Современные зарубежные модели местного самоуправления

Многообразие зарубежных стран предопределило существо­вание различных систем местного самоуправления. Специфика муниципальных организационных форм, сочетание и взаимодей­ствие местного самоуправления и государственного управления зависит от различных факторов: исторических, географических, культурных, политического режима, а также правовой системы. Вместе с тем выделяют три основные системы.

1. Англосаксонская — действует в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др. Характерные черты этой системы:

- отсутствие на местах полномочных представителей прави­тельства, осуществляющих контроль за законностью действий ме­стных выборных органов;

- муниципальные органы в пределах закона самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных госу­дарственных органов;

- муниципалитеты рассматриваются как автономные образо­вания, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом;

- самостоятельность системы местного самоуправления (не вхо­дит в систему государственной власти), полная независимость от системы государственной власти;

- основной единицей местного самоуправления являются при­ходы или общины, на территории которых обычно проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если население прихода (общины) не превышает 150 человек, жители непосредственно на собра­ниях (сходах) решают основные местные вопросы, избирают главное должностное лицо — старосту;

- система местного самоуправления включает, прежде всего, пред­ставительные органы — советы, которые избираются населе­нием в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа членов Совета — советников, состав их ежегодно обновляется на одну треть. Председатель Совета избирается на 1 год. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления формируются Советом и подотчетны ему, а не гла­ве исполнительной власти.

Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления являются правление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами, опекой и попечением престарелых.

Англосаксонская модель широко используется в виде двух разновидностей моделей муниципальных систем:

а) Модель системы «мэр — совет», например, в США (около 1/3 всех городов); мэр является главным должностным лицом города и обладает значительным объемом полномочий, в том числе правом «вето» относительно решений совета. Он самостоятельно формирует местную администрацию, составляет местный бюджет и отчитывается за его исполнение и др.

б) «Совет — управляющий (менеджер)». При этой системе насе­ление избирает совет города, который из своего состава избирает пред­седателя — мэра и назначает главу исполнительно-распорядительно­го органа — управляющего (менеджера). Отношения совета с управ­ляющим определяются трудовым договором (контрактом), управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации, определении основных на­правлений ее деятельности, составлении и исполнении местного бюд­жета. Эта система действует более чем в половине городов США.

Имеется в США и особая модель местного самоуправления — «комиссионная систе­ма» (6% городов). В небольших городах население избирает комис­сиюв составе 3—7 человек, которые выполняют одновременно пол­номочия как представительных, так и исполнительно-распорядитель­ных органов местного самоуправления.

Система местного самоуправления в Великобритании относится, как уже было отмечено выше к англосаксонской модели, характеризующейся весьма значительной самостоятель­ностью органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и разделением функций местного самоуправле­ния и государственного управления на местах. В Великобритании отсутствуют назначаемые сверху представители на местах, так же, как и в других странах общего права.

Поскольку местное самоуправление осуществляется в рамках административно-территориальных единиц, следует хотя бы вкратце охарактеризовать административно-территориальное де­ление страны, находящееся в непрерывном развитии. В силу исто­рических особенностей составных частей Великобритании каж­дый регион имеет свою специфику в административно-территори­альном делении. Крупная реформа административно-территориального деления была проведена в 1972 г. Актом о местном управлении 1972 г. была установлена, в основном, двухзвенная территориальная система в регионах.

В 1985 г. последовала очередная реформа местного управления.

В настоящее время организация и деятельность органов мест­ного самоуправления регулируется Законом о местном управле­нии 2000 г. В графствах, округах и унитарных образованиях фор­мируются представительные органы — советы, избираемые пря­мыми выборами или на четыре года, или с обновлением наполови­ну каждые два года, или с ежегодным обновлением на одну треть. Каждый совет самостоятельно выбирает один из вариантов, кото­рый утверждается государственным секретарем по вопросам окру­жающей среды. Выборы проходят одновременно по всей стране, как правило, в начале мая[8]. Советники осуществляют свою дея­тельность, как правило, на непрофессиональной основе, т.е. они сочетают данные функции с иной деятельностью. Каждый совет формирует постоянно действующий исполнительный орган.

