Судебный контроль за правовым характером нормативных актов

Наиболее резкое усиление роли судебной власти в государственно-правовом механизме властвования произошел тогда, когда судебная власть получила право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение усилий различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов — проявление принципа «сдержек и противовесов». Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получила реальный статус «настоящей власти», т.е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти[*]. Отмечая различия между судебной властью США, где конституционное право изучается не столько по Конституции, сколько по решениям Верховного суда, и судебной властью Франции, где функции конституционного контроля переданы Конституционному Совету, известный исследователь правовых систем Рене Давид отмечает, что это произошло потому, что французские судьи не считают себя настоящей властью[*]. «В контексте системы сдержек и противовесов, — отмечает В.М. Савицкий, — судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, «уравновешивать» их. Вот эти-то полномочия, когда они предоставлены суду и используются судом, превращают его в мощную стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов»[*]. Система сдержек и противовесов — это не война властей. Это система сбалансированного взаимодействия, не позволяющая ни одной ветви власти выйти за пределы Конституции. А если эту систему и можно условно назвать «войной», то только войной за право, за правовой закон.

Судебный контроль за законами и иными нормативными актами реализуется в двух формах:

· При разрешении конкретных дел, когда суд, придя к выводу, что подлежащий применению закон или иной конкретный нормативный акт не соответствует Конституции или общепризнанным принципам и нормам международного права, либо конкретный нормативный акт не соответствует нормативному акту более высокого уровня, принимает решение по данному делу на основании установленной Конституцией РФ иерархической соподчиненности нормативных актов. Такая форма судебного контроля за нормативными актами называется опосредованным контролем;

· При оспаривании нормативных актов «в чистом виде» на основании несоответствия их Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права, либо несоответствия нормативного акта иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, проявляется нормоконтроль непосредственный (абстрактный). Результатом такого оспаривания нормативных актов в случае удовлетворения судом выдвинутых претензий является лишение оспариваемого акта юридической силы или признания его не подлежащим применению.

Практика судебной защиты прав и охраняемых интересов, а также практика судебного контроля за правовым содержанием всех видов нормативных актов (нормоконтроля) складывается непросто. Срабатывают выработанные за долгие годы стереотипы ограниченной компетенции суда, разрозненность и хаотичность законодательства, предоставляющего право на судебную защиту, отсутствие новых основополагающих судоустройственных и процессуальных законодательных актов, устанавливающих компетенцию судов различного уровня в области нормоконтроля и четкую процессуальную процедуру рассмотрения такого рода дел. Возникли неопределенности и в разграничении компетенции между судами в связи с осуществлением судебной власти в формах конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а также образования в связи с этим трех видов судебной власти:

· Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации;

· системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом РФ;

· системы арбитражных судов, возглавляемой Высшим Арбитражным Судом РФ (п. 2 ст. 118, ст. 125, 126, 127 Конституции РФ).

Принимая во внимание необходимость согласования позиций судебной власти в сфере защиты прав граждан и юридических лиц и в целом правового порядка общественных отношений в Российской Федерации, проблема полномочий различных видов судов в рамках единой судебной системы не могла не привлечь к себе пристального внимания юристов. Особый интерес проявляется к конституционному контролю и соответственно разграничению компетенции в этой сфере судебной деятельности между Конституционным Судом (уставными и конституционными судами субъектов Федерации) и системой судов общей и арбитражной юрисдикции. Указанные сложности возникли в силу того, что российская модель конституционно-контрольной деятельности оказалась достаточно уникальной. Она вобрала в себя черты американской и континентальной модели охраны конституции, т.е., с одной стороны, возложила защиту конституционных прав и свобод на всю судебную систему, а, с другой, — создала специальный судебный орган конституционного контроля. Подобное совмещение видов конституционного судопроизводства оценивается юристами неоднозначно. В.А. Ржевский и Н.М. Чепурнова полагают, что такое совмещение заметно обогащает судебную практику охраны конституционных ценностей[*]. Другие усматривают в этом отсутствие единства, что неблагоприятно влияет на целостность судебной системы и соответственно целостность (единообразие) судебной практики в столь важной сфере общественных отношений, поставленных Конституцией РФ под особую охрану[*]. И те, и другие суждения не только имеют право на существование, но и подтверждаются реальной судебной практикой.

Термин «конституционность» равно как и «неконституционность» употребляется в литературе в узком и в широком смысле слова. В узком — это соответствие или несоответствие нормативного акта непосредственно положениям Конституции РФ. В широком — это соответствие или несоответствие нормативных актов меньшей юридической силы нормативному акту большей юридической силы. Возможность употреблять понятие «конституционность» в широком смысле слова объясняется тем, что соподчиненность нормативных актов и правила разрешения коллизий между ними устанавливает Конституция РФ (ст. 15, 76, 90, 115 и др.).

