Оценка проводится по 50 показателям, сгруппированным по 18 факторам и распределённым по 4 направлениям (Регуляторная среда, Институты для бизнеса, Инфраструктура и ресурсы; Поддержка малого предпринимательства). Рейтинг формируется как на основе цифровых показателей (Росстат, ФНС, Минэкономразвития России, Росавтодор), так и на данных опросов по общим и специальным выборкам, опросов удовлетворенности, а также на результатах экспертных оценок. Субъекты Российской Федерации оцениваются по шкале от 1 до 100 по уровням отдельных показателей, факторов, направлений, а также на уровне интергального индекса. Оценки по направлениям группируются в 5 категорий (от А до Е), а на уровне интегрального индекса регион получает место в одной из 5 групп (I–V). Первые две характеризуются наиболее благоприятным инвестиционным климатом.
По итогам 2015 года автономный округ оказался на 7-м месте в группе II (Регионы с комфортными условиями для бизнеса), в которую вошли 24 субъекта. Это 12-ый результат по Российской Федерации в целом. Самой высокой оказалась оценка округа по направлению Поддержка малого предпринимательства (А). Направления «Институты для бизнеса» и «Инфраструктура и ресурсы» получили оценку В, направление «Регуляторная среда» оценку С.
7. «Рейтинг дружественности губернаторов к бизнесу » (составлен в 2012 году Лабораторией Исследования Общественного Мнения (ЛИОМ) и британской исследовательской компанией YouGov) – 2 место [157].
Рейтинг ЛИОМ был одним из первых исследований, посвященных отношениям власти и бизнеса и основанных на западных методиках. Несмотря на то, что он формировался только один раз, в нем были отмечены важные тенденции, которые выявили и последующие исследования. Поскольку в основу рейтинга был положен композитный сравнительный индикатор, который включал количественные и качественные параметры (восприятие крупными и местными бизнесменами региона «дружественности» губернатора; количество гражданских судебных дел между региональной властью и местными бизнесменами; количество независимых (не принадлежащих к губернаторскому пулу) официальных миллионеров и др.), этот рейтинг отчасти сопоставим с «Национальным рейтингом состояния инвестиционного климата субъектов Российской Федерации».
В число лидеров этого рейтинга, наряду с Югрой, попали Свердловская обл. (1 место) и Республика Татарстан (3 место). Все они реализовывали политику информационной открытости и поддержки малого бизнеса, исходя из специфики регионального экономического развития. В случае Югры – это необходимость снижения олигополического давления предприятий нефтегазового сектора через выработку партнерской модели взаимоотношений власти и малого бизнеса. Такая модель предполагала активную информационную, консультационную и кредитную поддержку предпринимателей. Характерной особенностью периода, положительно отмеченной составителями рейтинга, являлась сильная вовлеченность глав городских округов во взаимодействие с начинающими предпринимателями, ставка на такие направления, как внутренний туризм и организация событий (events) спортивного и культурного характера. Ставка на развитие этих направлений сохранилась: по итогам 2015 года регион посетило около 0,5 млн туристов (в 2012 году – 433,0 тыс. чел., в 2013 году – 463,2 тыс. чел., в 2014 году – 496,8 тыс. чел.)[158], вводятся новые речные туристические маршруты («Салехард–Омск», «Салехард–Новосибирск»)[159]. Развивается семейный (новогодний и рождественский) туризм.
