Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы и формы собственности

В соответствии со ст. 9, 36 Конституции РФ субъектами права собственности могут быть государство, муниципалитеты, граждане и их объединения. Это значит, что действующая Конституция РФ установила частную собственность на землю и иные природные ресурсы. На ее основании действует целый ряд законов и иных нормативно-правовых актов, определяющих пределы и особенности этой формы собственности. Здесь надо учесть, что: а) вопросы частной собственности на землю и иные природные ресурсы вызывают в обществе острую полемику; б) ее законодательная база крайне про-бельна и недостаточна, она находится в состоянии становления; в) режим частной собственности в этих случаях должен быть приближен к публично-правовому и находиться под жестким контролем (государственным и общественным).

Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы подразделяются следующим образом: государство — Российская Федерация и субъекты Федерации; муниципалитет — органы местного самоуправления; граждане — физические лица, обладающие статусом граждан (правда, ч. 1 ст. 36 не указывает, о каких гражданах она говорит); объединения с определенными особенностями - юридические лица, участниками которых в специфическом качестве могут быть и органы (или, точнее, в которых государство может участвовать через свои органы либо быть собственником юридических лиц).

Эти предписания в известном смысле конкретизирует ГК РФ¹. Следует иметь в виду, что фактически и юридически может отсутст-

¹ Часть 2 ст. 212 ГК «Субъекты права собственности» называет граждан, юридических лиц. Российскую Федерацию, субъектов РФ, муниципальные образования. Часть 3 (абз. 2) подчеркивает, что законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Пункт 2 ст. 214 гласит: «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью». Отсюда и право государственной собственности в объективном смысле — совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 19 июля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, № 30, ст. 3060) также в качестве собственников земли называет Российскую Федерацию, ее субъектов и муниципальные образования и перечисляет основания включения земельных участков в федеральную, муниципальную и собственность субъектов РФ. 70

вовать связь между формой собственности. Государство в лице, например, субъекта Федерации или РФ, может создать унитарное предприятие, собственником которого оно является в гражданско-правовом смысле. Но унитарное предприятие в принципе вправе приобрести землю для производственной или иной необходимости, которая также в конституционном смысле может стать собственностью либо субъекта Федерации либо Российской Федерации.

В таких случаях, а это типовые ситуации, понятие государственной собственности означает субъектную принадлежность земли и природных ресурсов, но еще не определяет реальное содержание права собственности, исключая, разумеется, право отчуждения этих объектов или временной их передачи иному владельцу, например на правах аренды.

В итоге следует различать два вида осуществления собственности — в публично-правовой форме и в частноправовой. Государству и его органам, по их конституционной природе, наиболее свойственно осуществление права собственности в публично-правовой форме, обеспечивающей реализацию суверенитета над территорией страны и природоохранительной функции. Но оно может в необходимых случаях, как это и происходит в действительности, вести хозяйственную деятельность на рынке, эксплуатируя, например, нефтяные ресурсы страны, а может передавать эту функцию юридическим лицам, действующим в рамках частного права, в частноправовой форме. В свою очередь вполне допустима деятельность юридического лица в частноправовой форме для осуществления природоохранительных мероприятий по поручению государства. Такого рода практика обычна в условиях рыночной экономики.

В этом смысле совершенно прав М. М. Бринчук, когда он пишет: «Чтобы иметь «природные» деньги, вовсе не обязательно владеть и распоряжаться природными богатствами»¹. Он разъясняет, что это достигается с помощью системы платежей и их распределения по уровням и субъектам.

Следовательно, конституционно разграничение государственной и частной собственности на землю и природные ресурсы в принципе не может само по себе ограничивать публично-правовую функцию государства, во всяком случае в сфере взаимодействия общества и природы. Природоохранительная, экологическая функция, реализуемая через право природопользования, не может быть ограничена субъектной принадлежностью земли и природных ресурсов и формой собственности. Она осуществляется исходя из потребностей и возможностей общества. Ни в одной стране с разви-

' Бринчук М. М. Указ соч. с. 187.

той рыночной экономикой собственник земли не может воспрепятствовать ее защите от эрозии, хотя ему, -как и государственному субъекту, могут быть возмещены причиненные этим убытки, разумеется, при наличии оснований.

