Понятие и виды муниципальных образований

Территориальные основы местного самоуправления — совокуп­ность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную орга­низацию местного самоуправления: состав территории, порядок ус­тановления и изменения границ муниципального образования.

При рассмотрении вопроса о территориальных основах мест­ного самоуправления необходимо определить, на какой террито­рии оно осуществляется.

В иерархии территориальных единиц Российского государства выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие — субъекты РФ, второй — деление субъектов федерации на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальная единица есть часть терри­тории субъекта федерации с установленными границами, имею­щая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью ком­плексного решения государственных и местных задач, необходи­мых для обеспечения жизнедеятельности местного населения, на­селения субъекта федерации, страны в целом

Наиболее распространенные виды административно- территориальных единиц - районы, сельсоветы; населенных пунктов - села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц — муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта федерации, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то «система муници­пальных образований формируется «снизу», в идеале - в соответ­ствии с потребностями местного населения»[1].

Понятие муниципального образования было дано в ст. 1 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. — это городское, сель­ское поселение, несколько поселений, объединенных общей тер­риторией, часть поселения, иная населенная территория, преду­смотренная законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муни­ципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, из законодательного определения отличи­тельными признаками муниципального образования выступают:

— населенная территория;

— осуществление на ней местного самоуправления;

— обособленная муниципальная собственность;

— местный бюджет;

— выборные органы местного самоуправления.

С организационной точки зрения муниципальное образова­ние можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетен­цией по решению ряда вопросов местного значения под свою от­ветственность.

Конституция Российской Федерации в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

— местное самоуправление осуществляется в городских, сель­ских поселениях и на других территориях;

— территориальные основы местного самоуправления опре­деляются с учетом исторических и иных местных традиций;

— изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли обще­го пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого на­значения.

Субъекты федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осущест­вляться местное самоуправление. Определение уровня создания муниципальных образований может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.

На практике используются два основных способа территори­альной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При использовании поселенческого способа муниципальные образования образуются в границах поселений (городов, сел, поселков). При территориальном способе муници­пальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Используется также комбинированный территориально-поселенческий способ, который нашел свое отражение в Федеральном за­коне «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 года. В соответствии с ним была создана двухуровневая система местного самоуправления, в которой ниж­ним уровнем являются поселения, а верхним — муниципальные районы.

В данном случае двухуровневая модель территориальной ор­ганизации местной власти сочетает в себе достоинства как посе­ленческого, так и территориального принципов организации ме­стного самоуправления.

Федеральным за­коном «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 года предусмотрено создание пяти видов муни­ципальных образований:

1) городское поселение;

2) сельское поселение;

3) муниципальный район;

4) городской округ;

5) внутригородская территория города федерального значе­ния.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте Российской Федерации является обязательным.

При этом под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — это город или поселок с прилегаю­щей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сель­скими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в кото­рых местное самоуправление осуществляется населением непо­средственно и (или) через выборные и иные органы местного са­моуправления.

Муниципальный район — это несколько поселений или по­селений и межселенных территорий, объединенных общей терри­торией, в границах которой местное самоуправление осуществля­ется в целях решения вопросов местного значения межпоселенче­ского характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые мо­гут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными зако­нами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, сочетание поселенческого и территориально­го способов в построении системы муниципальных образований решает одновременно задачи приближения местного самоуправ­ления к населению и всего комплекса вопросов местного значе­ния на соответствующем их природе территориальном уровне.

Поселения и районы имеют различный перечень вопросов ме­стного значения, поскольку назначение каждого из видов муници­пального образования различное: муниципальный район в отличие от поселения решает задачи межпоселенческого характера.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 года местное самоуправление осуществляется на всей тер­ритории Российской Федерации, т.е. вся территория РФ разгра­ничивается между муниципальными образованиями. Но посколь­ку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, будет ли вся терри­тория разграничена между поселениями или к муниципальным районам будут отнесены межселенные земли. Данный вопрос ре­шен в пользу поселений, т.е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района со­ставляют территории поселений, за исключением территорий го­родских округов. Но, поскольку в Российской Федерации значи­тельное количество территорий являются территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Край­него Севера), Закон содержит исключение из этого общего прави­ла: на территориях с низкой плотностью населения (плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения РФ) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

Федеральный за­кон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 года устанавливает кри­терии, с учетом которых должны устанавливаться границы муни­ципальных образований разного типа:

