3. С другой стороны, федеральный закон оставляет за уровнем устава регулирование полномочий каждого органа местного самоуправления. Несмотря на это, в Уставе района записаны совершенно ни к чему не обязывающие нормы:
«Статья 26. Полномочия администрации района
1. К полномочиям администрации Белоярского района относятся:
1) полномочия по решению установленных настоящим уставом вопросов местного значения;
2) полномочия для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Белоярского района, в случаях, установленных федеральными законами и законами Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
2. Администрация Белоярского района осуществляет иные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального района, не отнесенные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, законами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, настоящим уставом к полномочиям Думы Белоярского района, главы Белоярского района».
Остается непонятным, где в Уставе собственно перечень полномочий?
Вот как, например, может выглядеть разграничение полномочий между органами МСУ только в рамках одного вопроса местного значения (таблица Д.16):
 |
Таблица Д.16 - Пример разграничения полномочий в сфере общественных финансов между различными органами местного самоуправления
Как видно из приведенной таблицы, у разных органов МСУ по одному и тому же вопросу местного значения существуют разные полномочия. Именно это требует федеральный закон расписать в уставе и именно это позволяет затем оценивать степень эффективности осуществления полномочий и давать оценку работы местной администрации со стороны представительного органа и со стороны органов государственной власти округа.
4. На сайтах муниципальных районов и городских округов информация структурирована очень по-разному. Где-то имеются общие сайты Думы и администрации. Где-то сайты разделены и спроектированы в разной архитектуре и стилистике. Где-то выложены блок-схемы структуры администрации, а где-то только список подразделений и т.п. Как представляется, это неудобно не только для внешних исследователей, но и для внутренней работы с информацией. Предлагается исследовать лучшую практику муниципальных образований в сфере формирования дружественной к пользователям структуры сайта и на основе данного исследования разработать рекомендации по формированию удобной структуры сайта
3.3. Ключевые проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, вытекающие из специфики Югры
Анализ текущей ситуации
Обеспечением взаимодействия органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и органов местного самоуправления по статусу занимаются несколько институтов:
- Со стороны Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа-Югры - Совет при Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по развитию местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре
- со стороны Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры – Комитет Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по законодательству, вопросам государственной власти и местному самоуправлению и Координационный совет представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и Думы;
- со стороны Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры – Отдел взаимодействия с органами МСУ Департамента внутренней политики Ханты-Мансийского автономного округа-Югры;
- со стороны муниципальных образований - Ассоциация «Совет муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»
Изучение сайтов указанных институтов дает первичное представление о том, насколько тесно осуществляется такое взаимодействие. Так, на сайте Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры есть раздел, посвященный её взаимодействию с органами МСУ. В свою очередь, на сайте Совета муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа-Югры в разделе «Органы власти» нет упоминания о Думе Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. Отсутствует там упоминание и о Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, и об Отделе взаимодействия с органами МСУ. Зато даётся ссылка на страничку губернатора Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.
На страничке Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры есть материалы о работе Совета при Губернаторе Ханты-Мансийском автономном округе-Югре по развитию местного самоуправления в Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.
На сайте Правительства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры в разделе «Муниципальные образования» приводится список из 22-х муниципальных районов и городских округов, в то время, как общее количество муниципальных образований в округе – 105. Между тем, простое упоминание на официальном сайте Правительства наименования небольшого сельского поселения способно самым серьезным образом мотивировать местные власти этого поселения на деятельное сотрудничество с Правительством, Как, впрочем, и наоборот.
 |
Рисунок Д.13 - Схема взаимодействия с органами местного самоуправления в Югре
Рисунок 13 позволяет сделать предварительный вывод о том, что наиболее тесное и рабочее взаимодействие между государственными органами и органами МСУ осуществляется по губернаторской линии – через работающий Совет при Губернаторе и прямые контакты Совета муниципальных образований с высшим должностным лицом государственной власти округа. На втором месте стоит взаимодействие по линии Правительства (Департамент внутренней политики). Здесь есть специальный отдел, отвечающий за взаимодействие с органами МСУ. Правда, поскольку Губернатор является председателем Правительства и одновременно единоначальником для всех департаментов, в итоге это взаимодействие по длинной цепочке опять замыкается на Губернатора.
Самая слабая линия взаимодействия прослеживается между органами МСУ и Думой Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. Совет муниципальных образований с Думой практически не взаимодействует, во всяком случае, на сайтах и Думы округа и данного Совета следов такого взаимодействия найти не удалось. Задача взаимодействия с Думой не стоит и в Положении о Совете при губернаторе. Прямые контакты Думы с местным самоуправлением осуществляются через представительные органы муниципальных образований, однако результаты этого взаимодействия не проявляют себя в практической плоскости. Так, в Докладе Совета муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа-Югры «О состоянии местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре в 2015 году» о результативности такого взаимодействия не сказано ни слова.
