Рисунок Д.6 - Муниципальные районы - тип II (шесть районов)
И в том и в другом случае глава муниципального района возглавляет местную администрацию, а для организации работы представительного органа из числа депутатов избирается его председатель.
Городские округа
 |
Рисунок Д.7 - Городские округа -тип II (12 городских округов)
 |
Рисунок Д.8 - Городские округа - тип III (один городской округ)
Как можно видеть, один из трех типов структуры органов местного самоуправления (II) используется как на уровне муниципальных районов, так и на уровне городских округов. Кроме того, на уровне городских округов существуют различия в способе избрания представительного органа. В городе Ханты-Мансийске городская Дума избирается по смешанной системе – половина состава Думы по мажоритарной системе относительного большинства, половина – по пропорциональной системе, в остальных городских округах – по мажоритарной системе относительного большинства.
Несмотря на наличие трех типов базовой структуры органов местного самоуправления, структура местной администрации и в муниципальных районах, и в городских округах имеет практически один и тот же вид с некоторыми несущественными отличиями.
 |
В качестве примера возьмём Октябрьский муниципальный район (I-й тип структуры), Белоярский муниципальный район (II-й тип структуры), городской округ Когалым (II-й тип структуры), город Ханты-Мансийск (III-й тип структуры).
Рисунок Д.9 - Октябрьский район (I-й тип)
 |
Рисунок Д.10. Белоярский район (II-й тип)
 |
 |
Рисунок Д.11 - Городской округ Когалым (II-й тип)
Рисунок Д.12 - Городской округ Ханты-Мансийск (III-й тип)
На приведенных выше блок-схемах видно, что вне зависимости от вида МО (муниципальный район/городской округ), типа базовой структуры (I, II или III), порядка избрания/назначения главы администрации, численности населения (Октябрьский и Белоярский районы по 29 тыс., Когалым - 63 тыс., Ханты-Мансийск - 97 тыс. человек) структура местной администрации строится по одному принципу – глава администрации, замы по направлениям, функциональные подразделения. (Между тем, существуют примеры формирования управленческих структур - Калуга в середине 90-х годов, Петрозаводск 2013-2015 гг., в которых заместители главы администрации отсутствуют). Различия касаются лишь предпочтений того или иного главы администрации в отношении генерального направления, которое курирует первый заместитель. В Октябрьском районе это экономика и финансы, в Белоярском районе – градостроительство, электро-газоснабжение и жильё, в Ханты-Мансийске – муниципальная собственность, экономика, инвестиции. В Когалыме управление муниципальным имуществом и муниципальный контроль глава оставил за собой, передав первому заму такие направления, как архитектура, градостроительство и жилищные вопросы. Такой разброс сфер ответственности первых заместителей может свидетельствовать о наличии высокого уровня субъективности при принятии кадровых решений. Российская практика показывает, что должность первого заместителя, как правило, отдается кандидатам, относящимся к ближайшему кругу команды главы администрации. А поскольку в разных муниципальных образованиях такие люди имеют разное образование и опыт работы, «генеральное направление» подбирается под них, а не наоборот. При этом важно отметить, что к компетенции множества первых замов не отнесены вопросы, направленные на реализацию стратегии Югры.
Международный опыт
Прежде чем перейти к анализу базовой структуры и структуры местных администраций, следует перечислить основные тенденции в сфере организации местного самоуправления, которые существуют сегодня в странах, показывающих высокие темпы инновационного развития. В рамках англосаксонской модели сегодня это, безусловно, США[217], в рамках континентальной модели – Дания, Швеция, Финляндия[218]. Основное различие названных моделей состоит в том, что в первой применяется принцип «запрещено всё, что прямо не разрешено», а во второй – «разрешено всё, что прямо не запрещено». Несмотря на столь диаметрально противоположные правовые установки в последние десятилетия эти страны всё более сближают свои подходы к созданию условий, повышающих эффективность деятельности местного самоуправления.
