Одним из достижений судебной реформы стало создание органов судейского сообщества. Идея учреждения независимой и влиятельной судейской корпорации впервые была в общих чертах сформулирована в докладе Председателя Верховного Суда РСФСР на Первом Всероссийском съезде судей 17 октября 1991 г. и в принятых Съездом документах. Она выдвигалась как одна из гарантий независимости судей от органов юстиции и вышестоящих судов, гарантией защиты прав, чести и достоинства судей. К компетенции коллегий предлагалось отнести дачу заключений на возможность (или невозможность) приобретения должности судьи или отрешения от нее, принятие окончательного решения о присвоении квалификационного класса, дача рекомендаций для назначения на должность председателя суда и решение ряда других вопросов, касающихся деятельности судей[*].
Вскоре после завершения работы Съезда эта идея получила официальное закрепление в Концепции судебной реформы в РСФСР. В Концепции к прерогативам судейской корпорации дополнительно предполагалось отнести представление кандидатур судей на должности председателей судов и другие судейские должности, возбуждение дисциплинарного производства и постановку вопроса об освобождении судей от должности и их перемещениях[*].
Следующим этапом реализации идеи учреждения органов судейского сообщества (судейской корпорации) стало принятие Закона о статусе судей. В статье 17 Закона говорится, что для выражения интересов судей как носителей судебной власти ими образуются органы судейского сообщества, а именно:
· Всероссийский съезд судей, а в период между Съездами — Совет Судей Российской Федерации, избираемый Всероссийским съездом судей;
· собрания судей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
· съезды (конференции) судей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, военных округов, групп войск и флотов, арбитражных судов, а в период между съездами (конференциями) избираемые ими советы судей.
К органам судейского сообщества отнесены также Высшая и иные квалификационные коллегии судей, действующие на основании соответствующего Положения[*].
Органы судейского сообщества:
· Обсуждают вопросы судебной практики и совершенствования законодательства;
· проводят общественную экспертизу проектов законов, касающихся деятельности судов и статуса судей;
· рассматривают актуальные проблемы работы судов, их кадрового, организационного и ресурсного обеспечения, а также правового и социального положения судей;
· представляют интересы судей в государственных органах и общественных объединениях;
· избирают соответствующие квалификационные коллегии судей.
По обсуждаемым вопросам органы судейского сообщества принимают решения, а также обращения к государственным органам, общественным объединениям и должностным лицам, которые подлежат рассмотрению в месячный срок.
Органы судейского сообщества проводят свою работу при соблюдении принципа независимости судей и невмешательства в судебную деятельность.
Порядок формирования и деятельности органов судейского сообщества определяется Всероссийским съездом судей.
В Законе о статусе судей (ст. 13-14 и 18) полномочия квалификационных коллегий судей получили правовое закрепление. Это приостановление или прекращение полномочий судьи, прекращение отставки судьи, обеспечение неприкосновенности судьи, проведение аттестации судьи и присвоение ему квалификационного класса. Квалификационные коллегии утверждают персональный состав экзаменационных комиссий для сдачи квалификационного экзамена кандидатами на должность судьи, рассматривают заявления лиц, претендующих на соответствующую должность судьи, дают заключения о рекомендации данного лица либо отказывают в ней, представляют заключения председателю соответствующего суда о возможности избрания судьей и т.д. Квалификационные коллегии судей принимают решения по вопросам, связанным с возбуждением в отношении судьи уголовного дела, привлечением его к уголовной ответственности, заключением под стражу или приводом судьи, рассматривают жалобы и представления на действия либо бездействия судьи, умаляющие авторитет судебной власти. Они дают заключения по вопросам представления судей к награждению государственными наградами, присвоению им почетных званий Российской Федерации и осуществляют другие полномочия в соответствии с Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации».
Устанавливая механизм наделения полномочий судей, Закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 13) также закрепил принцип, в соответствии с которым наделение полномочиями судей судов всех уровней не может осуществляться без наличия заключения соответствующей квалификационной коллегии судей. Работа квалификационных коллегий судей осуществляется во взаимодействии с Советом Судей РФ.
Порядок организации и деятельности, а также полномочия Высшей и иных квалификационных коллегий судей определяется положением о квалификационных коллегиях судей, утверждение которого отнесено к компетенции Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Становление и организация деятельности квалификационных коллегий судей происходил в достаточно сложной обстановке.