Отдельно исследованы механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов МСУ на уровне государственных программ.
Во всех изученных программах под взаимодействием с органами местного самоуправления подразумевается предоставление финансовой помощи на те или иные нужды при наличии соответствующих муниципальных программ и определенного софинансирования программных расходов со стороны местных властей. Разработчики программ не видят органы местного самоуправления в числе соисполнителей даже в тех случаях, когда допускают их участие в реализации программ на обозначенных там условиях.
Иногда разработчики государственных программ допускают досадные неточности, наличие которых может создавать сложности для участия органов местного самоуправления в реализации государственных программ. Например, в программе «Развитие образования в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре на 2016-2020 годы» для устранения риска недостаточной межуровневой координации (уже важно, что наличие такого риска признается) органов исполнительной власти автономного округа и органов местного самоуправления предполагается «информационное обеспечение, операционное сопровождение реализации государственной программы, включающее мониторинг реализации государственной программы и оперативное консультирование всех ее соисполнителей». То есть, для того, чтобы межуровневая координация считалась достаточной, ответственный исполнитель предполагает информировать, проверять и консультировать всех соисполнителей программы. Но ведь органы самоуправления в самой программе в число исполнителей не вошли, что означает, что формально на них эти меры не распространяются.
В целом стимулирующие меры, заложенные в изученных программах, представляются недостаточными. Так в программе «Социально-экономическое развитие, инвестиции и инновации Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2016 - 2020 годы» предполагается выделять финансовую помощь тем муниципальным образованиям, которые готовы софинансировать мероприятия государственных программы из СОБСТВЕННЫХ средств. Но, по данным Совета муниципальных образований округа, большинству муниципальных образований не хватает средств на решение вопросов местного значения и уже переданных отдельных государственных полномочий[228]. Многие муниципальные районы получают финансовую помощь из окружного бюджета, которая в ряде случаев в разы превышает налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов. Это означает, что многие муниципальные образования по формальным основаниям не смогут принять участие в реализации государственных программ.
Повышение эффективности взаимодействия
Существующая система взаимодействия в своих главных параметрах построена на традиционных представлениях о подчинённой роли местного самоуправления в структуре власти в государстве. В Ханты-Мансийском автономном округе - Югре эти во многом устаревшие представления, между тем, имеют вполне объективные предпосылки.
Во-первых, территория Ханты-Мансийского автономного округа начала активно заселяться только с начала 60-х годов прошлого века. До этого времени местное население занималось в основном кочевым оленеводством, традиции даже сельского самоуправления практически отсутствовали. За пятьдесят лет население округа выросло более чем в 10 раз и сегодня основную его часть составляют жители возникших на ранее незаселенных территориях четырех десятков городских поселений.
Во-вторых, государство во времена СССР вкладывало огромные деньги в развитие городов и сёл округа, практически с нуля и в кратчайшие сроки создавая среду для жизни, которая в регионах Европейской части страны формировалась столетиями. С учетом высокой (в том числе и внутренней) миграции, ротации тысяч специалистов, приезжавших работать в округ на ограниченный период времени, формирование местных сообществ, постоянного населения городов, посёлков и сёл, происходило очень медленно. Таким образом, традиционным для округа можно считать высокую степень участия государства в построении общественных отношений, в развитии комфортной среды обитания по месту жительства граждан.
Сегодня ситуация изменилась существенным образом. В округе растёт уже третье поколение жителей, созданы условия для учёбы, работы, отдыха. Сформировались устойчивые местные сообщества, на базе которых набирает силу и местное самоуправление.
В связи с этим инновационные идеи по модернизации экономики требуют поддержки в виде не менее инновационных подходов по модернизации взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, которые могут заключаться в следующем.
Если еще раз обратиться к Рисунку Д.13., можно увидеть, что в округе существует три органа, имеющих сходные задачи - Совет при Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по развитию МСУ, Координационный совет представительных органов муниципальных образований и Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Совет муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.
При этом первый и второй советы являются органами совещательными, а третий создан на основании Федерального закона №131-ФЗ в качестве самостоятельного и независимого объединения муниципалитетов. Практически никакого формализованного взаимодействия между этими тремя советами не существует. Возможно, взаимодействие осуществляется в рабочем порядке по мере возникновения необходимости. Однако даже о таком взаимодействии информация на сайте Совета муниципальных образований отсутствует, поэтому оценить его эффективность не представляется возможным.