Не последнюю роль в занятии лидирующих позиций на рынке инноваций играет организация профессионального управления на всех уровнях власти, минимизация кадровых издержек, связанных с рисками смены политических элит (профессионалы защищены от необоснованных увольнений, взамен они не участвуют в политической деятельности), модернизация системы управления по принципу «делай больше меньшими средствами».
В США к настоящему моменту подавляющее большинство муниципальных образований (districts, towns и cities) перешли на модель «Совет – Сити-менеджер», в рамках которой руководитель исполнительного органа (City-Manager) нанимается Советом на работу по контракту из числа лиц, имеющих необходимое образование и опыт работы.
В странах континентальной Европы картина более пёстрая, в силу вековых традиций, изменение которых происходит непросто. Но главным направлением движения является, с одной стороны профессионализация исполнительной власти, а с другой – защита профессиональных работников от риска увольнений в случае избрания в местные советы политических конкурентов предыдущего политического большинства.
К примеру, в Дании[219] на протяжении многих лет проводится работа по повышению эффективности местного самоуправления и исполнительных органов местного самоуправления. Во-первых, в результате территориальной оптимизации 1300 поселенческих муниципалитетов были путем объединения преобразованы в 275, а вместо 25 округов (отдаленный аналог муниципального района) было создано 14[220]. Во-вторых, повсеместно и последовательно внедряется программа «Высококачественное управление» («Management of high quality» program) и всячески развивается децентрализация в системе местного самоуправления[221], включая передачу дополнительных полномочий и ресурсов с национального на местный уровень. При этом правительства этих стран всё шире используют нецелевые формы бюджетных трансфертов, предоставляя местным властям достаточную степень свободы при планировании расходов. Всё большую роль в разработке национальных бюджетов и стратегий играют ассоциации муниципалитетов. Например, в Швеции бюджет страны и долгосрочные программы развития не могут быть утверждены без соответствующего заключения Союза коммун Швеции.
Суммируя вкратце основные составляющие процесса повышения эффективности местного самоуправления, можно выделить следующие основные позиции:
1. Жесткие требования к уровню профессиональной подготовки работников местных администраций.
2. Защита профессионалов-управленцев от риска необоснованного увольнения при встречном запрете на участие муниципальных служащих в любых видах политической деятельности (сегодня в российской практике нередки ситуации, когда главы администраций требуют от своих подчиненных «голосов» на выборах в пользу «своих» кандидатов, включая раздачу заданий по агитации среди родственников и друзей и последующую выборочную проверку исполнения заданий. При этом в случае прихода к власти другой политической силы, новый глава, как правило, увольняет всех участников подобных «акций поддержки»).
3. Предоставление существенной автономии исполнительному органу при усилении контроля за результатами его деятельности со стороны представительного органа.
4. Снижение затрат на управление за счет сокращения лишних уровней управленческой иерархии. Например, перехода к двухуровневой структуре администрации: глава муниципального образования - руководители функциональных подразделений администрации при «техническом» заместителе.
5. Территориальная оптимизация в целях более полного использования кадрового потенциала и экономической базы муниципальных образований.
Ситуация в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре
Как уже было сказано выше в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре для муниципальных районов и городских округов из предложенного в федеральном законе перечня был выбран фактически один вариант, при котором глава поселения, независимо от способа его избрания, возглавляет местную администрацию. В этом случае, по сути, не имеет значения, избирается ли глава поселения из числа депутатов и затем слагает свои полномочия депутата, становясь высшим должностным лицом МО, или он избирается из числа внешних претендентов, и опять же затем становится высшим должностным лицом МО. Разница только в том, что в первом случае глава поселения не проходит через процедуру конкурса (а прохождение такой процедуры для должности главы администрации крайне желательно) и плюс к этому требуются довыборы в представительный орган на освободившееся депутатское место. Задача данного исследования облегчается тем, что, за исключением Ханты-Мансийска, все муниципальные районы и городские округа в своих уставах предпочли процедуру конкурсного избрания главы МО. Однако вероятность того, что со временем кто-то из них захочет поменять свое решение, существует, поэтому ниже будет произведена оценка и варианта с главой МО, избираемым из числа депутатов.