Группа В. Медийно-информационные рейтинги 2012-2016 годов
Таблица Д.8 - Группа В. Медийно-информационные рейтинги 2012-2016 годов
(место в рейтинге среди всех субъектов Российской Федерации)
| № | Название исследования | Результаты ХМАО – Югры по годам | ||||
| 1. | Рейтинг медиа-эффективности глав субъектов Российской Федерации | см.РЭГ[160] | см.РЭГ | см.РЭГ | - | |
| 2. | Медиа-рейтинг губернаторов | (май) | ||||
| 3. | Рейтинг информационной открытости глав субъектов Российской Федерации | - | - | - | ||
| 4. | Рейтинг информационной открытости региональных органов власти/открытых данных | 4/3 | 4/5 (апрель) | |||
| 5. | Индекс открытости правительств регионов России | - | - | - | - | |
| 6. | Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных | - | - | 13-14 | 14-16 I этап |
1. «Рейтинг медиа-эффективности глав субъектов Российской Федерации» составляется Национальной службой мониторинга (НСМ) на основе Индекса медиа-эффективности – качественного показателя оценки медиа-активности губернатора с учетом частоты его появления и заметности в материалах СМИ. Числовое значение индекса лежит в диапазоне от 0 до 10: чем выше итоговый индекс, тем больший медиа-резонанс вызван меньшим числом информационных поводов. Также учитывается роль губернатора в каждом сообщении. Таким образом, эффективным считается тот губернатор, доля упоминаний которого в главной роли, в заголовке публикации и/или с цитированием/фото выше аналогичных показателей других губернаторов. Расчет производится по параметрам по каждому сообщению, итоговый индекс определяется как среднее арифметическое значений индексов в единичных сообщениях. С 2013 года результаты Рейтинга медиа-эффективности глав субъектов используются Фондом развития гражданского общества (далее – ФоРГО) при подготовке пятого модуля Рейтинга эффективности губернаторов (см. ниже).
2. «Медиа-рейтинг губернаторов»[161] составляется ежемесячно и по итогам года компанией «Медиалогия» по своей методике на основе медиа-индекса, оценивающего эффективность PR-деятельности команды губернатора по 3 показателям (индекс цитируемости; качество собщения (позитив/негатив); заметность сообщения).
3. «Рейтинг информационной открытости глав субъектов Российской Федерации » составляется Национальной службой мониторинга на основе коэффициента информационной открытости, который высчитывается как соотношение числа публикаций с прямой или косвенной речью губернатора к общему числу сообщений с его упоминанием. К сообщениям с цитатой в федеральных и региональных СМИ прибавляются посты (твиты) и комментарии губернатора в Живом журнале, Твиттере или stand-alone блоге. В верхние позиции рейтинга попадают те, у кого доля сообщений с цитатой в общем объеме публикаций выше, чем у остальных.
4. «Рейтинг информационной открытости региональных органов власти/открытых данных»[162] составляется с 2010 года АИС «Инфометр». В отношении открытости ОИВ Югры, последний аудит показал, что на сайтах департаментов не публикуются стенограммы заседаний; по состоянию на апрель 2016 года не были размещены сведения о заключенных договорах об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса; информация не всегда обновляется в установленные сроки. В целом, по итогам весеннего аудита 2016 года эксперты также отметили, что у большинства ОИВ нет качественной коммуникации с сообществами потенциальных потребителей открытых данных и инструментов оценки востребованности наборов открытых данных, а сами данные размещаются не на выделенных сайтах, а на сайтах ОИВ в простейших форматах (CSV)[163].
5. «Индекс открытости правительств регионов России» (составлен в 2012 году Институтом развития информационного общества) – 59 место [164]. Несмотря на то, что рейтинг формировался только один раз, в нем были отмечены недостатки, которые позже фиксировались другими исследованиями: в частности, недостаточное внимание к развитию сервисов обратной связи с населением и отдельными категориями пользователей. При этом сделанные составителями замечания во многом и сейчас сохраняют свою актуальность.
Индекс был разработан для оценки использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации инструментов открытого правительства и рассчитывался на основе 4 показателей:
- сервисы социальных сетей (использование социальных сетей для взаимодействия с гражданами);
- открытые правительственные данные (доступность, легальность и возможность получить в машиночитаемом виде открытые данные);
- онлайновое сотрудничество с гражданами (использование онлайновых инструментов для сотрудничества с гражданами при выработке, реализации и оценке результатов политики органов власти субъектов Росссийской Федерации);
- интегрированные/сетевые сервисы (оценка по методологии ООН использования органами власти различных инструментов для получения обратной связи от граждан – опросов, досок объявлений, чатов, дискуссионных форумов и т.д.).