Закон о местном управлении предусматривает три варианта такого рода органов. Это система «мэр и кабинет», в условиях которой избран­ный прямыми выборами мэр формирует свой «кабинет», состоя­щий из назначаемых им помощников (от двух до девяти). Второй вариант — система «лидер и кабинет», при которой глава испол­нительного органа избирается советом, а его помощники («каби­нет») назначаются либо главой, либо советом. И, наконец, система «мэр и управляющий», предполагающая прямые выборы мэра, который осуществляет управленческие функции вместе с управля­ющим, назначаемым советом.

Местное самоуправление на низовом уровне осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — общины), получившие развитие, начиная с XVI в. Еще в XVI—XVII вв. на церковные приходы были возложены вопросы благотворительности (забота о сиротах, больных, бедных и т.п.). Постепенно сфера влияния при­ходских органов расширялась, и они стали заниматься строитель­ством дорог и мостов, отвечать за содержание улиц, общественных зданий и т.д. В приходах и общинах прямыми выборами избираются советы на три года. Данные советы ежегодно избирают своих председате­лей (в административно-территориальных единицах, имеющих титул города, последние именуются мэрами или лорд-мэрами), ко­торые возглавляют исполнительный аппарат. В тех приходах, где численность населения не превышает 150 избирателей, все вопро­сы местного значения решаются на общем собрании жителей, а исполнительные функции осуществляются председателем собра­ния, избираемым ежегодно[9]

К ведению органов местного самоуправления относится управ­ление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами, попечение престарелых и т.п.

В Великобритании, как и в США, утвердился принцип «пози­тивного» регулирования полномочий местных органов, т.е. их функции и полномочия детально урегулированы в парламентских статутах. Выход за эти рамки недопустим.

Всего в настоящее время в Англии функционируют около 10 тыс. приходов, из которых чуть более 8 тыс. имеют свои советы.

В Великобритании, как и во всех англосаксонских странах, функции государственного управления на местах осуществляются по специальным округам. В частности, по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей.

2. Французская (континентальная) — действует во Франции, Италии, Польше, Болгарии и в др.

Для данной модели местного самоуправления характерно:

- наличие контроля за деятельностью органов местного са­моуправления со стороны представителей центральной админист­рации;

- она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов;

Главное ее отличие от англосаксонской модели состоит в характе­ре взаимоотношений органов местного самоуправления и органов го­сударственной власти. Такая модель сформировалась в странах, где государственные органы власти постоянно сохраняли значительные способы воздействия на организацию и деятельность местного само­управления, включая и административный контроль. Однако в боль­шинстве стран от этого уже отказались, так как на уровне местного самоуправления одно­временно с последними действуют органы государственной власти или его должностные лица, которые представляют государство и прави­тельство в регионе, руководят деятельностью региональных государ­ственных централизованных служб (например, налоговыми, органа­ми прокурорского и административного надзора и др.); эти службы проверяют решения органов местного самоуправления на соответствие законодательству, имея право требовать их аннулирования в судеб­ном порядке.

Эта модель в основном определилась во Франции после принятия в 1982 г. закона «О правах местных коллективов» и действует на базе следующих принципов:

- основной административно-территориальной единицей мест­ного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; избирательное право (активное и пассивное) имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

- в компетенцию совета входит все, кроме полномочий, непос­редственно закрепленных за мэром;

- решения муниципального совета, принятые в пределах его ком­петенции, вступают в силу, если они официально переданы представителю государства в департаменте и опубликованы.

