заместителя губернатора, который автоматически является членом Правительства, в числе прочих преследовала две основные цели:
1. Упростить губернатору работу с Правительством (вместо примерно 30 членов Правительства, непосредственно возглавляющих органы исполнительной власти – 10 заместителей, в ведение которых отданы группы подразделений по сферам деятельности)
2. Сгруппировать под каждым из членов Правительства департаменты и службы по принципу сходства задач.
При таком подходе система организации исполнительной власти округа должна была бы выглядеть следующим образом (рисунок 2):
Рисунок Д.2 - Возможная схема организации исполнительной власти Югры
В этом случае существует чёткое разделение функций между уровнями управления – губернатор осуществляет политическое руководство, ставит задачи перед членами Правительства, те, в свою очередь, организуют профессиональное обсуждение путей реализации этих задач на уровне подведомственных им функциональных подразделений, аккумулируют предложения и сводят их в некие общие документы на уровне Правительства. Став частью стратегии развития, эти предложения реализуются функциональными подразделениями в формате государственных программ. Члены Правительства каждый в пределах зоны своей ответственности осуществляют мониторинг реализации как отдельных программ, так и стратегии в целом, при необходимости вынося на уровень Правительства предложения по корректировке тех или иных позиций.
Действующая система управления в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре в настоящий момент отвечает вышеизложенным подходам лишь в малой степени.
В целом можно выделить шесть типов заместителей губернатора-членов Правительства (рисунок 3):
1. Заместитель без функциональных подразделений (руководитель Аппарата).
2. Заместитель, возглавляющий функциональное подразделение и не имеющий в ведении других подразделений (директор департамента финансов, директор департамента проектного управления).
3. Заместитель, руководящий представительскими структурами за пределами округа.
4. Заместитель, возглавляющий функциональное подразделение и одновременно курирующий работу других функциональных подразделений (директор департамента экономического развития).
5. Заместитель, курирующий департаменты и службы.
6. Заместитель, курирующий только департаменты.
Рисунок Д.3 - Существующая организация Правительства округа
При таком дифференцированном подходе крайне затруднительно использовать в работе системные принципы. Затрудняется создание единых требований к статусу, уровню квалификации и полномочиям членов Правительства. В итоге высока вероятность того, что не человек будет подбираться под определенный набор требований, а требования станут «подгоняться» под способности того или иного претендента на должность заместителя. При этом существуют позиции, на которые по определению не могут быть назначены лица без соответствующей профессиональной квалификации и опыта - например, должность заместителя – директора департамента финансов. В то же время, должность заместителя, курирующего социальный блок, в принципе не может иметь общих требований по профессиональной квалификации, поскольку просто невозможно обладать равными подготовкой и опытом одновременно в здравоохранении, образовании, культуре, спорте, социальной защите, работе с молодежью и архивном деле.
В сложное положение попадает заместитель, возглавляющий департамент экономического развития и одновременно курирующий два других исполнительных органа государственной власти. Он в одном лице должен обладать как специальным экономическим образованием и опытом работы по специальности, так и навыками топ-менеджера по организации деятельности имеющих разные функции самостоятельных подразделений - Департамента труда и занятости и Региональной службы по тарифам. Далеко не всегда можно найти столь многосторонне подготовленного управленца. При этом, если его удалось найти – возникает задача, какими стимулами его удержать, не создавая негативного фона среди тех заместителей, на которых стимулы не распространятся. А если такого специалиста удержать не получилось – как перераспределить находившиеся в его ведении подразделения между другими членами Правительства.
Столь различные подходы к формированию Правительства могут провоцировать внутренние противоречия между заместителями, имеющими в реальности разную загруженность, разные возможности, разную мотивацию и, как следствие, разный политический и управленческий вес. В рамках каждого из шести типов заместителей конкретный член Правительства применяет свои собственные приёмы организации работы, сбора и доведения до подчинённых информации, подготовки предложений и т.п.
Анализ проблем вертикальной и горизонтальной коммуникации
В процессе реализации любых стратегий важнейшее значение имеет эффективная коммуникация:
а) между соседними уровнями управления;
б) на каждом из уровней управления;
в) между самым верхним и самым нижним уровнями управления.