В ходе анализа будут исследованы следующие вопросы:
1. Каковы причины изменения ранее действовавшей структуры органов местного самоуправления?
2. Решают ли, и если да, то насколько эффективно, выбранные варианты структуры органов местного самоуправления задачи инновационной модернизации экономики, профессионализации управления, снижения издержек управления, оптимизации территориального устройства?
Причины изменения ранее действовавшей структуры органов местного самоуправления
По данным Совета муниципальных образований органов власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югра до 2010 года главы всех муниципальных образований избирались жителями на муниципальных выборах всенародным голосованием и возглавляли соответствующие местные администрации. В 2011 году в округе была внедрена схема с нанимаемым по контракту главой местной администрации, главы МО избирались либо из числа депутатов, либо всем населением. Несмотря на то, что оба варианта не противоречат последней редакции Федерального закона №131 ФЗ, в 2014 году от них было решено отказаться.
В пояснительной записке к проекту закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре»[222] этой теме посвящен один абзац, содержание которого позволяет предположить цели принимаемых изменений:
а) определить единственное должностное лицо, ответственное за реализацию всех вопросов местного значения;
б) повысить качество принимаемых решений, а также их исполнения;
в) оптимизировать расходы муниципальных бюджетов, связанные с организацией органов местного самоуправления.
Однако в открытых источниках не удалось найти результатов исследований, подтверждающих низкое качество принимаемых решений, чрезмерность расходов на организацию местного самоуправления, и доказывающих необходимость перехода на новую систему организации местного самоуправления в округе. В связи с этим изложенное в пояснительной записке обоснование мотивов принятия данного решения законодателями Ханты-Мансийского округа трудно признать аргументированным настолько, чтобы радикально изменять систему организации местной власти.
СМИ по этому поводу опубликованы только мнения различных депутатов, которые можно свести к нескольким тезисам:
- система сити-менеджера породила двоевластие, жители не понимали, кто есть кто[223];
- институт сити-менеджеров работал нормально, но нужно пробовать и другие варианты избрания главы[224];
- необходимо вернуть старую схему в виде полноценного мэра-главы администрации с отдельным председателем представительного органа (там же).
Озвученная в СМИ проблема двоевластия заложена не в самой системе «совет – сити-менеджер», а в желании региональных властей вывести должность «городского управляющего», т.е. подотчетного «хозяйственника», на уровень муниципального политика, каковым он не должен быть как по своей сущности, так и исходя из задач повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В целом можно сделать вывод, что принятое Думой Ханты-Мансийского автономного округа-Югры решение в большей степени носило ситуативный, политический характер и не было обусловлено объективно подтвержденными исследованиями. Не случайно принятие закона привело к конфликтной ситуации, например, в Сургуте[225], а представители регионального отделения КПРФ обратились с запросом о конституционности принятого закона в Конституционный суд Российской Федерации[226].
Роль структуры органов местного самоуправления в процессе решения задач инновационной модернизации экономики, профессионализации управления, снижения издержек управления, оптимизации территориального устройства
Сама по себе структура органов местного самоуправления является лишь одним из элементов системы, влияющей на эффективность местного самоуправления в целом. Не менее важное значение имеют применяемая избирательная система, объем полномочий, прав и обязанностей органов местного самоуправления, степень вмешательства в его деятельность органов государственной власти, финансовая обеспеченность.
Тем не менее, от того, как структурно организовано местное самоуправление, во многом зависит и повышение (или снижение) эффективности других элементов системы.
Муниципальные районы
Каждый из двух вариантов формирования представительного органа муниципального района имеет свои особенности.