Проверка конституционности нормативных актов как в широком, так и в узком смысле слова охватывается понятием «нормоконтроль», который, как уже говорилось выше, бывает двух видов: непосредственным (абстрактным) и опосредованным.

Опосредованный нормоконтроль имеет место при рассмотрении конкретных гражданских, уголовных или административных дел, если судья (суд) придет к выводу, что закон, регулирующий соответствующие правовые отношения, не соответствует Конституции РФ, а потому не подлежит применению в данном деле. В этих случаях суд должен разрешить дело на основе Конституции, руководствуясь ст. 15, 120 и теми ее нормами, под действие которых подпадает данный конкретный случай. При опосредованном нормоконтроле не соответствующий Конституции РФ закон не отменяется, а как бы «дисквалифицируется» для данного случая. Такая практика основана на том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15). Кроме того, если при этом речь идет о конституционных правах и свободах человека и гражданина, то согласно ст. 18 Конституции РФ они являются непосредственно действующими. Учитывая новизну ситуации, связанную с непосредственным применением Конституции РФ, Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 31 октября 1995г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в котором разъяснил:

1. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Учитывая это конституционное положение, а также положение ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на судебную защиту его прав и свобод, суды обязаны обеспечить надлежащую защиту прав и свобод человека и гражданина путем своевременного и правильного рассмотрения дел.

2. Согласно ч. 1. ст. 45 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этими конституционными положениями судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации, не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законом.

3. В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого закона.

4. При рассмотрении дел суду необходимо учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации, либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то исходя из положений ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

Если, имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, и федеральным законом, то в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ подлежит применению нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

5. Если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции РФ обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения. Оценке, с точки зрения соответствия закону, подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д.).

Кроме разъяснения общих принципиальных подходов к опосредованному нормоконтролю со стороны судов общей юрисдикции в Постановлении содержатся и указания относительно непосредственного применения судами ряда конкретных конституционных норм.

Так Пленум разъяснил, что в силу ч. 1 ст. 47 Конституции каждому гарантировано право на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. В связи с указанным конституционным положением вышестоящий суд не вправе без ходатайства или согласия сторон принять к своему производству в качестве суда первой инстанции дело, подсудное нижестоящему суду.

В силу конституционного положения об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ) суд по каждому делу обеспечивает равенство прав участников судебного разбирательства по представлению и исследованию доказательств и заявлению ходатайств.

При рассмотрении гражданских дел следует исходить из представленных истцом и ответчиком доказательств. Вместе с тем, суд может предложить сторонам представить дополнительные доказательства. В случае необходимости, с учетом состояния здоровья, возраста и иных обстоятельств, затрудняющих сторонам возможность представления доказательств, без которых нельзя правильно разрешить дело, суд по ходатайству сторон принимает меры к истребованию таких доказательств.

Далее Пленум разъяснил, какие нормы Конституции следует применять при рассмотрении вопросов:

а) связанных с жалобами на отказ в регистрации общественных объединений граждан либо заявлений заинтересованных лиц о ликвидации общественных объединений;

б) о признании незаконности забастовки;

в) при рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, в том числе и связанных с пропиской.

Особое внимание Пленум уделил применению конституционных норм в сфере уголовного судопроизводства, где закон допускает ограничение ряда конституционных прав и свобод граждан, о чем уже говорилось выше.

Примеров непосредственного применения судами норм Конституции РФ можно привести достаточно много, поскольку суды, начиная с 1991 г. стали активно использовать предоставленное им право защищать права и свободы граждан, опираясь непосредственно на Конституцию РФ. Однако в вопросе о непосредственном применении судами общей юрисдикции Конституции РФ возникла сложность, вызванная неоднозначным пониманием порядка использования судами указанного полномочия.

Конституция РФ 1993 г., определяя в ст. 125 компетенцию Конституционного Суда РФ, предоставила ему возможность по жалобам граждан и по запросам судов проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125). Ранее такого полномочия у Конституционного Суда РФ не было. Поскольку данная конституционная норма не установила какого-либо особого режима относительно запросов судов по сравнению с запросами граждан, для которых обращение в суд всегда является только правом, то совершенно естественно, что и запросы, с которыми могут обращаться суды общей и арбитражной юрисдикции в Конституционной Суд на предмет проверки конституционности примененного или подлежащего применению закона, являются их правом, а не обязанностью. Обязанность судов обращаться в Конституционный Суд с запросом при рассмотрении ими конкретных дел означала бы ни что иное, как запрет самостоятельно разрешать дело на основе Конституции РФ. Вместе с тем, после принятия Конституции РФ 1993 г., определившей компетенцию Конституционного Суда РФ, в 1994 г. был принят новый Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в котором появилась норма, согласно которой: «Суд при рассмотрении дела в любой стадии процесса, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона» (ст. 101). Эта норма сразу же поставила под сомнение право судов общей и арбитражной юрисдикции самостоятельно применять конституционные нормы. Это сомнение усиливается и ст. 103 указанного закона, согласно которой: «В период с момента вынесения решения суда об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации и до принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливается». Отсюда совершенно логично следует вывод, что суды не могут сами непосредственно разрешать дела на основе Конституции, если они придут к выводу, что закон, подлежащий применению в данном деле, или уже примененный, не соответствует Конституции РФ.