1) территория субъекта Российской Федерации, за исключе­нием территорий с низкой плотностью населения, разграничива­ется между поселениями;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низ­кой плотностью населения межселенные территории входят в со­став муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложив­шиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли об­щего пользования, территории традиционного природопользова­ния населения соответствующего поселения, рекреационные зем­ли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

6) в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как пра­вило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численно­стью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федера­ции статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории посе­ления может наделяться сельский населенный пункт с численно­стью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труд­нодоступных местностях сельский населенный пункт с численно­стью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято ни сходе граждан, про­живающих в соответствующем населенном пункте;

10) размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

11) границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной дос­тупности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципально­го района — с учетом транспортной доступности до администра­тивного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муни­ципального района. Указанные требования в соответствии с зако­нами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территори­ях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местно­стях;

12) границы поселения не могут пересекаться границами на­селенного пункта;

13) территория поселения не может находиться внутри терри­тории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав террито­рии муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с уче­том необходимости создания условий для решения вопросов мест­ного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществле­ния на всей территории муниципального района отдельных госу­дарственных полномочий, переданных указанным органам феде­ральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Особым видом муниципального образования является город­ской округ. Согласно закону это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного само­управления которого осуществляют полномочия по решению во­просов местного значения поселения и вопросов местного значе­ния муниципального района, а также могут осуществлять отдель­ные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом го­родского округа осуществляется законом субъекта федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфра­структуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных го­сударственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муници­пального района (муниципальных районов).

Что касается последнего вида муниципального образования — внутригородской территории города федерального значения, то под ней понимается часть территории города федерального зна­чения, в границах которой местное самоуправление осуществля­ется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Установление и изменение границ муниципального образо­вания осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе:

а) населения;

б) органов местного самоуправления;

в) органов государственной власти субъектов федерации;

г) фе­деральных органов государственной власти.

Порядок выдвижения инициативы населения по изменению границ муниципальных образований должен соответствовать по­рядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы местного референдума.

Соот­ветственно, инициатива органов местного самоуправления и орга­нов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного са­моуправления и органов государственной власти.

При изменении границ обязательно учитывается мнение населения. Данное требо­вание существовало и в старом федеральном законе, однако не закрепляло конкретных форм выявления мне­ния населения. Федеральный закон от 06.10.2003 г., четко определяет, что в случае изме­нения границ муниципальных районов, влекущего переход населен­ных пунктов в состав других муниципальных районов, согласие на­селения должно быть выражено либо в форме голосования, либо на сходах граждан.

В данном случае также обязательно учитывать мнение предста­вительных органов соответствующих муниципальных районов. В данной части закон содержит отсылочную норму к статье, регла­ментирующей проведение голосования по вопросам изменения гра­ниц муниципального образования. Соответственно, в случае изменения границ поселений (влекуще­го переход населенных пунктов в другие поселения) также необхо­димо учитывать мнение населения, выраженного либо в форме го­лосования, либо на сходах граждан, а также мнение представитель­ных органов соответствующих поселений.

В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет перехода населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведения местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение населения в таком случае выражает соответствующий пред­ставительный орган местного самоуправления.

По-разному решается вопрос о порядке изменения границ муниципальных районов в случаях отнесения или неотнесения территорий поселений и (или) населенных пунктов к территори­ям других муниципальных районов:

— если имеет место такое отнесение, то требуются согласие населения и учет мнения представительных органов соответст­вующих районов;

— если изменение границ муниципальных районов не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципаль­ных районов, то мнение населения выражается представительны­ми органами соответствующих муниципальных районов.

Аналогичная норма действует в отношении изменения гра­ниц поселений в случаях отнесения или неотнесения к террито­рии других поселений отдельных населенных пунктов.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% отно­сительно минимальной установленной законом численности на­селения после установления законами субъектов РФ границ посе­лений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов федерации, федеральными органами государст­венной власти процедуры изменения границ городских и (или) сельских поселений.

Федеральный закон от 06.10.2003 года впервые определил понятие преобразования муниципальных образований. Под пре­образованием муниципального образования понимаются объеди­нение, разделение муниципальных образований, изменение стату­са городского поселения в связи с наделением его статусом го­родского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Инициаторами преобразования могут выступать те же субъекты, что и при измене­нии границ муниципальных образований.