С учетом высокой урбанизации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре при использовании варианта с формированием представительного органа из числа глав и депутатов представительных органов поселений возникает, как минимум, две потенциальных проблемы, которые могут негативно влиять на эффективность работы органов местного самоуправления:
1) при очевидно решающей роли крупнейших городских поселений в экономическом развитии района равное представительство от городских и сельских поселений может приводить к игнорированию интересов городских жителей (например, в Нефтеюганском районе в пгт Пойковский проживает без малого 60% жителей района, а в районной Думе их интересы представлены 12,5% депутатов).
2) в избрании главы района по результатам конкурса принимают участие действующие главы и депутаты поселений, избираемые на муниципальных выборах. Являясь выборными населением лицами в определенных ситуациях, они могут воспринимать статус избранного по конкурсу главы района как недостаточный в сравнении с их собственным статусом, что может приводить к скрытому конфликту, особенно, если кандидатура такого главы была предложена не ими.
Кроме того, в случае возникновения необходимости территориальной оптимизации местного самоуправления, ликвидации неперспективных поселений, при голосовании по таким вопросам могут возникать проблемы личностной демотивации и конфликта интересов у депутатов районной думы, представляющих сельские поселения.
Вариант с избранием депутатов районной Думы на выборах неизбежно увеличивает количество депутатов-горожан. В этом случае высок риск игнорирования интересов сельских поселений. В районах с небольшим перевесом депутатов от городских поселений (например, Октябрьский район) при принятии наиболее важных решений (бюджет, программы экономического развития) вероятно возникновение открытых конфликтных ситуаций, а в районах с преимущественно городским населением, скрытых конфликтов.
Указанные проблемы могут быть решены либо путем внесения прямых изменений в сам Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части обеспечения права меньшинства на участие в согласительных процедурах, либо через передачу субъектам Российской Федерации права законодательного регулирования в этой сфере. В связи с этим Думе Автономного округа имеет смысл выступить с законодательной инициативой по этому вопросу.
Городские округа
Задача повышения профессионализации управления, безусловно, решается и проще, и эффективнее при использовании конкурсных процедур при найме руководителя местной администрации. В этом смысле недостаточно убедительным выглядит отказ от предыдущей модели с нанимаемым по контракту главой администрации. Как уже отмечалось, проблема двоевластия заложена не в самой системе «совет – сити-менеджер», а в желании региональных властей вывести должность «городского управляющего», т.е. подотчетного «хозяйственника», на уровень муниципального политика, каковым он не должен быть как по своей сущности, так и исходя из задач повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. При правильном подходе как раз в системе «совет – сити-менеджер» решается проблема оптимизация расходов на организацию деятельности органов местного самоуправления. Нанятому по контракту и подотчетному городской Думе главе администрации нет необходимости создавать институты поддержки своего имиджа в виде служб общественных связей, персональных аппаратов и т.п. А глава города-председатель Думы в этих целях использует аппарат самой Думы, не увеличивая при этом бюджетные расходы.
В новой схеме глава города, не являясь избранным населением политиком, вынужден занимать нишу высшего должностного лица, ответственного, как сказано в пояснительной записке, «за реализацию всех вопросов местного значения». Это со всей очевидностью вступает в противоречие как с задачей профессионализации исполнительного органа местного самоуправления, так и с целями «повышения качества принимаемых решений, а также их исполнения» и «оптимизации расходов муниципальных бюджетов, связанных с организацией органов местного самоуправления».
Глава города, являясь муниципальным политиком, будет вынужден тратить значительную часть своего времени на осуществление представительских функций, перепоручая исполнение текущих дел своим подчиненным. Ему придётся создавать в структуре исполнительного органа соответствующие службы по взаимодействию с населением, СМИ, внешними партнёрами, поскольку именно он выступает единственным лицом, уполномоченным действовать от имени всего города.