При этом государство осуществляет свои полномочия в отноше­нии местного самоуправления через такие институты, как: а) комиссар республики по региону; б) старший казначей региона. Комиссар республики назна­чается декретом Правительства и подчиняется непосредственно пре­мьер-министру. Он проводит политику государства в области эконо­мического развития и совершенствования территориального устрой­ства, отвечает за соблюдение в регионе национальных интересов, законов, руководит во взаимодействии с соответствующими мини­страми, службами гражданской администрации, возглавляет админи­стративные комиссии, имеющие отношение к внешнеполитическим и внешнеторговым службам государства в регионе, за исключением тех, представительство в которых закрепляется за главами муниципаль­ных образований.

Старший казначей региона координирует деятельность казначеев Отдельных департаментов. Комиссар республики обязан консульти­роваться с ним при разработке национального плана экономического и социального развития, решении вопросов о государственных инвес­тициях и осуществлении политики экономической децентрализации. Французская модель системы местного самоуправления представляет пример большей централизации власти по сравнению с англосаксон­ской. При всем этом, как показала практика, она реализует достаточ­ные правовые, экономические и социальные гарантии прав населе­ния на местное самоуправление в коммунах.

Система местного самоуправления в коммунах действует следующим образом.

Советники вновь избранного муниципального совета на первой сессии избирают из своего состава мэра. Мэр является председателем коммуны, организует сессии муниципального совета и исполняет при­нятые им решения, управляет имуществом коммуны, принимает и исполняет акты администрации и имеет право подписания контрактов продаж, разделов, обменов, покупок, а также сделок по постав­кам, определяет порядок организации муниципальных обществен­ных работ. Мэр представляет интересы коммуны в судебных органах.

Как глава муниципальной администрации он назначает служа­щих, если законом или местным уставом не определен иной поря­док. Как правило, председательствует на заседаниях административ­ных комиссий или административных советах коммунальных уч­реждений (больницах, приютах, бюро социальной помощи и др.). Обеспечивает правопорядок, безопасность, спокойствие граждан. В исключительных случаях вправе давать и санкции на арест. Мэр мо­жет выполнять и иные полномочия, которые ему делегируют муни­ципальный совет коммуны.

Одновременно он является уполномоченным государства в реали­зации таких общественных функций как: регистрация браков, рожде­ния, смерти, подтверждение отцовства и материнства, регистрация всех гражданских актов, относящихся к компетенции мэрии. Как и его заместители, мэр является должностным лицом судебной полиции и в этом качестве констатирует нарушения уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные дей­ствия и передает соответствующие материалы в органы правосудия. Принимает обращения граждан и проводит по ним предварительное расследование под надзором прокурора Республики. В случае необ­ходимости судья призывает мэра выступить в ходе судебного рассле­дования на стороне обвинения (функции прокурора).

Мэр обеспечивает публикацию и исполнение местных норматив­но-правовых актов, играет важную роль в организации выборов, ис­полняя обязанности председателя избирательной кампании. На него возложен контроль сферы муниципального образования. Мэр обеспе­чивает учет призывников для прохождения действительной службы.

Наряду с коммунами местное самоуправление во Франции действует в департаментах и регионах. Население департамента избирает Генеральный совет в составе 13—70 человек (в зависимости от численности населения). Генеральный совет из своего состава изби­рает председателя и членов бюро для текущей работы. В компетенцию Генерального совета входит обсуждение и решение таких вопросов как финансовая поддержка коммун, разработка программ по созданию необходимой инфраструктуры департамента (дороги, электричество, жилье, транспорт, спортивная, культурная деятельность и др.). Гене­ральный совет управляет исполнительным аппаратом и собственностью департамента, осуществляет надзор за путями сообщений, их устрой­ством и содержанием, а также управляет агентством по предоставлению жилья для малообеспеченных слоев населения, распределяет целевые кредиты на образование, медицинское обслуживание и др. Председа­тель Генерального совета возглавляет исполнительный орган департа­мента, руководит службами департамента, распоряжается его имуще­ством и контролирует работу полиции.