При преобразовании муниципальных образований используются следующие правила:

— объединение двух и более поселений, не влекущее измене­ния границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного законом, либо на сходах граждан;

— объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципаль­ных районов;

— разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из об­разуемых поселений, выраженного путем голосования, преду­смотренного законом, либо на сходах граждан;

— разделение муниципального района осуществляется с уче­том мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района;

— изменение статуса городского поселения в связи с наделе­нием его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа производится законом субъекта федерации с согласия населения соответствующего городского населения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответст­вующее городское поселение.

Мнения населения городского поселения и населения муни­ципального района выявляются путем голосования, предусмот­ренного законом, проводимого раздельно на территории город­ского поселения и на территории муниципального района, из со­става которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населе­ния городского поселения и (или) населения муниципального района.

Муниципальные образования вправе устанавливать собственные официальные символы. Официальные символы, в том числе их описание, и порядок их официального использования устанавливаются представительными органами муниципальных образований в уставах и (или) муниципальных нормативных правовых актах. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

В целях обеспечения единой государственной политики в области геральдики, упорядочения и систематизации официальных символов и отличительных знаков Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 403 "О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации" (с изм. от 25 сентября 1999 г.) утверждено Положение о Государственном геральдическом регистре Российской Федерации. Он ведется Геральдическим советом при Президенте РФ. В Регистр вносятся официальные символы органов местного самоуправления и иных муниципальных образований (флаги, гербы, эмблемы).

Для регистрации указанных официальных символов необходимо представить в Геральдический совет при Президенте РФ их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ в качестве официального. Внесение официального символа и отличительного знака в Регистр осуществляется Геральдическим советом при Президенте РФ на основании проведенной геральдической экспертизы представленных материалов. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления. В случае отсутствия соответствующего описания в решении, утверждающем официальный символ или отличительный знак, геральдическое описание составляется Геральдическим советом при Президенте РФ и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения. Регистрация официального символа осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний.

Официальные символы вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями.

Так, например, Советом городского округа города Уфа было принято решение от 12 октября 2006 «О гербе городского округа город Уфа».

Герб городского округа город Уфа Республики Башкортостан составлен в соответствии с традициями и правилами геральдики и отражает исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Герб является официальным символом городского округа город Уфа Республики Башкортостан. Герб подлежит внесению в Государственный геральдический регистр Российской Федерации и Государственный регистр государственной, территориальной символики и символики юридических лиц Республики Башкортостан.

Герб городского округа город Уфа Республики Башкортостан помещается:

- на здании органов местного самоуправления (здании Совета, Администрации);

- на зданиях официальных представительств городского округа город Уфа Республики Башкортостан за пределами городского округа город Уфа Республики Башкортостан;

- в залах заседаний органов местного самоуправления;

- в рабочих кабинетах главы муниципального образования, выборных, назначаемых должностных лиц местного самоуправления (председателя Совета, главы Администрации городского округа и др.).

- на бланках органа местного самоуправления.

- на печатях органов местного самоуправления;

- на официальных изданиях органов местного самоуправления.

- на наградах и памятных знаках муниципального образования;

- на должностных знаках главы муниципального образования, председателя представительного органа местного самоуправления, депутатов представительного органа местного самоуправления, муниципальных служащих и работников местного самоуправления;

- на указателях при въезде на территорию муниципального образования;

- на объектах движимого и недвижимого имущества, транспортных средствах, находящихся в муниципальной собственности;

- в залах заседаний руководящих органов и рабочих кабинетах руководителей органов, организаций, учреждений и предприятий, находящихся в муниципальной собственности, муниципальном управлении или муниципальном подчинении, а также органов, организаций, учреждений и предприятий, учредителем (ведущим соучредителем) которых является муниципальное образование;

- на принадлежащих органам, организациям, учреждениям и предприятиям, находящимся в муниципальной собственности, муниципальном управлении или муниципальном подчинении, а также органам, организациям, учреждениям и предприятиям, учредителем (ведущим соучредителем) которых является муниципальное образование, объектах движимого и недвижимого имущества, транспортных средствах.

При одновременном размещении герба, Государственного герба Российской Федерации и Государственного герба Республики Башкортостан Государственный герб Российской Федерации располагается в центре, Государственный герб Республики Башкортостан - слева от центра, а герб - справа от центра (с точки зрения стоящего лицом к гербам).