Как отмечалось в Справке о работе Высшей квалификационной коллегии судей РФ (1994 г.), в начале судебной реформы органы исполнительной власти и должностные лица в центре и на местах пытались вмешиваться в порядок предварительного отбора кандидатов на должности судей, председателей судов и их заместителей. В связи с этим Коллегия и Президиум Совета судей на своем совместном заседании 8-9 февраля 1994 г. рассмотрели вопросы о работе с кадрами, об их подборе и расстановке. По результатам обсуждения было принято Обращение к Президенту РФ, в котором был поставлен вопрос о принятии мер по исключению вмешательства в работу квалификационных коллегий. Коллегия и Президиум Судей обратил также внимание Президента на то, что в стране с сентября 1993 г. прекратился процесс наделения судей полномочиями, что затрудняет нормализацию деятельности по осуществлению правосудия.
16 мая 1994 г. Президент России подписал Указ № 977 о назначении судей в соответствии с новой Конституцией РФ. В дальнейшем такие указы стали приниматься регулярно[*].
В последующий период работа по отбору кандидатов на судейские должности велась достаточно интенсивно. В 1998 г. квалификационными коллегиями судей судов общей юрисдикции рассмотрено 3106 материалов с заявлениями кандидатов, претендующих на соответствующие должности судей, а также действующих судей по вопросу назначения их без ограничения срока в связи с истечением полномочий (в 1997 - 1701 заявление). При этом в отношении 247 лиц (7,3%), в том числе 49 действующих судей, даны отрицательные заключения (в 1997 г. отказано в рекомендациях 13,2% лиц)[*].
Препятствиями к назначению кандидатов на судейские должности признавались недостаточное знание действующего законодательства, отрицательные характеристики с прежних мест работы, совершение кандидатами в прошлом порочащих проступков, отсутствие необходимых деловых и моральных качеств, а также наличие «негативных сведений о кандидатах и их близких родственниках, неурегулированности семейных отношений, данных о состоянии здоровья»[*].
В компетенцию квалификационных коллегий входит квалификационная аттестация судей при решении вопроса о присвоении квалификационного класса. Она состоит в оценке уровня профессиональных знаний судьи, умении правильно применять их при осуществлении правосудия, а также деловых качеств судьи в соответствии с требованиями, предъявляемыми к его должности, а в отношении председателей и заместителей председателей судов — также в способности выполнять обязанности по занимаемой должности.
Порядок проведения квалификационных аттестаций судей при решении вопросов о присвоении квалификационного класса регламентируется Положением о квалификационной аттестации судей.
Значительный объем работы квалификационных коллегий связан с рассмотрением материалов о прекращении полномочий судьи. В 1999 г. рассмотрено таких материалов в отношении 741 лица (1997 - 726). Среди них 280 — по письменным заявлениям об отставке, 25 — ввиду неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени исполнять обязанности судьи, 54 — в связи с переходом на другую работу, 253 — за истечением срока полномочий судьи, 44 — в связи со смертью и 85 за совершение поступков, не совместимых с должностью судьи.
Действующий порядок отбора кандидатов на должности судей и их аттестования в целом соответствует Рекомендации Комитета Министров Совета Европы № 94 1994 г. «О независимости, эффективности и роли судей». В указанном документе говорится, что все решения, касающиеся профессионального роста судей должны основываться на объективных критериях и принципе конкурсного отбора, а служебный рост должен зависеть от их личных заслуг с учетом квалификации, моральных качеств и работоспособности. Орган, принимающий решение об отборе и продвижении судей должен быть независимым от правительства и администрации. Для обеспечения его независимости правила должны, например, предусматривать отбор судей судейским корпусом и самостоятельности принятия решений этим органом[*].
Квалификационными коллегиями судей дано 85 положительных заключений по представлениям судей к государственным наградам и присвоению почетных званий.
Влияние новых демократических институтов на начальном этапе судебной реформы на положение дел в судебной системе признавалось еще недостаточно действенным. Это прозвучало в отчетном докладе Президиума Совета судей на Втором Съезде судей (июнь 1993 г.), в котором состояние судебной системы до принятия Закона о статусе судей названо кризисным. В регионах происходило ослабление судейского корпуса из-за низкой оплаты труда и снижения престижности судейской профессии, отмечался массовый уход судей из судов. Это потребовало от Верховного Суда РФ и Совета судей активизации работы над проектом названного Закона для представления его Парламенту. Данный Закон установил гарантии независимости, самостоятельности и неприкосновенности судей, а также предусмотрел оплату труда и иные виды материального обеспечения, соответствующие их высокому статусу.