Это положение закона некоторые юристы восприняли как неконституционное, полагая, что даже в случаях, когда у суда возникают сомнения относительно конституционности закона, оно не безупречно. Поскольку по своему предназначению суд обязан при рассмотрении дел, если они входят в его компетенцию, самостоятельно разрешать все правовые вопросы и возникшие у него сомнения не могут служить основанием для приостановления дела.

Безусловно, судьи могут ошибаться, но это уже другой вопрос. Для исправления судебных ошибок существуют вышестоящие суды, проверяющие законность и обоснованность принимаемых судами решений. Кроме того, Конституция РФ в ч. 4 ст. 125 предоставила право гражданам обращаться в Конституционный Суд РФ, если они считают, что в результате неверного разрешения судом коллизий между Конституцией РФ с подлежащим применению или примененным в конкретном деле законом, нарушены их конституционные права. Запретить суду применять Конституцию и обязать приостановить производство по делу, когда у него нет никаких сомнений в неконституционности закона, думается невозможно в силу принципиально иной позиции Конституции РФ по этому вопросу (ч. 1 ст. 15 и ч. 2 ст. 120).

Принимая это во внимание, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. разъяснил, что, разрешая дела, суды должны непосредственно применять Конституцию РФ и лишь в случае неопределенности — соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон — суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный Суд с запросом о конституционности этого закона.

Это разъяснение Верховного Суда РФ поддержали не все юристы. Так, выступая на научно-практической конференции, посвященной пятилетию Конституционного Суда РФ, заместитель Председателя Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова расценила указанное разъяснение как игнорирование компетенции Конституционного Суда. По ее мнению, федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» именно обязывает суды общей юрисдикции обращаться в Конституционный Суд даже тогда, когда они полагают возможным и достаточным ограничиться при разрешении дела непосредственным применением норм Конституции РФ[*]. Как отмечалось выше, компетенция Конституционного Суда РФ в отношении запросов судов так же, как и в отношении запросов граждан, определена ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, из которой не следует, что суды, равно как и граждане, обязаны в указанных случаях обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ. Сама логика правового регулирования компетенции любого государственного органа или должностного лица строится таким образом, что она очерчивает круг именно его обязанностей, а не обязанностей других органов и лиц по отношению к этому органу. Этот вопрос не приобрел бы такого принципиального значения, если бы он не был тесно связан с правом судов общей юрисдикции непосредственно руководствоваться Конституцией РФ при рассмотрении ими уголовных, гражданских и административных дел, если подлежащий применению действующий закон противоречит Конституции РФ. Объединив в законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» три взаимосвязанных положения:

· обязанность суда обратиться с запросом;

· обратиться с запросом в случаях, если суд придет к выводу о несоответствии закона Конституции;

· при обращении с запросом обязанность приостановить рассмотрение дела (ст. 101 и 104).

Поставлено под сомнение положение Конституции о праве судов общей и арбитражной юрисдикции в целях защиты прав граждан и юридических лиц принимать при определенных обстоятельствах решения, опираясь непосредственно на Конституцию РФ. Очевидно поэтому в федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» этот вопрос нашел свое законодательное решение. Согласно ч. 4 ст. 3 указанного закона единство судебной системы обеспечивается применением всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также Конституций (уставов) и других субъектов Федерации. В части 3 ст. 5 этого закона говорится: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, Конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу».

Обсуждаемая нами проблема нашла отражение и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации от 16 июня 1998 г.[*] В этом постановлении Конституционный Суд, с одной стороны, подтвердил право судов общей юрисдикции на непосредственное применение Конституции РФ при рассмотрении конкретных дел, отнесенных к их компетенции, в случае, если они придут к выводу о неконституционности примененного или подлежащего применению закона, а, с другой стороны, обязал в этом случае обращаться в Конституционный Суд с запросом. Вопрос же о необходимости в этих случаях приостанавливать рассмотрение дел Конституционный Суд обошел молчанием. Однако именно этот вопрос в данном случае является принципиальным, поскольку, если суд общей юрисдикции в этих случаях обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд и при этом приостановить рассмотрение дела, то, очевидно, что непосредственно применить Конституцию суд общей юрисдикции не может.