Значения показателей определялись на основе обследования официальных правительственных и 6 ведомственных веб-сайтов (образование, здравоохранение, труд и занятость, социальная защита, финансы) субъектов Российской Федерации. Обследование проводилось в апреле 2012 года. По его результатам Ханты-Мансийский автономный округ – Югра оказался 59-м среди 82 субъектов, и если по первому показателю (использование социальных сетей для взаимодействия с гражданами) округ оказался в числе лидеров, набрав 16 баллов и разделив 3 место с Республикой Башкортостан (2 место по показателю было у Пензенской, 1 место – у Ульяновской обл.), то по остальным трем показателям округ попал в число аутсайдеров (открытые данные – 9 баллов, онлайновое сотрудничество с гражданами – 0 баллов, сетевые сервисы обратной связи с гражданами – 4 балла). Проблемы онлайнового сотрудничества с гражданами и развития сетевых сервисов обратной связи с гражданами остаются до сих пор актуальными.
6. «Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных»[165] с 2015 года составляется Научно-исследовательским финансовым институтом (НИФИ) в сотрудничестве с Центром прикладной экономики (ЦПЭ) по заказу Министерства финансов Российской Федерации (в 2014 году составлялся ЦПЭ и Электронным журналом «Госменеджмент»). Округ демонстрирует высокий уровень открытости бюджетных данных (в 2015 году – 7 место по РФ и 1 место по Уральскому ФО).
Выявленные проблемы
Рейтинги представляют собой сложные авторские инструменты, а их результаты далеко не всегда проверяемы и сопоставимы. Это особенно проявляется в случаях, когда методика рейтинга предполагает интеграцию количественных и качественных оценок или «складывание» нескольких рейтингов в один с сопутствующим пересчетом их результатов в интегральной оценке. Результаты зависят как от количества и состава показателей, выбранных авторами методики, так и от особенностей формирования выборки опросов, качества анкет и анализа результатов, а в случае экспертных оценок – и от качества и широты экспертного пула исследования. Тем не менее, на основе осторожного сравнения результатов разных рейтингов, все же возможно сделать некоторые общие замечания.
1. Сразу несколько исследований отмечают, что сохранение относительной экономической стабильности и наметившаяся тенденция укрепления политико-управленческой составляющей сопровождались в округе снижением значений показателей социальной сферы. Это снижение обусловлено значениями показателей по категориям «образование» (недостаточное количество мест в дошкольных образовательных учреждениях, нехватка школьного педагогического состава), «жилье и ЖКХ» (увеличение площадей ветхого жилого фонда), «межнациональные и межконфессиональные отношения».
2. Рейтинги высоко отмечают качество проектов открытости по отдельным направлениям государственного управления (прежде всего, в сфере общественных финансов). Однако и здесь открытость пока в большей степени предполагает информирование (не всегда регулярное) и в меньшей – диалог и вовлеченность населения в решение проблем регионального и местного значения (за исключением экспертного круга, участники которого активно задействованы в работе общественных и консультативных советов при органах исполнительной власти и местного самоуправления). В большинстве муниципальных районов и городских округах проходят бюджетные слушания, результаты которых публикуются на официальных сайтах. Следующим шагом в этом направлении может стать реализация проектов инициативного бюджетирования, практикуемых в нескольких вариантах почти в 20 субъектах Российской Федерации как с привлечением средств населения и бизнеса на инициативные проекты жителей, так и без элементов софинансирования[166].