В совет при Губернаторе входят только главы администраций (теперь уже главы МО), а в Координационный совет при Думе – руководители представительных органов МО (в прошлом – главы МО). Сегодня смысл этого разделения людей, тематики встреч, агрегируемых баз данных не только бесполезен, но и в ряде случаев сдерживает развитие региона. Не будет преувеличением сказать, что это архаизм, наследие середины 90-х гг. прошлого века, когда федеральная исполнительная и законодательная власти пытались выстроить свою линию вертикали влияния на органы местного самоуправления. Это послужило одной из причин кровопролитного конфликта между ветвями власти в 1993 году, в результате в стране был распущены местные советы народных депутатов, которые уж совсем никак не являлись стороной конфликта. Негативные последствия этих событий более чем 20-летней давности сказываются до сих пор как на имидже депутатского корпуса, так и на статусе депутатов представительных органов муниципальных образований[229]. В данном случае уместно вспомнить аргумент о наличии двоевластия в схеме «совет - сити-менеджер», ставший одним из оснований для изменения структуры органов местного самоуправления в округе. В какой-то степени сам факт поднятия темы «двоевластия» можно считать отголоском 90-х.
Следует сосредоточить усилия всех заинтересованных участников процесса развития на главном направлении – Стратегии развития. При правильном подходе именно Совет муниципальных образований способен стать тем центром взаимодействия, где будут сходиться интересы региональных органов государственной власти и местного самоуправления, вырабатываться общие подходы и предлагаться эффективные пути достижения согласованных целей как в сфере местного самоуправления, так и в государственном строительстве округа. Возможный механизм взаимодействия изображен на схеме.
 |
Рисунок Д.14 - Предлагаемая схема взаимодействия с муниципальными образованиям
Совет муниципальных образований в интересах и за счет средств округа мог бы взять на себя ведение муниципальной статистики, выявление потребностей в сфере подготовки кадров, распространение «лучших практик», выделение стимулирующих грантов для активных муниципальных образований и т.п. Безусловно, это потребует укрепления исполнительной структуры Совета, создания профессионального исполнительного органа, способного выстраивать конструктивное взаимодействие со всеми заинтересованными сторонами. Тем более, что уже сегодня Совет демонстрирует свои возможности в этом направлении, подготовив содержательный и объемный доклад «О состоянии местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре в 2015 году».
Направления взаимодействия, востребованные практикой
В развернутом виде направления взаимодействия, которого ожидают органы местного самоуправления, описаны в уже упомянутом выше Докладе. Обобщая их, можно выделить несколько сегментов, в которых ощущается наибольшая напряженность и где органы МСУ не в состоянии решить возникающие проблемы самостоятельно.
1. Совершенствование федерального и регионального законодательства по широкому кругу вопросов
2. Совершенствование межбюджетных отношений за счет применения новых гибких инструментов, например, «иных» дотаций на сбалансированность.
3. Применение дифференцированного подхода к разграничению полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальными районами и городскими/сельскими поселениями и устранение недочетов при делегировании отдельных государственных полномочий
4. Решение земельного и имущественного вопросов, особенно в части компенсации выпадающих доходов местных бюджетов вследствие льгот по налогу на землю установленных в пользу Российской Федерации и исключения из муниципальной собственности имущества, не используемого в целях решения вопросов местного значения, но способного приносить доход в местный бюджет.
5. Исключение дублирования с органами государственной власти и большая конкретность в сфере муниципального контроля (например, более четкое определение предмета муниципального жилищного контроля и его разграничение с государственным жилищным надзором).
6. Организация системной и квалифицированной правовой помощи муниципалитетам со стороны органов государственной власти и ряд других.
Органам государственной власти имеет смысл так же чётко и конструктивно сформулировать свои ожидания от взаимодействия с органами самоуправления при реализации Стратегии развития и начать диалог по согласованию взаимных ожиданий.
В качестве тем такого диалога уже обозначились такие, как:
- определение генерального направления деятельности органов МСУ на период реализации Стратегии
- сокращение расходов на управление за счет ликвидации лишних управленческих уровней в структуре местных администраций
- повышение качества муниципальных услуг с наименьшими затратами
- поиск путей более эффективного использования финансовых, кадровых, имущественных и земельных ресурсов
- территориальная оптимизация отдельных муниципальных образований округа.
3.4. Анализ целесообразности территориальной оптимизации муниципальных образований.
Анализ текущей ситуации
Территориальная организация местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре имеет специфику, свойственную всем нефте-газодобывающим северным регионам России: с одной стороны, огромные незаселенные и необслуживаемые пространства муниципальных районов, с другой - концентрация основного числа жителей в городских поселениях, создававшихся десятилетия назад для расселения специалистов, приехавших осваивать округ, и их семей.