Кроме того, перевод руководителя городской администрации в статус главы города не работает на повышение авторитета представительного органа, снижает и без того невысокий интерес избирателей к участию в выборах депутатов.
Общие замечания по структуре местных администраций
Представительский характер должности главы города уже сегодня в полной мере проявляется в структуре местных администраций. Наиболее ярко это видно на примере института заместителей главы, количество которых в разных муниципальных образованиях колеблется от четырех до семи. Глава администрации Ханты-Мансийского района при 19,6 тыс. жителей имеет семь заместителей – по одному на 2,7 тысячи человек, в связи с чем возникают вопросы как об избыточности количества заместителей, так и о функционале самого главы.
Вероятно, что внедрение института заместителей преследует и ещё одну цель – «подтянуть» зарплату приглашенных главой специалистов до приемлемого уровня. Для этого в структуре администрации появляется управленческий уровень, необходимость в котором с точки зрения эффективности неочевидна. По своему функционалу должность заместителя предназначена именно для ЗАМЕЩЕНИЯ руководителя на период его отсутствия в районе/городе или на рабочем месте (отпуск, болезнь, командировка, досрочное сложение полномочий и т.п.). Сколько нужно заместителей, чтобы в самой критической ситуации обеспечить преемственность в управлении? Один, максимум - два. В рассматриваемом же случае, помимо одной представительской должности (глава МО), появляется еще 4-7 представительских должностей заместителей. Есть муниципальные образования, где введено даже две должности первого заместителя. При этом совершенно непонятно, как определить, кто из них «первее». Встречаются первые заместители практически без подведомственных подразделений. Так, первый заместитель главы Ханты-Мансийского района курирует некий «Отдел специальных мероприятий».
Как показывает исследование полномочий заместителей глав районов/городских округов, за редким исключением они не обладают правами ни по распоряжению бюджетными средствами, ни по решению кадровых вопросов.
Фактически в системе управления создается уровень, который дублирует функции главы администрации, только с разбивкой по неким секторам. Расхожая фраза, что глава МО не может быть компетентен во всех сферах в равной степени, применима и к его заместителям, отвечающим нередко за четыре-пять направлений одновременно. Ведь и они, в свою очередь, не могут быть компетентны в равной мере в вопросах, например, образования, социальной защиты, молодёжной политики, культуры.
С точки зрения нацеленности глав муниципальных образований на задачу инновационной модернизации экономики выбор генеральных направлений, закрепленных за первыми заместителями, не позволяет проследить нацеленность муниципальной политики не только на инновационное развитие, но и даже на диверсификацию экономики. В разделе 2 эта тема была обозначена в общих чертах. Если развернуть её более детально, то можно будет увидеть, что на уровне муниципальных районов и городских округов инновационная модернизация экономики пока не является приоритетной задачей. Так, из общего числа муниципальных районов и городских округов, в которых существует должность первого заместителя, из лиц, ее замещающих, вопросы экономического развития курируют только пятеро (25% от общего числа). Причем в одном случае под первым заместителем отдел экономики и прогнозирования сосуществует с комитетом по физической культуре и спорту и управлением образования и молодёжной политики (Радужный)[227].
Всё вышесказанное, конечно, не означает, что муниципальные власти не думают об экономическом развитии своих территорий. Однако налицо очень разная «заряженность» местных администраций даже на структурном уровне на решение тех задач, которые поставлены в Стратегии развития. Очевидно, что без изменения ситуации невозможно ожидать включения муниципальных образований, что называется, с колёс в реализацию Стратегии в целом и инновационные процессы, в частности.
Пути повышения роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии округа, инновационной модернизации экономики округа
Исходя из проведённого выше анализа ситуации, можно предложить следующие меры по повышению роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии округа, инновационной модернизации экономики округа:
1) Всемерно наращивать авторитет представительных органов районов/городских округов за счет привлечения их к принятию решений органов власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югра стратегического характера, перехода от выборов по мажоритарной системе относительного большинства к мажоритарной системе абсолютного большинства, усиления контрольных функций представительных органов.