При этом, как было сказано выше, все участники процесса управления должны получать без существенных искажений исходную информацию (принцип единства первичной информации). Особенно важным является следование этому принципу в ситуациях, когда предлагаются инновационные, прорывные идеи, требующие высокой концентрации сил множества людей на каждом из уровней управления в течение достаточно длительного периода времени. Наличие общего для всех понимания поставленных задач и совместного поиска оптимальных путей их решения является залогом успешного достижения поставленных целей.
Заявленные в Стратегии задачи развития информационного общества, межведомственного взаимодействия, использования информационно-коммуникационных технологий в различных отраслях жизни и деятельности, требуют развития в опережающем порядке внутренних коммуникаций в самом Правительстве.
В настоящий момент в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре существует несколько основных видов взаимодействия:
1. Межведомственное электронное взаимодействие[209].
2. Межведомственное взаимодействие на основе соответствующих регламентов по отдельным направлениям в следующих формах[210]:
- информационное взаимодействие;
- создание координационных и совещательных органов;
- заключение соглашений о взаимодействии.
3. Текущее информационное взаимодействие на уровне Правительства (горизонтальные коммуникации)[211].
4. Текущее информационное взаимодействие между Правительством и нижестоящими исполнительными органами государственной власти автономного округа (вертикальные коммуникации)[212].
В предыдущем разделе при анализе организационных аспектов структуры Правительства уже указывалось на существенные различия в нагрузке заместителей и их реальном статусе, что может оказывать сдерживающее влияние на реализацию Стратегии в целом и на процесс инновационной модернизации экономики, в частности. Эти же обстоятельства могут негативным образом сказываться на эффективности внутренней коммуникации в Правительстве. Вот так в общем виде выглядит сегодня система формализованных (закрепленных в законах, положениях и инструкциях) коммуникаций в Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и подведомственных ему исполнительных органах государственной власти[213]:
Рисунок Д.4 - Существующая схема коммуникаций в Правительстве округа
Традиционной для таких систем проблемой является снижение уровня текущей коммуникации между подразделениями одного уровня управления при переходе на очередной более низкий уровень. Это обусловлено объективными причинами, где одной из основных является рост функциональной специализации при понижении уровня управления. Кроме того, у разных членов Правительства наблюдается различная система коммуникаций с подведомственными им подразделениями. В одних случаях коммуникация прямая вплоть до управления или отдела (заместитель губернатора – руководитель департамента финансов). В других информация проходит через несколько фильтров. У некоторых членов Правительства одновременно присутствует несколько коммуникационных схем. В этой ситуации высока вероятность того, что первичная информация, исходящая от губернатора или Правительства в целом, так и обратная информация от специалистов будет искажаться в зависимости от количества стоящих на её пути фильтров, а также степени осмысления передающим её вверх или вниз работником
В стабильной ситуации, когда каждый из уровней имеет четкие правила работы, традиции взаимодействия и последовательную сменяемость кадров, этот недостаток не является значимым и компенсируется наличием писаных и неписаных правил.
Иначе обстоит дело в ситуациях, когда приходится решать нестандартные задачи, ориентировать всех участников процесса на инновационные решения, нанимать новых работников, не связанных совместным опытом работы и существующими в организации традициями.
Именно с такой ситуацией сегодня имеет дело Ханты-Мансийский автономный округ-Югра в связи с принятием Стратегии. Очевидно, что инновационная модернизация экономики не является вещью в себе и призвана решать значительно больший круг задач, нежели только повышение эффективности регионального рынка. Успешными результатами реализации Стратегии будут пользоваться практически все жители округа. И, прежде всего, в форме предоставляемых органами власти государственных и муниципальных услуг. Следовательно, инновационной модернизации должна подвергаться не только экономика, но и существующие системы и процессы государственного и муниципального управления и оказания социальных услуг.
И здесь традиционно низкая для исполнительных органов власти степень межведомственной коммуникации функциональных служб может стать существенным препятствием на пути вовлечения всех уровней управления в процесс формирования и внедрения инноваций.
Анализ существующей нормативной базы в этой сфере показывает, что сегодня даже на уровне департаментов и служб горизонтальным коммуникациям не уделяется достаточного внимания. В положениях о департаментах и службах содержится не очень внятное положение, что они осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. В административных регламентах речь идет только о порядке предоставления государственных услуг. Между тем, амбициозные задачи реформирования экономики округа и, как следствие, повышения качества социальных процессов требуют более высокого уровня межведомственного взаимодействия, активного вовлечения в процесс создания и внедрения инноваций всех органов исполнительной власти округа и, по возможности, каждого отдельного работника.