В настоящий момент городское население округа составляет 92,23% от общего числа жителей. По существу, и сельское население назвать таковым можно с некоторой оговоркой. В сельскохозяйственном производстве трудится менее 1% от всех занятых в экономике граждан, и их количество продолжает сокращаться. Одновременно сокращается и численность жителей подавляющего большинства сёл. При этом в округе в целом наблюдается как естественный, так и миграционный прирост населения.
В 2016 г. отток сельских жителей из всех сельских поселений зафиксирован в шести из девяти районов (Белоярский, Берёзовский, Кондинский, Нижневартовский, Советский, Сургутский), из большинства сельских поселений - в двух районах (Октябрьский, Ханты-Мансийский) и только в Нефтеюганском районе наблюдался некоторый рост преимущественно в сельских поселениях, расположенных одновременно на железной и автомобильной дорогах по направлению Тобольск-Нефтеюганск-Сургут (см. схему 1).
Средняя численность одного сельского поселения составляет чуть более 2000 человек. Сельских поселений с числом жителей менее 1 тыс. – 16.
Стратегия развития Ханты-Мансийского автономного округа-Югры предполагает наращивание инновационных технологий, дальнейшую модернизацию и диверсификацию экономики округа. Экономика знаний требует все большего количества работников, специализирующихся в высокотехнологичных отраслях производства. На это ориентирован целый ряд положений Стратегии. Одним из главных приоритетов является развитие кадрового потенциала в сфере науки, образования, технологий и инноваций. Реализация этих положений Стратегии означает, что будет происходить дальнейший отток населения из сельской местности, прежде всего молодежи. Дополнительным фактором, влияющим на отток населения из сельской местности, станет и постепенное истощение отдельных месторождений нефти.
Схема 1
Перспектива закрепления населения в сельских поселениях за счет развития сельскохозяйственного производства также представляется маловероятной. Так, в Государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Развитие агропромышленного комплекса и рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2014 - 2020 годах»[230] констатируется, что с момента начала активного промышленного освоения топливно-энергетического комплекса автономного округа в сельской местности наблюдается устойчивое снижение доли сельского населения в связи с ростом городов и промышленных зон.
Продолжает оставаться высокой конкуренция со стороны сельскохозяйственных производителей южных и юго-западных регионов (Омской, Тюменской, Курганской и Свердловской областей), что делает крайне сложной задачу привлечения инвестиций в развитие сельскохозяйственного производства.
В числе мероприятий по развитию АПК в упомянутой выше Государственной программе предлагается приблизить сельскохозяйственные предприятия к городским поселениям и городским округам, включив их по сути в сферу прямого влияния городских экономик.
Таким образом, можно с высокой степенью вероятности предположить, что процесс урбанизации в округе будет нарастать, хотя и более медленными темпами, чем в предыдущие годы.
В связи с этим возникает вопрос о целесообразности сохранения существующей территориальной организации местного самоуправления, включающей четыре вида муниципальных образований – сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа. Прежде всего, следует рассмотреть вопрос о необходимости районной организации местного самоуправления.
Муниципальные районы и города – за кем будущее?
В целом бюджеты муниципальных районов Ханты-Мансийского автономного округа-Югры в большей своей части формируются за счет безвозмездных поступлений из бюджета округа. Например, бюджет Белоярского района в соответствии с проектом бюджета на 2016 год на 77% состоит из региональных трансфертов[231]. Основные налоговые поступления формируются за счет НДФЛ (80% в общей доле налоговых поступлений). Объем местных налогов настолько несуществен, что его включили в 0,46% прочих налоговых доходов. При таком положении дел нельзя говорить об эффективности местного самоуправления, поскольку муниципальные районы по сути не имеют достаточной ресурсной базы для экономической самостоятельности и фискальной автономии. Кроме того, возможность и необходимость осуществления именно местного самоуправления на территории, равной по площади, к примеру, Словакии, не очевидна. При том, что в Белоярском районе проживает чуть меньше 30 тыс. жителей, а в Словакии – 5,5 миллионов.
Примерно таким же образом выглядит ситуация и в других муниципальных районах округа, некоторые из которых по площади территории могут соперничать уже с более крупными европейскими государствами.
С учетом демографических, миграционных и экономических перспектив развития Ханты-Мансийского автономного округа-Югры города и городское население станут практически доминирующей силой и фактором развития в регионе.