В пункте 2 указанного Постановления Конституционный Суд записал: «Основополагающее значение для настоящего толкования имеют положения Конституции РФ, провозглашающие высшую юридическую силу конституционных норм, непосредственное действие Конституции РФ (ст. 15), в том числе в области прав и свобод, обеспечиваемых правосудием (ст. 18), в котором реализуется их судебная защита (ст. 46). Из указанных конституционных норм следует, что требование о непосредственном применении Конституции РФ обращено ко всем судам, которые в соответствии с гл. 7 Конституции РФ независимо осуществляют судебную власть в пределах своей компетенции и в формах судопроизводства, установленных данной главой». Далее Конституционный Суд подчеркивает, что, отказывая в применении в конкретном деле закона, который, по мнению суда, противоречит Конституции, и, основывая свое решение непосредственно на Конституции РФ, суды не вправе признавать законы и иные нормативные акты, перечисленные в п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ неконституционными, со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями, т.е. с потерей этими нормативными актами юридической силы. Это разъяснение совершенно справедливо и правильно, поскольку точно вытекает из ч. 2 и 6 ст. 125 Конституции РФ, очерчивающих исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ по лишению указанных нормативных актов юридической силы по основанию их неконституционности.

В Постановлении Конституционного Суда приводятся мотивы, лежащие в основе его требования непременно обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности закона, если при рассмотрении дела суд пришел к такому выводу. В качестве такого мотива проявляется озабоченность Конституционного Суда по поводу необходимости обеспечения единства судебной практики в части непосредственного применения судами Конституции РФ и своевременным устранением, лишением юридической силы неконституционных нормативных актов, перечисленных в п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Решение этих задач может быть достигнуто лишь путем взаимодействия всех органов правосудия. В пункте 5 мотивировочной части указанного Постановления, в частности, говорится: «В аспекте взаимодействия судов различных видов юрисдикции и разграничения их компетенции по выявлению неконституционных законов исключение последних из числа действующих актов является совокупным результатом реализации, с одной стороны, обязанности судов поставить вопрос о неконституционности закона перед Конституционным Судом РФ, а с другой, — обязанности последнего окончательно разрешить этот вопрос. Предусмотренное ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ обращение иных судов в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции РФ, не может рассматриваться только как его право, — суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы в конституционно установленном порядке, что исключало бы его дальнейшее применение. Данная обязанность судов вытекает из возложенного на них, как на независимые органы правосудия, конституционного полномочия обеспечивать судебную защиту прав и свобод человека, включая равенство перед законом и судом (ст. 18, 19, 46), подчиняясь при этом Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120).

Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд РФ противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (ст. 4, 15 и 76), в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции РФ, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм».

Из этого разъяснения следует, что на каждом суде лежит обязанность обеспечения единства судебной практики. Полностью разделяя озабоченность относительно единства судебной практики в защите прав и свобод человека, обеспечивающее, в том числе равенство всех перед законом, представляется необходимым, тем не менее, отметить, что обязанность по обеспечению единообразного понимания и применения закона на всей территории Российской Федерации лежит все же не на каждом отдельном правоприменителе (суде), а на тех органах судебной власти, которые осуществляют надзор за деятельностью судов и дают официальные разъяснения по вопросам судебной практики. Поэтому для обеспечения единства судебной практики необходимо продумать, прежде всего, возможные пути и формы взаимодействия Конституционного Суда РФ с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ.

Кроме рассмотренного выше опосредованного нормоконтроля, выражающегося, в частности, в непосредственном применении Конституции РФ, важным направлением судебной защиты права от любых правонарушающих действий и решений является возможность непосредственного оспаривания в суде нормативных актов органов государственной власти и управления. Такой вид оспаривания называется непосредственным оспариванием, или абстрактным нормоконтролем. В результате такого оспаривания признанный неконституционным или незаконным нормативный акт теряет юридическую силу или перестает применяться. Предметом обращения в суд является именно требование признать определенный правовой акт, не соответствующим Конституции РФ, закону или другому акту, имеющему большую юридическую силу, а основанием служат доводы чисто юридического характера, по которым обратившееся в суд лицо просит удовлетворить его требование.