В самой Стратегии эта задача зафиксирована и даже предлагаются определенные пути ее решения. В частности, там сказано, что «достижение главной цели социально-экономического развития Югры возможно на основе оказания активного управленческого воздействия на ведущие отрасли хозяйственного комплекса и социальной сферы в направлениях, предусмотренных Стратегией». Для этого предполагается наладить скоординированную, организованную работу исполнительных органов государственной власти Югры, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в автономном округе, органов местного самоуправления, а также подведомственных им учреждений. При совершенно правильной постановке задачи, к сожалению, в Стратегии не предлагается конкретных путей её решения. Например, в качестве важнейших механизмов реализации Стратегии названы «экономическая и социальная политика органов государственной власти, базирующиеся на системном стратегическом планировании развития экономики и социальной сферы, отдельных отраслей, сфер деятельности и территорий». Трудно себе представить, что из этой фразы функциональный руководитель или специалист смогут получить некое общее представление о реальных механизмах реализации Стратегии и о своей роли в этом процессе.
Таким образом, можно сделать вывод о необходимости дополнительных усилий по развитию внутренних коммуникаций в Правительстве и органах государственной власти округи именно в свете мобилизации потенциала всех сотрудников на реализацию целей и задач Стратегии.
Краткие выводы
1. Действующая структура Правительства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры разбалансирована как в сфере распределения нагрузки на членов Правительства, так и их внутрикорпоративного статуса. Высока вероятность возникновения негативных настроений среди членов Правительства, основанных на их субъективном восприятии своей загруженности и реального статуса.
2. В связи с тем, что некоторые члены Правительства замыкают на себе сразу несколько жизненно важных направлений, в случае их ухода создается опасность потери внутренней координации и невозможности найти соответствующего преемника (например, первый заместитель губернатора, в ведении которого находится восемь подразделений). Это может серьёзно осложнять ход реализации Стратегии.
3. Стратегия развития в значительной части построена на идеях инновационной модернизации. В то же время в структуре Правительства и на уровне департаментов это не нашло пока сколько-нибудь значимого отражения. Например, в департаменте экономического развития инновациями занимается структурное подразделение второго порядка – отдел, состоящий из 5 человек (общая численность департамента – 154 человека, т.е. за инновации отвечают порядка 3% общей численности сотрудников департамента). Так обстоит дело в профильном департаменте. В других департаментах и службах структурные подразделения, занимающиеся инновациями, отсутствуют, хотя инновации, как уже отмечалось, должны затрагивать не только экономику, но также социальную сферу и государственное управление.
Если посмотреть на опыт сопоставимых по структуре экономики и бюджетным доходам регионов, то, к примеру, в Республике Татарстан вопросами инновационного развития занимается премьер-министр Республики, в структуре Министерства экономики создано Управление инвестиционной и инновационной деятельности.
4. В целом сама структура Правительства требует существенной модернизации. Здесь можно вести речь о выравнивании нагрузки на членов Правительства, о пересмотре концепции «член Правительства - только заместитель Губернатора», о минимизации влияния «субъективных факторов» при отборе кандидатур в члены Правительства. Наиболее радикальным решением видится отказ от формирования правительства в форме буфера между губернатором и органами исполнительной власти округа. За исключением заместителей губернатора, возглавляющих конкретные подразделения, все остальные члены Правительства выполняют, если так можно выразиться, «посреднические» функции[214]. Они не управляют финансовыми ресурсами и имуществом, не назначают и не увольняют работников, не подписывают нормативных правовых актов. Возникающее при таком подходе опасение по поводу неуправляемости Правительства, состоящего из нескольких десятков руководителей департаментов и служб, снимается переструктурированием функциональных блоков. Нынешние почти три десятка департаментов и служб могут быть переформатированы в 12-15 министерств или департаментов, руководители которых войдут в Правительство по должности. Отметим, что даже на федеральном уровне в годы успешных реформ удалось ограничиться 14 министерствами
3.2. Анализ структуры органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Пути повышения роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии округа, инновационной модернизации экономики округа.
Исходная ситуация
Деятельность местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре регулируется несколькими специальными законами[215]. От единого регионального закона о местном самоуправлении власти округа отказались в 2006 году. В рамках предоставленных субъектам Российской Федерации полномочий законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется отдельными специальными законами. Данный практика в настоящий момент используется рядом субъектов Российской Федерации, однако пока говорить о её позитивных или негативных сторонах пока преждевременно.