2) Дополнить законодательство нормами, препятствующими попаданию на должности глав муниципальных образований лиц, не обладающих необходимой квалификацией и опытом (в том числе, из числа депутатов) за счет установления четких квалификационных требований к этой должности.
3) В целях стимулирования глав муниципальных образований на создание компактных и эффективных администраций вести ограничения на общий объем бюджетных расходов, предназначенных на управление. Такие ограничения могут вводиться дифференцированно, в зависимости от численности населения, объемов доходов бюджета на человека и т.п. (отметим, что ранее в округе существовал закон, устанавливающий такие нормативы, принятие такого нормативного правового акта соответствует и нынешним нормам Бюджетного кодекса).
4) При разработке условий конкурса на избрание/назначение глав администраций, включать в конкурсные требования со стороны органов власти Ханты-Мансийского автономного округа-Югры позиции, обязывающие кандидатов демонстрировать своё знание стратегических документов округа и готовность участвовать в процессах социально-экономического развития округа, инновационной модернизации экономики округа. Из найденных в открытом доступе положений о проведении таких конкурсов (Сургут, Покачи) можно сделать вывод, что пока эти документы носят исключительно формальный характер и никак не увязаны с конкретными содержательными требованиями к претендентам.
5) Вводить систему стимулов для муниципалитетов, готовых принимать участие в реализации стратегических задач округа и инновационной модернизации экономики (пока в государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Социально-экономическое развитие, инвестиции и инновации Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2016 - 2020 годы» речь идёт о финансовой помощи муниципальным образованиям в развитии малого предпринимательства). Эти стимулы могут быть как финансового характера (субсидии в рамках государственных программ, иные межбюджетные трансферты), так и заключаться в других действиях государственной власти округа. Например, принятии решений по размещению перспективных производств на территории активных муниципалитетов, передаче из государственной в муниципальную собственность дополнительных земель и др.
6) Расширить возможности муниципалитетов по выбору структуры органов местного самоуправления с учетом всех вариантов, допускаемых федеральным законодательством. Одновременно развернуть просветительскую работу среди действующих депутатов и на широком общественном уровне по разъяснению плюсов и минусов тех или иных вариантов применительно к ситуации в каждом из муниципальных районов и городских округов.
Дополнительные замечания
1. Практически во всех уставах муниципальных районов и городских округов одним из оснований прекращения полномочий главы МО, избираемого депутатами по конкурсу, записан «отзыв избирателями». Данное основание не может быть применено к должностному лицу, занявшему должность иначе, чем путем выборов, поскольку у него отсутствуют избиратели. Необходимо привести уставы муниципальных образований в соответствие с реальной ситуацией.
2. Нормы большинства уставов МО дублируют нормы федерального законодательства, часто оставляя не урегулированными вопросы, прямо отнесенные законом на уровень устава муниципального образования. Так, в уставе Белоярского района более половины его текста прямо или с некоторыми изменениями повторяет положения статей федерального закона даже там, где повторение можно расценивать, как вмешательство в федеральную компетенцию. Например статья 5.2 устава начинается так:
«1. Полномочия органов местного самоуправления Белоярского района, установленные федеральными законами и законами Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения Белоярского района, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления Белоярского района.
2. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Белоярского района, осуществляется только за счет предоставляемых местному бюджету субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления Белоярского района имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи».
Понятно, когда эти фразы записаны в федеральном законе (ст.19 закона 131-ФЗ). Там государство говорит о СВОИХ полномочиях, которые оно может делегировать на уровень муниципального образования. Но само муниципальное образование не имеет права решать, что является отдельными государственными полномочиями и как государство их будет финансировать. Другими словами эти положения устава никаких новых норм права не создают и просто переписаны из федерального закона.