В этом аспекте защиты права от любых противоправных решений как нормативного, так и ненормативного характера также существует много проблем в части разграничения полномочий внутри судебной системы. Ситуация осложняется тем, что этот принципиально новый вид полномочий судебной власти не нашел еще своего последовательного процессуального оформления, за исключением полномочий Конституционного Суда. Поскольку наличие Конституционного Суда РФ в судебной системе — явление сравнительно новое и специально предназначенное преимущественно для конституционного контроля, то его компетенция нашла полное и развернутое регулирование в Конституции РФ. Но сам факт, что Конституция РФ в ст. 125 определила круг нормативных актов, подлежащих его конституционному контролю, и круг лиц, имеющих право обращаться в Конституционный Суд на предмет проверки конституционности этих актов, свидетельствует о том, что все остальные нормативные акты должны оспариваться в судах общей юрисдикции. Исключение составляют лишь конституционные (уставные) суды, которые могут создаваться в субъектах Федерации, если это предусмотрено их конституциями (уставами). Однако к настоящему времени органы конституционной юстиции созданы и функционируют только в 13 субъектах Федерации. Даже в тех субъектах Российской Федерации, где еще до принятия закона «О судебной системе Российской Федерации» было предусмотрено создание этого звена судебной системы, они не созданы и не функционируют. «При наличии у субъектов Российской Федерации права на создание собственной конституционной юстиции их органы законодательной власти не торопятся это делать. Видимо причина тут в нежелании идти на самоограничение и установление судебного контроля за их законотворческой деятельностью»[*]. При таком положении граждане, юридические лица и органы прокурорского надзора за законностью обращаются в суды общей юрисдикции с требованием признать тот или иной нормативный акт неконституционным или незаконным. Соответственно указанные суды, выполняя предписания ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции, такие требования рассматривали до решения Конституционного Суда от 16 июля 1998 г.

В компетенцию Конституционного Суда РФ входит конституционный контроль за нормативными актами[*] двух уровней:

а) федерального;

б) субъектов Федерации.

Федеральный уровень определен исчерпывающим образом: федеральные законы, нормативные акты Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ.

Следует обратить внимание, что Конституционный Суд указанные нормативные акты федерального уровня проверяет лишь на соответствие Конституции РФ. Что же касается проверки нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ на предмет соответствия их федеральному закону, то это не входит в компетенцию Конституционного Суда. Поэтому нормоконтроль на предмет законности указанных нормативных актов относится к компетенции судов общей юрисдикции.

Что же касается нормативных актов субъектов Федерации, то к ним относятся: конституции республик, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, принятые по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.

Разграничению полномочий по оспариванию нормативных актов субъектов Федерации между Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации и судами общей юрисдикции посвящено Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г[*].

Ряд действующих федеральных законов прямо разрешают обжалование и опротестование в суды общей юрисдикции решений органов государственной власти и управления. Это, прежде всего, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон «О правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

В настоящее время суды общей юрисдикции ежегодно рассматривают около 4 тысяч дел о признании правовых актов незаконными[*].

В то же время в связи с отсутствием федерального конституционного Закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», нового Гражданско-процессуального Кодекса РФ, разработанной концепции административного судопроизводства, в настоящее время мы не имеем четкого законодательного разграничения компетенции между судами различных уровней по рассмотрению дел, связанных с абстрактным нормоконтролем, равно как и четких процессуальных процедур, обусловленных спецификой рассмотрения этой категории дел.

Это дало основание Конституционному Суду РФ в своем Постановлении от 16 июня 1998 г. практически всю деятельность, осуществляемую судами общей юрисдикции по абстрактному нормоконтролю признать неконституционной с момента вступления в силу указанного Постановления. В частности, Конституционный Суд указал, что признание нормативных актов субъектов Федерации, не соответствующими их конституциям (уставам), и лишение их юридической силы возможно лишь органами конституционного судопроизводства, т.е. конституционными (уставными) судами. Кроме того, Конституционный суд признал, что суды общей юрисдикции не вправе лишать юридической силы и подзаконные нормативные акты, перечисленные в п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125, даже если они не соответствуют закону, поскольку признание недействующими нормативных актов «невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений».

Особое мнение по этому решению высказали Г.А. Гаджиев и Н.В. Витрук — судьи Конституционного Суда РФ. Главное в выводах по этому поводу состоит в том, что, во-первых, ст. 46 Конституции РФ, которая гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, не содержит оговорки «в порядке установленном законом», что и дает право (и обязанность) судам проверять законность подзаконных актов в порядке абстрактного нормоконтроля на основании действующего гражданского процессуального законодательства. А во-вторых, «не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта (федерального или субъекта Российской Федерации)»[*].

Возникшая проблема может разрешиться принятием федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции Российской Федерации», в проект которого заложены соответствующие правовые нормы, а также — федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам». Статья 1 этого законопроекта разграничивает компетенцию Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции по проверке конституционности и законности нормативных актов. Часть 1 данной статьи гласит: «Не подлежат рассмотрению в судах в порядке, предусмотренном настоящим федеральным конституционным законом, дела, рассмотрение которых отнесено Конституцией РФ к компетенции Конституционного Суда РФ».