Региональный совет избирается всеобщим, прямым, тайным го­лосованием сроком на 6 лет. Его основной задачей является коорди­нация деятельности по экономическому, социальному, медицинско­му, культурному и научно-техническому развитию региона. Для реа­лизации своих задач региональный совет:

- проводит исследования, касающиеся социально-экономичес­кого развития региона;

- принимает участие в финансировании программ создания цен­тров коллективного пользования;

- координирует экономическую деятельность предприятий, орга­низаций, учреждений различных форм собственности и про­граммы их капиталовложений;

- планирует темы исследований по развитию технологий в рам­ках подготовки предложений и оценок по региональным воп­росам плана социально-экономического, культурного и науч­но-технического развития страны. В ведении регионального совета находится подготовка и перепод­готовка кадров, ремесленное обучение, оказание помощи государствен­ным учебным заведениям, а также предприятиям по переработке мор­ских продуктов, речным портам, прибрежному рыболовству и др.

Структура регионального совета: президент, вице-президент и чле­ны бюро для текущей работы: региональный социально-экономичес­кий совет из представителей отдельных органов, организаций, движе­ний, общества и т.д., отражающих интересы отдельных социальных групп в области экономики, защиты социальных прав человека, раз­вития науки и культуры, социальной защиты населения.

Во Франции у Парижа - особый статус. Онпредполагает, что в городе на­ряду с Генеральным советом — представительным органом Парижс­кого департамента действует Муниципальный совет — представитель­ный орган коммуны Парижа. Однако, повседневная работа этих мно­гочисленных коллективов протекает в рамках так называемого Парижского совета, который возглавляет мэр Парижа. Парижский совет в зависимости от характера вопросов, которые рассматриваются на его заседаниях, может выступать и как Генеральный, и как Муни­ципальный совет.

Модель местного самоуправления в Италии также относится к континентальной. Местное самоуправление осуществляется на уровне провинций и коммун.

Органами местного самоуправления в провинциях являются советы, избираемые населением провинции прямыми выборами и джунта — исполнительный орган, формируемый советом. Представительными органами в коммунах являются муниципалитеты, избираемые также населением прямыми выборами, а ис­полнительными органами — муниципальные джунты и мэры, из­бираемые прямыми выборами.

После проведенной в 1993 г. реформы избирательной системы выборы синдика — председателя провинции (он же глава исполни­тельного органа - джунты - в провинции и коммуне) стали пря­мыми. Синдик самостоятельно формирует состав джунты и лишь ставит об этом в известность совет, когда представляет на его одоб­рение общие направления деятельности джунты[10].

Функции представителей государства на уровне провинции осуществляют префекты, назначаемые министерством внутрен­них дел. Они же осуществляют и контроль за деятельностью орга­нов местного самоуправления в провинциях.

3. Местное (коммунальное) самоуправление Германии. Характерные черты этой системы:

- местные органы власти выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени го­сударства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций;

- в общинах существуют только выборные органы местного самоуправления.

На процесс фор­мирования местного самоуправления в ФРГ повлияли специфические исторические и социально-эко­номические условия развития государства:

- федеральное устройство государства: Конституция ФРГ пред­ставляет государственным органам отдельных земель достаточно широкие права в определении принципов организации и- деятельности органов местного самоуправления, выборе своих организационных форм и определении объема компетенции местного самоуправления;

- исторически длительный период существования государственной раздробленности также обусловил структурное и функциональ­ное разнообразие деятельности органов местного самоуправ­ления;

- настоящее местное самоуправление в ФРГ — это результат длительного исторического развития, проведение реформ, итог которых — достаточно эффективная муниципальная сис­тема.

Коммунальную модель ФРГ отличается, прежде всего тем, что за основу местного самоуправления принят район (или город в масш­табе района), что исключает проблему становления местного само­управления в крупных городах. Район одновременно выступает не только как самостоятельная коммунальная единица, но и как центр, объединяющий отдельные территориальные самоуправляемые об­щины, представитель их интересов во вне. Район при этом является также низовым звеном органов системы государственной власти.