В дальнейшем органы судейского сообщества все активнее включались в организационный процесс по проведению судебной реформы. Совет судей поддержал инициативы Верховного Суда РФ об установлении судебного контроля за арестами граждан, введении суда присяжных, расширении возможностей единоличного рассмотрения дел судьями. Получили поддержку выдвинутые Верховным Судом РФ идеи о необходимости конституционного закрепления статуса судебной власти, ее носителей — судей и основных принципов осуществления правосудия. В частности, это подчеркивалось в Постановлении Второго Всероссийского Съезда судей, который решил, что конституционное закрепление должны найти:
· независимость, несменяемость и неприкосновенность судей;
· единство правового статуса всех судей Российской Федерации, включая судей всех субъектов Федерации и судей военных судов;
· право суда при противоречии закона или иного акта исполнительной власти Конституции РФ руководствоваться нормами Конституции, имеющими прямое действие, и признанными Россией нормами международного права;
· право законодательной инициативы за Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционным Судом РФ по вопросам их ведения;
· место и роль прокуратуры в системе органов исполнительной власти с определением полномочий прокуратуры в сфере правосудия законами Российской Федерации о судопроизводстве;
· гарантия оказания неимущим и малоимущим гражданам юридической помощи.
В Постановлении Съезда поддержана позиция Верховного Суда РФ о том, что в Конституции должно быть закреплено финансирование всех судебных органов из федерального бюджета отдельной общей строкой. Это отражено в постановлении Съезда, где записано, что средства, выделяемые на содержание судов, должны гарантировать независимое и объективное правосудие и не могут быть уменьшены при утверждении и исполнении федерального бюджета[*].
В документах съезда констатировалось, что кризис судебной системы в России еще не преодолен, «устаревшие формы судопроизводства не обеспечивают независимости судебной деятельности, способствуют волоките с разрешением судебных дел, делают неэффективной судебную защиту законных интересов и прав граждан; предпринятые Верховным Советом РФ попытки внесения отдельных изменений в действующее процессуальное законодательство носят непринципиальный характер, не затрагивают основ следственного судопроизводства; практически не начато реформирование гражданского процесса судов общей юрисдикции»[*].
Как и Верховный Суд РФ, Съезд признал, что становление судебной власти лежит не только и не столько в сфере судоустройства, сколько в изменении форм судопроизводства, для чего признано необходимым:
· упразднение следственного судопроизводства и утверждение состязательности процесса, при котором обязанность по сбору доказательств и ответственность за их полноту и доброкачественность несут истец, ответчик, обвинитель; при этом названные участники процесса, а также защитник имеют при судебном разбирательстве равные права;
· обеспечение каждому гарантированного права на юридическую помощь при осуществлении и защите прав и в связи с этим скорейшее принятие Основ законодательства об адвокатуре, предусматривающих многообразие форм деятельности профессиональных защитников, в том числе учреждение муниципальной адвокатуры как гарантии доступности юридической помощи для малоимущих и неимущих;
· введение упрощенных форм судопроизводства по несложным категориям уголовных и гражданских дел и института заочных судебных решений;
· восстановление апелляционного производства для пересмотра судебных решений, несправедливых с точки зрения фактических обстоятельств дела. При этом апелляционная судебная инстанция полностью берет на себя ответственность за вынесение нового судебного решения, проверяя фактические обстоятельства дела (в том числе по дополнительно представленным доказательствам) и одновременно устраняя допущенные первой судебной инстанцией нарушения материального и процессуального закона;
· упразднение надзорного производства и восстановление подлинной кассации как формы проверки неокончательных судебных решений по формальным основаниям (грубое нарушение форм судопроизводства и неправильное применение материального закона);
· введение суда присяжных только при условии максимального обеспечения принципа состязательности процесса и перехода на упрощенные формы судопроизводства по делам о малозначительных и очевидных преступлениях[*].
Съезд критически оценил состояние законодательной работы Парламента страны и качество принимаемых законов, отметив, что законы должны приниматься с учетом позиции судейского сообщества, с максимальным вовлечением в подготовительные законотворческие и организационные мероприятия правоприменителей.
Судейским сообществом была выдвинута инициатива разработки и утверждения государственной программы судебной реформы и создания координирующего органа по организационному обеспечению судебной реформы, в состав которого предложено включить председателей Комитетов Верховного Совета РФ по законодательству, по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью, по правам человека, Министра юстиции РФ, Руководителя Администрации и начальника Главного Государственно-правового управления Президента РФ, а от органов судебной власти — Председателей Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Совета Судей РФ.
Второй Всероссийский Съезд судей обозначил место органов судейского сообщества в проведении судебной реформы. Подчеркнуто, что функции сообщества в этом процессе сводятся к защите прав и законных интересов судей, утверждению их независимости, являющейся лишь средством утверждения независимого сильного и справедливого суда. Совет Судей РФ призван стать неформальным центром аккумулирования идей и опыта осуществления судебной реформы, в поле зрения которого должны находиться все направления судебной формы, обеспечиваться связь со всеми структурами, участвующими в осуществлении судебной реформы и использование научного потенциала[*].