Отсюда следует, что весь нормоконтроль, который выходит за рамки исключительной компетенции Конституционного Суда и Конституционных судов субъектов Федерации, входит в компетенцию судов общей юрисдикции.

Части 2, 3, 4 ст. 1 определяют круг органов и лиц, которые вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением. Статья 2 указанного закона регулирует вопросы подсудности внутри системы судов общей юрисдикции по нормоконтролю, а ст. 4 определяет, что дело об оспаривании нормативного акта рассматривается по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных настоящим федеральным конституционным законом. Часть 2 ст. 5 закона гласит: «Суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют федеральному конституционному закону, федеральному закону, иному нормативному правовому акту либо что данный нормативный правовой акт принят (издан) с превышением установленной законодательством компетенции органа, его принявшего (издавшего), признает данный акт или отдельные его положения недействительными». Нормативный акт, признанный вступившим в законную силу решением суда незаконным не может применяться судами, другими органами и должностными лицами. Вступившее в законную силу решение суда о признании нормативного акта незаконным незамедлительно публикуется органом, принявшим (издавшим) данный акт, во всех печатных изданиях, в которых указанный орган официально публикует свои нормативные правовые акты (ч. 3 ст. 5).

Таким образом, если данный закон будет принят, то все претензии, высказанные Конституционным Судом относительно оспаривания нормативных актов в судах общей юрисдикции будут сняты. Вместе с тем необходимо обратить внимание на содержащееся в Постановлении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. положение, согласно которому суды общей юрисдикции при оспаривании по заявлению прокурора законов субъекта Федерации на предмет их соответствия федеральным законам не могут лишать их юридической силы, а могут только признавать их не подлежащими применению, что влечет необходимость приведения его в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Федерации.

Глава III.

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ СПРАВЕДЛИВОГО ПРАВОСУДИЯ

Правосудие выступает наиболее надежным и цивилизованным способом разрешения возникающих в обществе конфликтов, защиты прав и свобод граждан, интересов гражданского общества и государства не только в силу независимости судей, но преимущественно благодаря особой процессуальной процедуре. Поэтому одним из общепризнанных признаков (свойств) правосудия является осуществление его в установленной процессуальным правом форме, в строго установленном порядке. Судебной процедуре придается настолько большое значение, что целый ряд принципиально важных положений имеют статус конституционных норм и закреплены в международно-правовых актах о правах и свободах человека и гражданина. Процессуальная процедура рассматривается в качестве гарантии справедливого судебного разбирательства, право на которое признается за каждым человеком и гражданином. Статья 10 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек, для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом». Аналогичное право закреплено в п. 1 ст. 14 Международного Пакта о гражданских и политических правах и в п. 1 ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона».

Как должно быть организовано отправление правосудия, чтобы оно отвечало требованиям справедливости? Ответ на этот вопрос следует искать, прежде всего, в конституционных нормах, посвященных судебной власти и правам человека, а также в Международных нормах, которые кроме общих требований к правосудию содержат и ряд конкретных предписаний, адресованных правосудию по уголовным делам, в виде минимальных стандартов справедливости.

Беспристрастность суда

К моментам, обеспечивающим справедливое правосудие, относится требование беспристрастности (объективности) суда. «Идея, согласно которой в составе справедливого суда не должно быть лиц, ранее участвовавших в разбирательстве, основана на предположении, что люди склонны придерживаться прежнего мнения даже в иной роли. В этом смысле они должны будут оценивать себя при рассмотрении соответствующего дела, нарушая принцип аксиомы общего права, согласно которой никто не может быть судьей в собственном деле»[*].

Российское уголовно-процессуальное законодательство, учитывая возможность заинтересованности судьи в исходе дела либо предвзятости, порожденной какими-либо обстоятельствами конкретного дела, предусмотрело институт отвода судей по инициативе участников процесса либо по инициативе самих судей (ст. 59-62 УПК РСФСР). Принципиальный подход российского законодательства к обстоятельствам, исключающим возможность участия судьи в рассмотрении конкретного дела, совпадает с подходом Европейского Суда по правам человека к этой проблеме. В определенной мере под влиянием толкования понятия беспристрастности суда, которое содержится в ряде решений Европейского Суда, в ст. 60 УПК РСФСР было внесено дополнительное обстоятельство, исключающее участие судьи в рассмотрении дела, а именно: проверка судьей законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей. В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. «О практике судебной проверки законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей» говорится, что «проверяя законность и обоснованность ареста или продления срока содержания под стражей, судья не вправе входить в обсуждение вопроса о виновности содержащегося под стражей лица в инкриминируемом ему преступлении», тем не менее, оценка судьей законности и обоснованности ареста предполагает проверку наличия доказательств, указывающих на обвиняемого (подозреваемого), как на лицо, совершившее преступление. Принимая во внимание, что это может сказаться на объективности и беспристрастности судьи при рассмотрении уголовного дела по существу, законодатель включил указанное обстоятельство в число тех, которые препятствуют участию судьи в рассмотрении дела.