Организационной особенностью коммунальной модели местного самоуправления является устойчивая тенденция к объединению отдельных муни­ципальных образований в рамках единого государства. При этом в ФРГ продолжается формирование крупных промышленных цент­ров и образование городских мегаполисов в результате поглоще­ния ими близлежащих населенных пунктов и привлечения на ра­боту в города жителей из окрестных сел и небольших городов. Од­новременно создается эффективная экономика муниципальной инфраструктуры городского или окружного союза. Система муниципальных органов ФРГ состоит из муниципаль­ных советов (районных, городских и общинных), включающих пред­ставительный (выборный) орган местного самоуправления и мест­ную администрацию. Минимальная численность населения, которое мо­жет получать право на избрание представительного органа самоуправления, составляет 200 человек. Численность избираемых советников может колебаться в зависимости от количества жителей от 8 до 80 человек. Активное избирательное право предоставляется гражданам ФРГ с 18 лет при наличии определенного ценза оседлос­ти (от 3 месяцев до 1 года в разных землях), пассивное — с 21 года (в некоторых землях — с 18 лет). Кроме этого, в некоторых органах

Местного самоуправления сложилась практика представительства в городских советах иностранных граждан — рабочих, которые вместе с членами своих семей, населяя целые городские кварталы, составляют значительную часть местного сообщества. Особенностью коммунального управления ФРГ является также наличие 4 типов муниципальной администрации.

1. «Южногерманский совет» (Баден-Бюртемберг, Бавария): бур­гомистр является главой администрации и одновременно — предсе­дателем общинного совета, избирается непосредственно населением.

2. «Неправильный магистрат» (Шлезвиг-Гольштейн, Гессен), где функционируют два коллегиальных органа: представитель­ный — в лице собрания депутатов общины и исполнительно-распо­рядительный в лице магистрата, с их четко разделенной организаци­онной и функциональной деятельностью.

3. «Бургомистр» (Рейнланд-Пфальц, Саар): глава исполнитель­но-распорядительного органа — бургомистр — избирается советом и одновременно председательствует на его заседаниях.

4. «Северогерманский совет» (Северная Рейн-Вестфалия): глава местной администрации, избранный населением общины — дирек­тор, исполняет свои функции под контролем совета и комитета управ­ления.

Учитывая характер взаимоотношений бургомистра с представитель­ным органом МСУ, выделяются следующие основные модели МСУ: «бургомистр — совет», «совет — магистрат», «совет — общинный директор — комитет по управлению», «собрание жителей общины».

Первая модель предполагает доминирующее положение избранного населением бургомистра, который руководит исполнительно-распо­рядительным органом и организует деятельность совета, являясь его председателем. Бургомистр самостоятельно формирует состав адми­нистрации, имеет право опротестовать решение совета и приостано­вить его исполнение, распоряжается финансовыми и материально-тех­ническими ресурсами муниципального образования.

«Совет — магистрат» так же, как и предыдущая модель, обеспечи­вает более сильные полномочия бургомистра: он избирается сроком на 6 лет, тогда как представительный орган местного самоуправления (Совет) — на 4 года. Кроме этого, влияние бургомистра в коллеги­альном органе (магистрате) обеспечивается тем, что в его составе на­ряду с избранными работают советники, осуществляющие свою дея­тельность на общественных началах (почетные советники).

Следующая модель «Совет — общинный директор — комитет по управлению» является сравнительно новой разновидностью. Комитет по управлению как звено в системе местного самоуправления должен обеспечить дополнительный механизм контроля за деятельностью общинного директора (главы исполнительно-распорядительного органа, доминировавшего в структуре местного самоуправления). Комитеты по управлению создаются как коллегиальные органы и при­нимают активное участие в решении основных вопросов общины.

«Собрание жителей общины» выполняет функции представитель­ного органа местного самоуправления и избирает для текущей рабо­ты главное должностное лицо — бургомистра, который одновремен­но председательствует на общинном совете и решает (без согласова­ния с ним) иные вопросы текущей жизни общины — кадровые, планово-финансовые и др. Такая форма практикуется преимуществен­но на малых территориях.