3. Составители рейтингов на протяжении 4 лет отмечают возможности роста по таким направлениям, как обратная связь с гражданами (особенно в форматах, обеспечиваемых новыми информационными технологиями), без которой усилия по повышению открытости власти отчасти обесцениваются. В округе появляются отдельные проекты обратной связи. Например, в г. Ханты-Мансийке создан Геоинформационный портал рассмотрения обращений граждан http://admhmansy.ru/map/, но методология ООН предлагает органам государственной власти активнее разнообразить формы (опросы, исследования, информационное табло, чаты, блоги, размещение видео и аудио-контента, дискуссионные форумы; публиковать результаты обратной связи, предоставлять гражданам возможность отслеживать онлайн статус прохождения своего запроса в органы исполнительной власти; проводить электронные голосования граждан по опросам региональной политики), чтобы поддерживать обратную связь с разными категориями населения. Все большее значение приобретает распространение информации о деятельности органов государственной власти и местного самоцправления и поддержание обратной связи с помощью механизмов, предоставляемых социальными сетями. К сожалению, на сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления округа отсутствуют блоги руководителей (в качестве примера лучшей практики можно привести Республику Казахстан, где ведение таких блогов обязательно), органы государственной власти и органы местного самоуправления округа не представлены в соцсетях (в качестве позитивного примера можно представить многие федеральные органы исполнительной власти, например, Минфин России, который представлен в Facebook и Twitter). Существует возможность направить интернет-обращение губернатору, однако связь с органами исполнительной власти автономного округа доступна только по электронной почте. На сайте целого ряда органов исполнительной власти существуют разделы «голосование», которые не содержат вопросов для голосования (например, сайт Департамента внутренней политики округа). На сайтах органов исполнительной власти (в отличие от сайтов органов местного самоуправления) не развивается формат виртуальной приемной.
Рекомендации
С учетом важности постоянного мониторинга экономической, социальной, политико-управленческой сфер и необходимости регулярного получения обратной связи как от населения в целом, так и от отдельных групп граждан (предпринимателей, экспертов, разработчиков и пользователей приложений на основе открытых данных, представителей НКО, национальных меньшинств, конфессиональных сообществ и т.д.) для повышения эффективности государственного и муниципального управления, необходимо на уровне округа разрабатывать и использовать различные инструменты, позволяющие производить более точную, в сравнении с федеральной, оценку ситуации и динамики процессов, которая будет учитывать потребности и специфику региона. В том числе:
1. В регионе с высоким уровнем миграции необходимо внедрение постоянного мониторинга уровня конфликтов, основывающегося на международных методиках или учитывающего международный опыт раннего прогноза, предупреждения и быстрого реагирования на гуманитарные кризисы.
2.Необходимо дифференцировать подходы к получению обратной связи от населения: 1) расширять возможности высказать свое мнение категориям граждан, ограниченным в использовании новых информационных технологий; 2) стимулировать государственных и муниципальных служащих оперативно отвечать на запросы экспертов, разработчиков, членов общественных советов и НКО, вести статистику запросов и ответов на сайтах органов исполнительной власти и местного самоуправления, публиковать ответы на часто задаваемые вопросы; 3) шире использовать различные формы оффлайн и онлайн интерактивной связи с экономически активным населением, позволяющие определить приоритеты граждан и дать им возможность участвовать в принятии решений муниципального уровня (например, проведение общих собраний или онлайн-голосований по выбору инициативных проектов благоустройства, работа бюджетных комиссий граждан при финансовых органах местных администраций).
3.При составлении региональных и муниципальных рейтингов сбалансированно учитывать как статистическую информацию, так и данные, полученные от разных категорий граждан, экспертов, представителей НКО и заинтересованных групп.
4. Рассмотреть возможность наделения автномного учреждения «Центр «Открытый регион»«функциями методического и организационного центра по проведению постоянных мониторингов экономической, социальной, политико-управленческой сфер, а также удовлетворенности граждан работой органов исполнительной власти и местного самоуправления.
2. Анализ реализации мероприятий административной реформы и направления совершенствования системы государственного и муниципального управления в округе
2.1. Развитие ГАС «Управление» и модернизация системы информационного обеспечения, исходя из специфики Ханты-Мансийского автономного округа – Югры
Государственная автоматизированная информационная система «Управление» (ГАС «Управление», ГАСУ) – это единая вертикально интегрированная система, созданная в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 года № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление»«. Первоначальная концепция системы была реализована в 2010 году, последующие этапы её доработки и совершенствования нашли отражение в «Концепции развития государственной автоматизированной системы «Управление» на 2012–2014 гг.» и в «Концепции развития государственной автоматизированной системы «Управление» на период до 2018 года»[167].