Вместе с тем, в ходе судебной реформы значительно расширился предмет судебного контроля на стадии предварительного расследования преступлений. Опираясь на ст. 46 Конституции РФ, Конституционный Суд признал право обвиняемых и потерпевших (их защитников и представителей) на обжалование в суд таких действий и решений как отказ в возбуждении уголовного дела, приостановление и прекращение уголовного дела, продление срока предварительного следствия, наложение ареста на имущество и денежные вклады, обыск. Поэтому в настоящее время актуальным стал вопрос о возможности судьи, разрешающего жалобы на указанные выше действия и решения, принимать участие в рассмотрении уголовного дела по существу в случае его поступления в суд. Для решения этого вопроса полезно ознакомиться с практикой Европейского Суда по жалобам на нарушение п. 1 ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в части права на беспристрастный суд. Европейский Суд рассмотрел серию жалоб, касающихся этой проблемы. При этом он во всех случаях выяснял, какой объем предшествующего участия судьи в деле отвечает требованиям сохранения его беспристрастности согласно п. 1 ст. 6. При рассмотрении каждого дела суд изучал конкретные действия судьи на предыдущих этапах разбирательства, чтобы определить, есть ли разумные основания считать такое участие создающим вероятность, что у судьи сложилось мнение относительно виновности или невиновности обвиняемого.

Так в деле De Cubbеr против Бельгии[*] речь шла о том, что рассматривающий уголовное дело судья на стадии предварительного следствия выполнял функции следственного судьи. Правительство Бельгии утверждало, что эти функции не умаляют объективности судьи. Оно отметило, что в Бельгии судья-следователь полностью независим при выполнении своих обязанностей, он не имеет статуса стороны в уголовном процессе и не является «инструментом обвинения». Его задача состоит в том, чтобы беспристрастно собрать доказательства, как в пользу обвиняемого, так, и против него, «поддерживая при этом справедливый баланс между обвинением и защитой», поскольку он «никогда не перестает быть судьей». Однако Европейский Суд посчитал, что эти факторы не являются решающими. Учитывая, что «судья хорошо ознакомился с подробностями дела, обвиняемый вполне мог опасаться, что у судьи успеет сложиться мнение о его вине или невиновности». На этом основании Суд признал, что заявителю было отказано в праве на разбирательство дела независимым и беспристрастным судом.

Рассматривая последующие дела, Европейский Суд продолжал разрабатывать основу для решения этих вопросов. В деле Hauschild против Дании[*] он постановил: сам факт, что датский судья принимал предварительные решения по уголовному делу (включая решения о содержании обвиняемого под стражей) согласно ст. 6 не мешает такому судье председательствовать на процессе. В Дании, в отличие от Бельгии, нет следственных судей. Следствие и уголовное преследование ведутся раздельно полицией и прокурорами. Судья, ведущий дело до суда, просто решает, предъявлены ли достаточные доказательства, которые оправдывают задержание и арест. По мнению Суда, такие действия как правило не вызывают тех опасений, которые имели место в деле De Cubber. Однако, по фактическим обстоятельствам дела Hauschild судья, правомочность участия которого оспаривалась, неоднократно выносил постановления согласно конкретного Закона об отправлении правосудия, который требовал при этом доказать наличие «особо обоснованного подозрения». Суд постановил, что разница между этим выводом и тем, который пришлось бы делать судье на процессе, «незначительна» и при этих обстоятельствах имеет место нарушение ст. 6. В других делах Суд критически оценивал утверждение о том, что предшествующее участие в рассмотрении дела дисквалифицирует судью. «Одно то, что судья выносил решение до суда … нельзя считать оправданием опасений за его беспристрастность, действительное значение имеют объем и характер этих решений [*]. В деле, когда двое из трех судей, слушавших дело, ранее участвовали в принятии решения об отказе заявителю в освобождении до суда, суд также не пришел к выводу о наличии нарушения, поскольку в этом случае «давалась лишь краткая оценка имевшимся фактам с целью установить, существенны ли подозрения полиции и дают ли они основание опасаться, что обвиняемый скроется». Ввиду такой ограниченности содержания решения любые опасения по поводу предвзятости не имели «объективного оправдания»[*]. И, наконец, в деле Fey против Австрии, рассмотренном в 1993 г., судья так же, как и в деле De Cubber, принимал участие в предварительном следствии в качестве следственного судьи. Но в отличие от дела De Cubber, предпринятые судьей действия были ограниченными и формальными, тогда как в деле De Cubber судья «провел обширные следственные действия по делу, включая многочисленные допросы обвиняемого». Поэтому суд не усмотрел нарушения ст. 6 в деле Fey против Австрии[*].