Например, в Японии организация власти на местном уровне базируется на прин­ципе местной автономии, под которым понимается «сочетание двух элементов: самоуправление населения и автономия органов местного самоуправления»[11].

Органами местного самоуправления на высшем уровне являют­ся преферектуральные собрания, избираемые населением прямы­ми выборами на четыре года. Исполнительная власть осуществля­ется губернатором, также избираемым населением префектуры на четыре года.

В городах действуют собрания депутатов, избираемые населе­нием, а в поселках и сельских общинах — общие собрания жите­лей. Исполнительная власть в городах и поселках осуществляется мэрами, избираемыми населением, в сельских общинах — старос­тами. Срок полномочий всех выборных лиц составляет четыре года. Численный состав представительных органов в зависимости от численности населения колеблется от 40 до 120 на уровне пре­фектур и от 12 до 100 — в городах и поселках.

Районы крупных городов не имеют статуса единиц местного самоуправления. Здесь не создаются местные собрания, а главы исполнительных органов назначаются мэром города.

Местные органы власти разделяются на две группы — органы общей компетенции и специальные органы. К компетенции ор­ганов местного самоуправления относится: поддержание обще­ственного порядка на своей территории, обеспечение безопас­ности, здоровья и благополучия населения, устройство и уп­равление парками, площадями и дорогами, ведение коммуналь­ного хозяйства, управление школами, больницами и многое другое.

Следует отметить, что в Японии отдельные сферы ведения кон­тролируются центральной властью (охрана общественного поряд­ка, образование и некоторые иные). Кроме того, многие жизненно важные и необходимые отрасли коммунального хозяйства (элект­ро- и газоснабжение) находятся в руках частных компаний.

Закон о местной автономии предусматривает возможность для избирателей непосредственно участвовать в управлении соответст­вующей административно-территориальной единицей. Избирате­ли имеют право требовать от главы соответствующего муниципа­литета обратиться в местное собрание с просьбой принять или от­вергнуть решение (если оно не касается налогов и финансов). Если такое требование поддержано не менее чем ¹/1в избирателей данно­го муниципалитета, то мэр обязан в течение 20 дней созвать собра­ние. В случае ненадлежащего исполнения выборными лицами своих обязанностей, избиратели в количестве не менее '/з избира­телей могут войти в комиссию по контролю за выборами с предло­жением о роспуске собрания. Комиссия должна вынести этот во­прос на голосование. Если требование одобрено абсолютным боль­шинством голосов избирателей, собрание распускается. В таком же порядке может быть отозван мэр и другие важные должностные лица. Закон устанавливает, что роспуск собрания или отзыв долж­ностных лиц могут осуществляться только по истечении одного года с момента начала их деятельности.

Собрания осуществляют свою работу сессионно. Ежегодно со­зывается четыре сессии. На весенней сессии депутаты утверждают муниципальный бюджет, подготовленный исполнительным органом (такая сессия длится 20—28 дней). На осенней сессии заслу­шивают отчет мэра по итогам минувшего финансового года.

Общий контроль за деятельностью органов местного самоуправ­ления осуществляет министерство по делам местного самоуправ­ления.

Административно-территориальное деление Японии включает еще два вида территориальных организаций. Это регионы, охваты­вающие несколько префектур (всего их восемь) и округа, на кото­рые делятся префектуры. В рамках регионов осуществляется ста­тистический учет и планирование правительственными структурами, а в округах функционируют отраслевые службы префектур и центрального правительства.

4. Местное самоуправление в некоторых государствах имеет сходство, как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами. Это позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах.

5. В некоторых странах Латинской Америки (Аргентина, Мексика, Колумбия), в Бразилии существует так называемая «иберийская система» местного самоуправления и управления. Основными чертами этой системы является то, что население административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы; иногда избирается коллегия должностных лиц.