Вместе с тем субъектное разграничение и установление на отраслевом уровне права действовать в публично-правовой либо частноправовой форме определяет условия осуществления права природопользования как в целом, так и применительно к различным объектам, целям и видам.

Это же относится и к иным целям, способам и субъектам использования земли и природных ресурсов. Так, гражданам, проживающим на морском побережье, в общем, безразлично, кто огораживает пляжи - частный собственник или санаторий для высокооплачиваемой бюрократии, фермер или военно-охотничье хозяйство. Во всех случаях, независимо от субъектной принадлежности или формы собственности, пользование природными объектами должно соответствовать соблюдению экологических и иных интересов общества.

Исходя из понимания права государственной собственности в объективном смысле следует учитывать, что в настоящее время возникает довольно -много теоретически и политически сложных вопросов при анализе института права государственной собственности на природные ресурсы. Федеральный закон от 19 июля 2001 г. снял только небольшую их часть.

Государственная собственность на природные ресурсы делится на федеральную, муниципальную и субъектов РФ.

Вопросы ведения в сфере права собственности на природные ресурсы

Статья 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Этой же статьей определяются объекты федеральной собственности — федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ; порядок их использования; определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба; геодезия и картография.

При этом выделяются объекты федеральной исключительной собственности.

Так, Водный кодекс РФ относит к ним: расположенные на территории двух и более субъектов РФ поверхностные и подземные водные объекты; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических и транспортных

систем, иных государственных нужд; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб (т. е. переходящих для нереста из морских вод в пресные и наоборот); трансграничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море РФ; водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения либо их частью; водные объекты, являющиеся частью курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения; иные особо охраняемые водные объекты федерального значения. Муниципальная и частная собственность допускается только на.обособленные водные объекты.

Еще более жестким является решение вопроса о праве собственности на такой природный ресурс, как леса. По ст. 19 Лесного кодекса лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, а субъекты РФ по ст. 47 обладают полномочием на «участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом» на соответствующих территориях. Статья 12 Кодекса запрещает оборот лесного фонда, куплю-продажу, залог и совершение других сделок с ним.

Федеральный закон «О животном мире» устанавливает государственную собственность на объекты животного мира (ст. 4) и указывает, что к федеральной собственности могут быть отнесены редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных а также занесенные в Красную книгу РФ; обитающие на особо охраняемых территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ; подпадающие под действие международных договоров РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении видам; естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ. Как видно из этого перечня, критерии отнесения объектов животного мира к государственной собственности различны; это и суверенные права России, и заключенные договоры, и особые статус или режим места обитания животных. К муниципальной, частной, иным формам собственности могут быть отнесены лишь объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке.

Как уже отмечалось, ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения относит: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрану окружающей среды и экологической безопасности и другие вопросы. Субъектами права государственной собственности на земельные участки являются: Российская Федерация, ее субъек-

ты, муниципальные образования. В соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. это право возникает с момента государственной регистрации, основанием которой являются акты Правительства РФ об утверждении перечня земельных участков — объектов государственной деятельности и вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

В качестве основания включения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных трех субъектов возникает право собственности, используются следующие критерии: 1) статус земель; 2) их целевое назначение; 3) принадлежность недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, или полученный им статус в результате приватизации; 4) наличие под поверхностью земельного участка участков недр федерального значения. Таким образом, экологические критерии для решения вопроса о разграничении государственной собственности на землю не использовались. По первому критерию принимается во внимание два обстоятельства — вид земель и их значение, форма собственности на водные объекты. То есть к федеральной собственности относятся: а) земли лесного фонда; б) земли особо охраняемых природных территорий федерального значения; в) земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности; г) земли обороны и безопасности. Этот же критерий используется в комплексе с другими. Так, земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения (т. е. в основном используемые для реализации полномочий, перечисленных в ст. 71 Конституции РФ), а также природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения и земли водного фонда должны отвечать следующим условиям. Во-первых, на них может быть расположено недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, во-вторых, земельные участки могут быть предоставлены органу государственной власти РФ, его территориальному органу или государственному унитарному предприятию (учреждению и т. п.), созданному органом государственной власти РФ, либо, в-третьих, на этих участках располагается приватизированное недвижимое имущество, которое до приватизации находилось в собственности РФ (аналогичным образом решается вопрос о землях запаса), и, наконец, в-четвертых, ценность и перспективность запасов полезных ископаемых.