Из сказанного можно сделать вывод о том, что концепция беспристрастности, которую выработал Европейский Суд, не является формальной, и все зависит от того, какие именно действия и решения и в каком объеме предпринимал судья, осуществляя судебный контроль на стадии предварительного следствия. Мы можем как следовать этой концепции, так и разработать собственную. Мы не можем снижать уровень требований к беспристрастности судьи, но можем его повысить, если у нас найдутся соответствующие кадровые возможности. Думается, что чисто формальную позицию в этом вопросе занимать неконструктивно. Юридической общественности стоит серьезно обсудить эту проблему. Во всяком случае, мысль, высказанная судьей Конституционного Суда Т.Г. Морщаковой в особом мнении по делу о проверке конституционности положений ст. 133, 218 (ч. 1) и 220 УПК РСФСР[*], которая состоит в том, что «предыдущее участие в судопроизводстве должно расцениваться и расценивается, согласно ст. 60 УПК РСФСР, как обстоятельство, устраняющее судью от дела», нуждается в критическом осмыслении. Дело в том, что из ст. 60 УПК РСФСР такой категорический вывод не следует. Из пункта 1 ст. 9 следует, что судья не может участвовать в рассмотрении дела, если он участвовал в этом деле в качестве лица, производящего дознание, следователя, обвинителя, защитника, законного представителя обвиняемого, представителя потерпевшего, гражданского истца или гражданского ответчика. В случае же судебного контроля, о котором идет речь, судья участвует на предварительном следствии в качестве судьи. Как предыдущее участие в деле можно рассматривать и дачу санкции на обыск, который может иметь место, если есть достаточные основания полагать, что в каком-либо помещении или ином месте, или у какого-либо лица находятся орудие преступления, предметы и ценности, добытые преступным путем, а также другие предметы и документы, могущие иметь значение для дела. Думается, что одно только санкционирование обыска, не должно влечь устранение судьи от дела. Равным образом нет оснований для устранения судьи от дела, если он, например, рассматривал жалобу адвоката по поводу ограничения его права на свидание с содержащимся под стражей обвиняемым. Конечно, было бы идеально иметь в штате судов специальных судей, наделенных полномочиями по контролю за ограничением конституционных прав граждан на стадии предварительного расследования и разрешения жалоб на незаконные действия должностных лиц в этой стадии процесса.

Если следовать решениям Конституционного Суда, особенно по делу о конституционности ст. 133, 218 (ч. 1) и 220 УПК РСФСР от 23 марта 1992 г., то практически любое решение следователя и прокурора можно обжаловать в суд, поскольку такие решения, во всяком случае, большинство из них, неизбежно затрагивают чьи-либо конституционные права, которые подлежат судебной защите без неоправданной задержки. Насколько обоснована и целесообразна такая позиция Конституционного Суда — вопрос особый. Но если ей следовать, то без специальных судей типа следственных судей нам не обойтись.

Позиция, согласно которой предыдущее участие в судопроизводстве должно расцениваться как обстоятельство, устраняющее судью от дела, заставляет задуматься и о возможности судьи вышестоящего суда, рассматривающего жалобы на промежуточные решения суда I инстанции, участвовать в рассмотрении этого дела в кассационном или надзорном порядке. Кроме того, следует учитывать и деятельность судьи в стадии подготовки к судебному заседанию. Несмотря на то, что эта стадия перестала именоваться как предание суду, полномочия судьи в этой стадии остались прежними. По правилам, принятым практически во всех западных демократиях, судья, разрешающий вопросы, аналогичные содержащимся в ст. 222 УПК РСФСР, не может принимать участие в рассмотрении дела по существу. Если принять во внимание, что судья согласно п. 3 ст. 222 УПК РСФСР должен решить, собраны ли доказательства, достаточные для рассмотрения дела в судебном заседании, то, очевидно, что это подпадает под понятие наличия «особо обоснованного подозрения», что согласно концепции Европейского Суда, должно исключать участие судьи в рассмотрении уголовного дела по существу. К сожалению, комплекс вопросов, связанных с обеспечением беспристрастности судей, не нашел должного освещения в концепции судебной реформы и ускользнул из поля зрения разработчиков проекта нового УПК. Авторы концепции основное внимание сосредоточили скорее на политических аспектах беспристрастности, нежели на чисто правовых.