В Ханты-Мансийском автономном округе-Югре насчитывается 105 муниципальных образований, в их числе:
13 городских округов;
9 муниципальных районов;
26 городских и 57 сельских поселений.
Законом Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 26.09.2014 № 78-оз «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» установлен новый порядок избрания глав муниципальных районов/городских округов, в соответствии с которым глава избирается:
1) представительным органом из своего состава;
2) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В обоих случаях такой глава возглавляет местную администрацию.
Таким образом, окружной закон развернул на 180о всю систему местной власти, где до недавнего времени глава муниципального района/городского округа возглавлял представительный орган, а администрацией руководил назначаемый по контракту «сити-менеджер». Более того, в новой схеме главой может стать лицо, вообще не участвовавшее ни в каких выборах.
В отношении выборов глав городских/сельских поселений порядок оставлен прежний – он включает все варианты избрания, содержащиеся в федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах управления в Российской Федерации».
Без изменений остался и порядок избрания представительных органов муниципальных районов/городских округов. В частности, уставом муниципального района может быть предусмотрено либо избрание представительного органа на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо его формирование из числа глав поселений, входящих в состав муниципального района автономного округа, и из депутатов представительных органов указанных поселений.
По данным Совета муниципальных образований органов власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югра в 2015 году из 22-х муниципальных районов и городских округов на новый порядок избрания главы муниципального образования перешли девять. В настоящий момент процесс перехода продолжается и по истечении полномочий действующих депутатов и глав муниципальных образований в соответствии с уставами на него перейдут практически все муниципальные образования округа.
Типовые структуры органов местного самоуправления
В нижеприведенных таблицах 14 и 15 на основании действующих редакций уставов муниципальных образований сгруппированы сведения о порядке избрания/формирования представительных органов и избрания глав муниципальных образований муниципальных районов и городских округов.
Таблица Д.14 - Сведения о порядке избрания/формирования представительных органов и избрания глав муниципальных районов
| Наименование муниципального района (МР) | Представительный орган избирается населением | Представительный орган формируется из числа глав и депутатов поселений | Глава МР избирается из числа депутатов | Глава МР избирается по результатам конкурса |
| Белоярский | ü | ü | ||
| Берёзовский | ü | ü | ||
| Кондинский | ü | ü | ||
| Нефтеюганский | ü | ü* | ||
| Нижневартовский | ü | ü | ||
| Октябрьский | ü | ü | ||
| Советский | ü | ü* | ||
| Сургутский | ü | ü | ||
| Ханты-Мансийский | ü | ü |
Таблица Д.15 - Сведения о порядке избрания/формирования представительных органов и избрания глав городских округов
| Наименование городского округа | Представительный орган избирается населением по мажоритарной системе относительного большинства | Представительный орган избирается населением по другой системе | Глава муниципального образования избирается из числа депутатов и возглавляет представительный орган | Глава муниципального образования избирается по результатам конкурса |
| Когалым | ü | ü | ||
| Лангепас | ü | ü* | ||
| Мегион | ü | ü | ||
| Нефтеюганск | ü | ü* | ||
| Нижневартовск | ü | ü* | ||
| Нягань | ü | ü* | ||
| Покачи | ü | ü | ||
| Пыть-Ях | ü | ü* | ||
| Радужный | ü | ü | ||
| Сургут | ü | ü | ||
| Урай | ü | ü* | ||
| Ханты-Мансийск | ü | ü | ||
| Югорск | ü | ü |
Звездочками отмечены те муниципальные образования, где до момента прекращения полномочий избранных представительных органов и глав муниципальных образований продолжает действовать прежняя структура органов местного самоуправления. Не до конца ясен вопрос с городским округом Ханты-Мансийск. В его действующем уставе глава муниципального образования избирается из числа депутатов и возглавляет депутатский корпус, при этом ссылки на временность этой схемы в уставе отсутствуют. В связи с этим далее структура органов местного самоуправления в Ханты-Мансийске будет рассмотрена в качестве одного из типов существующих структур.
После изучения уставов муниципальных районов/городских округов можно выделить три основных типа структуры[216].
 |
Рисунок Д.5 - Муниципальные районы - тип I (3 района)
 |