В ГАСУ собираются, учитываются, обрабатываются и анализируются данные федерального, регионального и муниципального уровней, а также аналитика и государственная статистика, что по мере накопления данных должно превратить ГАСУ в инструмент, помогающий принимать обоснованные управленческие решения в сфере государственного и муниципального управления. Уже сейчас в ГАСУ можно осуществлять мониторинг, анализ и контроль исполнения решений федерального и регионального уровня, наблюдать за реализацией государственных программ и выполнением приоритетных национальных проектов, отслеживать различные социально-экономические процессы. Портал ГАСУ имеет как закрытую часть, предназначенную для государственных гражданских и муниципальных служащих, так и открытую, в которой могут работать эксперты, независимые исследовательские организации, представители гражданского общества, однако, как всякий новый инструмент, ГАСУ нуждается в представлении потенциальным пользователям (особенно тем, кто не обязан использовать систему в силу должностных обязанностей), а также в объяснении преимуществ, которые дает работа в ней.
В 2016 году в соответствии с поручением Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и улучшения условий ведения предпринимательской деятельности (п.27, раздел I протокола от 17 июня 2015 года №246пр.), округ интегрировался в тестовую среду ГАСУ[168]. За период с 1 июня 2015 года по 6 июня 2016 года округ добился 18,6% прироста пользователей, подключенных к ГАСУ с использованием Единой системы идентификации и аутентификации (с 31,7% до 48,5%).
Таблица Д.9 - Результаты мониторинга ГАС «Управление» «Достижение плановых показателей по Майским указам Президента»
| Субъект Российской Федерации | Достижение плановых показателей, установленных Указами Президента от 07 мая 2012 года №596-606 (количество достигнутых из 42 показателей) | |||
| Ханты-Мансийский автономный округ – Югра | ||||
| Республика Татарстан | ||||
| Тюменская область | ||||
| Республика Башкортостан | ||||
| Сахалинская область | ||||
| Ямало-Ненецкий автономный округ | ||||
| Ненецкий автономный округ |
В 2015 году динамика достижения показателей стала отрицательной не только в Югре, но и других нефтегазовых регионах (Республика Татарстан, Ненецкий автономный округ). Причем, из 8 из 10 показателей, которые не были достигнуты в округе по итогам 2015 года, в 2014 году достигались:
1) Прирост высокопроизводительных рабочих мест
2) Прирост высокопроизводительных рабочих мест, в процентах к предыдущему году
3) Отношение средней заработной платы работников учреждений культуры к средней заработной плате по субъекту Российской Федерации
4) Прирост количества выставочных проектов, осуществляемых в субъектах Российской Федерации, относительно уровня 2012 года
5) Объем ввода жилья по стандартам эконом-класса
6) Увеличение объема ввода жилья по стандартам эконом-класса относительно уровня 2012 года
7) Уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг
8) Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.
Показателями, которые не были достигнуты ни в 2015, ни в 2015 годах, оказались:
1) Средняя стоимость 1 квадратного метра общей площади жилья эконом-класса
2) Снижение стоимости 1 квадратного метра жилья относительно уровня 2012 года.
Анализ массивов данных и мониторингов ГАСУ, в том числе, независимыми экспертами, мог бы стать одним из направлений поиска возможностей совешенствования государственного и муниципального управления в названных сферах.
Рекомендации
В целях наиболее эффективного для Округа использования массивов информации, собирающихся в ГАС «Управление», необходимо активнее вовлекать экспертное сообщество на региональном уровне в интерпретацию данных мониторингов Минэкономразвития России и поиск возможностей совершенствования стратегического планирования и государственного / муниципального управления с учетом полученных комментариев. Учитывая изложенное, Департаменту информационных технологий было бы целесообразно провести для экспертного сообщества обучающие семинары по использованию функциональных возможностей ГАС «Управление», а также обсуждения результатов проведенных мониторингов, представленных в открытой части информационной системы, с точки зрения их пригодности для аналитической работы экспертного сообщества.