Так, в бразильской Конституции закреплены лишь принципиаль­ные положения, касающиеся местного самоуправления. В част­ности, признается автономия муниципалитетов (ст. 18), установ­лены обязательные для соблюдения принципы устройства власти на федеральном, региональном и местном уровне (ст. 1,19). Вопро­сы образования муниципалитетов отнесены к ведению органов власти субъектов федерации и федеральных территорий.

Административно-территориальное устройство штатов имеет двухзвенную структуру. Территория штатов делится на муници­пии и районы. Низовым звеном являются районы, образуемые в соответствии с законодательством штата. Районы объединяются в муниципалитеты. В Бразилии насчитывается около 5,5 тыс. муниципалитетов. Муниципалитетам Конституцией гарантировано местное самоуп­равление. Статус муниципалитетов определяется уставом, прини­маемым представительным органом данного муниципалитета.

Органами власти на уровне муниципалитетов являются муни­ципальные советы и муниципальная администрация во главе с префектом и вице - префектом. Число муниципальных советников зависит от численности населения и составляет от девяти до 55 че­ловек. Муниципальные советники избираются прямыми выбора­ми на четыре года, причем муниципальные выборы проходят по всей стране одновременно. Префекты и вице-префекты избирают­ся прямыми выборами на четыре года.

Согласно ст. 30 Конституции муниципалитеты самостоятельно решают вопросы местного значения, устанавливают местные нало­ги, управляют имуществом, находящимся в собственности муни­ципалитетов.

Своеобразие конституционного регулирования политико-тер­риториальной организации государства в Бразилии состоит в том, что Конституция предусматривает достаточно четкое распределе­ние финансовых полномочий между федерацией, субъектами фе­дерации, федеральным округом, федеральными территориями и муниципалитетами (ст. 158). Детально регулируется компетенция

муниципалитетов в области градостроительства и сельскохозяйственной политики.

Федеральная Конституция предусматривает также возможность федерального вмешательства и в дела муниципалитетов в случаях грубых посягательств на финансовые интересы федерации или неисполнения федеральных законов или решений федеральных судов. Особенностью местного самоуправления Бразилии является то, что в местах компактного проживания индейских племен местные структуры власти образуются с учетом родовых обычаев (племенные советы (советы старейшин), вожди и т.п.)[12]^.

6. В странах с социалистическим строем существует так называемая «система Советов», где Совет считается органом государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган — исполнительный комитет — коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Такая система создается во всех адмистративно-территориальных единицах.

Иногда наряду с исполнительным комитетом Совет избирает комитет, который между сессиями Совета осуществляет его полномочия (в КНР это постоянный комитет местного собрания народных представителей). Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность Советов практически направляется ее местными органами и организациями.

7. В развивающихся странах получили распространение более централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов (Индия, Малайзия, Кения и другие), т.е. так называемое прямое государственное управление на местах.Так, в Индиигосударство придает важное значение сохранению и развитию (с уче­том новых условий) традиционных органов местного самоуправления —деревенских панчаятов, что отличает конституционный строй совре­менной Индии. Этими органами местного самоуправления охвачено около 95% всего сельского населения. Система включает три уровня: 1) деревенские панчаяты, 2) райские (районные) панчаяты и 3) панчаяты на уровне крупного административно-территориального образования — округа.

Деревенские панчаяты в основном состоят из общего собрания деревни, которое выполняет функции представительного (выборно­го) органа местного самоуправления; исполнительного комитета панчаята (в него входит представитель панчаята и специалисты по отдельным направлениям муниципальной деятельности); судебного панчаята (сельского суда).

В Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы.

Таким образом, в каждой стране объективно существует некоторое противоречие между постоянным стремлением центральных органов власти к про­ведению единой государственной политики (согласно общим кри­териям и стандартам, обеспечивающим единство нации), и регио­нальными различиями в исторических, этнических, социально-эко­номических, культурных, духовно-нравственных и других характеристиках.

В определенной мере на развитие самого местного самоуправле­ния повлияли и различные теории муниципального самоуправления.