Постановление Второго Съезда судей было направлено для сведения Президенту РФ, Верховному Совету РФ, Совету Министров — Правительству РФ, «как мнение судей России, ожидающих от высших органов власти принятия конкретных и действенных мер для ускорения проведения судебной реформы».
Целям обеспечения высокого профессионального, нравственного и морального облика судьи, поддержанию его должной репутации служит Кодекс чести судьи Российской Федерации, принятый Вторым Всероссийским Съездом судей. В нем установлены общие требования, предъявляемые к судье, правила осуществления профессиональной деятельности судьи, требования к внеслужебной деятельности судьи, а также содержится механизм ответственности судьи за нарушение Кодекса чести.
Органами судейского сообщества, в частности, Советом Судей РФ, поддержаны многие законодательные инициативы Верховного Суда РФ. Совет Судей являлся активным участником обновления правовой базы судебной реформы, в том числе разработки законопроектов «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппарата судов» (Федеральный закон от 10 января 1996 года), «О Судебной системе Российской Федерации», «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» и др.
Председатель Совета Судей РФ принимает участие в работе Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия, в Комиссии по кадровой политике при Президенте РФ для предварительного рассмотрения кандидатур на должности судей федеральных судов, в комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, взаимодействует с Администрацией Президента РФ, Российским фондом правовых реформ.
В последующие годы органы судейского сообщества продолжали активно содействовать становлению судебной власти, укреплению гарантий ее независимости и самостоятельности, а также развитию институтов правосудия, совершенствованию организации судопроизводства.
Обсуждению перспектив реформирования судебной системы, совершенствования ей организационного построения был посвящен Третий (внеочередной) Всероссийский съезд судей (март 1994 г.). На нем была выдвинута идея преобразования существовавшей структуры судов из 3-х звенной в 4-х звенную. Предлагалось образовать новую судебную структуру — федеральные окружные суды на территории нескольких регионов, которые бы приняли на себя часть функций Верховного Суда РФ. Они должны были стать апелляционной инстанцией по отношению к республиканским и областным судам, а также кассационной инстанцией по отношению к делам, рассмотренным с участием присяжных заседателей. Однако эта идея не получила поддержки законодателей и не была реализована.
Съезд высказался за сохранение военных судов в рамках общей судебной системы, во главе с Верховным Судом РФ. Были поддержаны идеи об учреждении института мировых судей, а также создания конституционных судов в субъектах Федерации.
В целях создания условий для обеспечения нормальной деятельности судов Съезд поддержал предложения о необходимости создания Судебного департамента с передачей из Министерства юстиции в его ведение функций ресурсного, материального и кадрового обеспечения судов.
Постановление Съезда было направлено Президенту РФ и руководителям обеих палат Федерального Собрания РФ.
Четвертый (чрезвычайный) Всероссийский съезд судей (декабрь 1996 г.) сосредоточил внимание на обсуждении положения дел в судебной системе, законодательном, кадровом, материальном и финансовом обеспечении ее деятельности. Съезд выразил озабоченность длительностью прохождения в Парламенте проектов Федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О военных судах», Уголовно-процессуального и Гражданского процессуального кодексов. Выражена неудовлетворительность состоянием исполнения судебных решений, в связи с чем подчеркнута необходимость скорейшего принятия законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». Признано крайне неудовлетворительным, требующим незамедлительных решений состояние дел с кадровым, материальным и финансовым обеспечением судов, низким уровнем заработной платы судей, соблюдением законодательства о социальных гарантиях судей, обеспечением их жильем. В принятом Постановлении содержится требование к Правительству РФ возместить задолженность судам по платежам бюджета, компенсировать судьям и работникам аппарата судов потери в заработной плате от инфляции, предусмотреть финансирование судов в объемах, обеспечивающих возможность полного и независимого существования правосудия. Для законодательного закрепления механизма финансирования судов была инициирована разработка проекта федерального закона «О порядке реализации требований статьи 124 Конституции Российской Федерации». Впоследствии эта идея была реализована — в принятом Федеральном законе «О финансировании судов в Российской Федерации» (январь 1998 г.), проект которого внесен в Государственную Думу Пленумом Верховного Суда РФ в порядке законодательной инициативы.
Таким образом, органы судейского сообщества непосредственно участвуют в процессе реализации мероприятий судебной реформы, способствуя дальнейшему совершенствованию деятельности судебной системы и осуществления правосудия.
Глава II.
РАСШИРЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