2.2. Развитие института общественных советов при органах региональной и муниципальной власти, исходя из специфики округа
Минэкономразвития России и Открытое правительство проводят мониторинги деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, а также общественных советов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Наличие общественных советов при органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органах местного самоуправления
В Югре ведется активная работа по формированию общественных советов при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления. В настоящее время в Югре действует около 40 общественных советов при Губернаторе и органах исполнительной власти[169]. На муниципальном уровне функционирует около 70 общественных советов. Количество[170] общественных советов в городских округах (46): г. Когалым – 6, г. Лангепас – 3, г. Мегион – 6, г. Нефтеюганск – 2, г. Нижневартовск – 4, г.Нягань – 3, Покачи – 2, г. Пыть-Ях – 1, г. Радужный – 1, г. Сургут – 9, г. Урай – 6, г. Ханты-Мансийск – 4, г. Югорск – 2. Количество общественных советов в муниципальных районах (23): Белоярский – 5, Березовский – 1, Кондинский – 2, Нефтеюганский – 2, Нижневартовский – 1, Октябрьский – 6, Советский – 1, Сургутский – 1, Ханты-Мансийский – 4.
Кроме того, общественные советы действуют при территориальных органах федеральных органов исполнительной власти. Так, например, при Управлении Федеральной антимонопольной службы с 2011 года функционирует Общественно-консультативный совет[171] из 13 членов, который собирается 3–4 раза в год[172]. Создаются и узко-специализированные общественные советы (например, Общественный совет по ЖКХ при Прокуратуре Югры[173]).
С мая 2014 г. в Югре функционирует Детский общественный совет при уполномоченном по правам ребенка, созданный для вовлечения активных учащихся общеобразовательных школ округа в возрасте от 12 до 16 лет в решение проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в целях организации просветительской работы по вопросам прав детей, разработки, продвижения и реализация механизмов участия детей в процессах принятия решений, затрагивающих их интересы на региональном и местном уровне, содействия формированию активной гражданской позиции у детей, повышение правовой грамотности и культуры детей и других аналогичных задач.
Таким образом, в Югре создано более 100 общественных советов, наряду с которыми существуют и другие консультативные и экспертные органы при органах исполнительной власти и местного самоуправления.
Работа общественных советов Югры регулируется Законом от 26 февраля 2006 года № 33-оз «Об Общественной палате Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» и Постановлением Губернатора от 25 декабря 2014 №142 «О порядке образования общественных советов и типовом положении об общественном совете при исполнительном органе государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».
Разработаны методические рекомендации и методики регионального уровня, в том числе:
- методические рекомендации по управлению средствами массовой информации в муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа[174]
- Методика оценки эффективности деятельности общественных советов при исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры[175]
- Методические рекомендации по организации консультационно-диалоговых площадок для представителей общественных организаций в муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа – Югры[176].
Прозрачность системы формирования общественных советов
В соответствии с Постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 25 декабря 2014 года № 142 «О порядке образования общественных советов и типовом положении об общественном совете при исполнительном органе государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» состав общественого совета при органе исполнительной власти в Югре на 50% формируется органом исполнительной власти с учетом предложений, поступающих от профессиональных объединений и групп, которые осуществляют свою деятельность в сфере полномочий органа исполнительной власти, вторые 50% состава общественного совета формирует Общественная палата Югры из представителей общественных объединений и иных некоммерческих организаций. Кроме того, органы исполнительнй власти могут включать в состав общественных советов жителей, имеющих опыт работы в представительных органах различных уровней и завершивших свою деятельность в связи с переизбранием. Такая система формирования общественных советов потенциально обеспечивает сбалансированность их составов (для сравнения - в общественных советах при федеральных органах исполнительной власти представительство от некоммерческих объединений и социально-ориентированных НКО составляет 10% и меньше).
На муниципальном уровне до недавнего времени многие общественные советы возглавляли главы городов и администраций, что мешало развитию этого института гражданского общества. С 2016 г., по данным Директора Департамента общественных и внешних связей Югры И. Верховского, ни в одном из 70 муниципальных общественных советов должность руководителя не занимает глава муниципалитета или его заместитель[177].