Именно города и в силу концентрации в них квалифицированных кадров, и в связи с наличием необходимой инфраструктуры для жизни и работы, и с учетом достаточности собственных доходных источников могут стать локомотивом инновационной модернизации в регионе.
Схема 2
На схеме 2 видно, что основное расселение в округе идет по двум направлениям, которые условно можно назвать «север-юг» и «запад-восток». Наиболее населенными являются городские поселения, расположенные в непосредственной близости от автомобильных, водных, воздушных и железнодорожных путей сообщения, а также по границе с южными и юго-западными соседями округа. На этих направлениях осуществляется активная деятельность по развитию инфраструктуры населённых пунктов, дорожной сети, развиваются обслуживающие бизнесы и т.п.
Очевидно, что в случае успешной реализации Стратегии развития Ханты-Мансийского автономного округа-Югры городским поселениям округа потребуются новые территории для строительства жилья, создания рекреационных зон и зон промышленного развития в рамках инновационной диверсификации экономики округа.
В связи с этим имеет смысл рассмотреть вопрос о поэтапном изменении территориальной организации местного самоуправления в округе в направлении, заданном естественным ходом событий. Процесс продолжающейся урбанизации региона должен найти свое органичное отражение и в территориальной организации МСУ.
Территориальная оптимизация МСУ могла бы включать в себя следующие этапы:
1. Выявление потенциала городских поселений с целью наделения их статусом городских округов.
На этом этапе проводится анализ кадрового и экономического потенциала городских поселений, в случае необходимости принимается решение об объединении нескольких городских и сельских поселений в городской округ (например, Андра+Октябрьское+Октябрьский+Малый Алтым+Шергалы)
2. Определение границ территорий существующих и будущих городских округов с учетом перспектив развития
На этом этапе проводится анализ потребности будущих и существующих городских округов в дополнительных территориях для развития, выявляются возможности их будущего освоения за счет собственных средств городских округов.
3. Изменение статуса муниципальных районов на статус сельских поселений за вычетом территорий, предназначенных для развития городских округов
На этом этапе с целью обеспечения права на осуществление местного самоуправления граждан, проживающих в сёлах, не вошедших в границы городских округов при ликвидации муниципальных районов, временно бывшая территория муниципального района получает статус единого сельского поселения или разбивается на несколько сельских поселений, напрямую выходящих на власти округа. Для этого потребуется принятие специальных поправок в федеральный закон №131-ФЗ, которые могут быть разработаны и предложены Думой автономного округа. Отметим, что аналогичный опыт успешно применен в схожей по условиям расселения Сахалинской области, территория которой состоит из 17 городских округов, одного муниципального района, двух городских и одного сельского поселения в составе данного района. Очевидно, что такая территориальная организация муниципальных образований резко сокращает расходы на муниципальное управление за счет отсутствия органов управления городских и сельских поселений, избавляет от необходимости формирования межбюджетных отношений на уровне муниципальный район – поселения, способствует более четкой реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, т.к. стратегии сформированы для одного муниципального образования – городского округа, а не для муниципального района с входящими в его состав поселениями, руководство которых не подчиняется руководству муниципального района. Все это будет способствовать и более четкому управлению реализацией стратегии автономного округа в целом.
4. Стимулирование оставшихся сельских жителей к переселению на территории городских округов. Создание этно-культурных зон с особым статусом на территориях традиционного проживания коренных и малочисленных народов, которые по объективным причинам невозможно включить в состав городских округов.
На практике этот этап должен начинаться сразу же после принятия решения об изменении территориальной организации местного самоуправления. Он может потребовать существенных затрат на создание стимулов по переселению сельских жителей на территорию городских округов. В отношении статуса мест проживания и хозяйствования коренных и малочисленных народов также могут потребоваться поправки в федеральное законодательство
5. Упразднение ряда сельских поселений и окончательное закрепление новой территориальной организации местного самоуправления.
В данном случае речь идет об упразднении сельских поселений, оставшихся без жителей. Населенные сельские поселения, включенные в территорию городских округов, сохранят статус сельских населённых пунктов в составе городского округа. В этом случае для жителей этих населённых пунктов следует сохранить все льготы и привилегии, которые они имели в качестве сельских жителей.
В результате на территории округа может быть образовано порядка 40 городских округов, занимающих 10-15% территории округа. Вся остальная территория получит статус межселенной и будет лежать в зоне ответственности органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. Её освоение будет происходить по мере необходимости в соответствии с документами стратегического развития.
Данные предложения носят предварительный характер. Однако сама жизнь всё настойчивее ставит вопрос территориальной оптимизации местного самоуправления в округе и от его решения, в том числе, может зависеть степень успешности реализации планов по инновационной модернизации экономики Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.