Право собственности на земельные участки у субъектов РФ возникает по тем же основаниям с учетом поправок на региональное значение земель и объектов, на них находящихся. Кроме того, сюда входит фонд перераспределенных земель.

Право собственности муниципальных образований возникает по аналогичным основаниям с учетом местного значения земель, но статус недвижимого имущества определяется в Законе как находящегося в муниципальной или частной собственности. Кроме того, критерием выступает предоставленность земельного участка, находящегося в государственной собственности, гражданину или коммерческой организации, органу местного самоуправления, муниципальному унитарному предприятию или учреждению, иной некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления. Естественно, все эти земельные участки не должны подпадать под признаки относящихся к собственности РФ и ее

субъектов.

Решая данную проблему, законодатель учитывал специфику городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, для которых в целях сохранения единства городского хозяйства основания возникновения права собственности удваиваются (как субъекта Федерации и комплекса муниципальных образований).

Процесс разграничения делится на несколько этапов: вначале федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с иными федеральными органами составляет перечни земельных участков федеральной, муниципальной собственности и собственности субъектов РФ; затем перечни, касающиеся их, согласуются с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; после согласования они, как и федеральный перечень, утверждаются Правительством РФ; наконец, сведения о земельных участках, включенных в перечни, вносятся в документы государственного земельного кадастра.

Споры между субъектами государственной собственности на землю о ее разграничении разрешаются заинтересованными сторонами с использованием согласительных процедур и только при отсутствии положительного результата рассматриваются в суде.

Установленный в Законе порядок разграничения государственной собственности на землю вводится на территории РФ с 17 января 2002 г., т. е. через шесть месяцев после подписания Закона, и распространяется на правоотношения, возникшие после введения его в действие, т. е. не имеет обратной силы.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). М„ 1998, с. 164—194; Краков О. И. Право частной собственности на землю. М.,

2000.

8. Право природопользования: понятие и виды

Понятие и виды права природопользования. Это один из важнейших институтов экологического (и природоресурсового) права, имеющий длительную историю. Данный институт, являясь традиционным и в целом стабильным, тем не менее подвергся определенным преобразованиям в ходе обшей правовой реформы, проходящей в России. В первую очередь, специалисты отмечают расширение круга субъектов права природопользования, развитие начала платности, появление новых (для отечественного права) форм, например аренды, концессии, более подробную регламентацию предоставления и прекращения права природопользования и т. п.

Право природопользования — это система норм, регулирующих использование природных ресурсов (объективное); совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов (субъективное).

В литературе выделяются различные виды права природопользования. По критерию объекта —это право землепользования, лесопользования, водопользования, пользования недрами, животным миром, растительным миром (вне лесов), атмосферным воздухом. В рамках данной классификации возможно дальнейшее дробление указанного критерия, например по категориям земель. В этом случае различается право пользования землями сельскохозяйственного назначения, землями населенных пунктов, занятыми под транспорт, и т. п. Таким образом, дополнительным критерием выступают либо целевое назначение объекта либо цели деятельности (например, разведка, разработка живых или минеральных ресурсов континентального шельфа). По критерию основания возникновения (либо статусу субъекта) природопользования различаются общее и специальное право природопользования. Первое характеризуется: производно-стью от конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, на свободу передвижения и т. п.; тем, что его реализация не связана с необходимостью предварительного осуществления каких бы то ни было юридических действий (получением разрешения, лицензии); бесплатностью; системой ограничений двух видов — обоснованных опытом, здравым смыслом (например, право на сбор дикорастущих ягод для личного использования), т. е. личностным характером пользования, и вызванных наличием специальных прав у других субъектов. В законодательстве имеются указания на публичные и частные сервитута при лесо- и водопользовании.

Специальное природопользование разделяется на комплексное и собственно специальное пользование недрами, лесами и т. п. и осуществляется только на основе предварительного получения в ус-

тановленном законом порядке разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности в соответствии с заранее определенными условиями. Оно характеризуется платностью и необходимостью принятия решения о предоставлении данного права уполномоченным на то органом, возложением, наряду с предоставлением права, и обязанностей. Разновидностью права специального водопользования является особое водопользование для обеспечения нужд обороны, федерального транспорта и иных государственных

потребностей.

В литературе выделяются принципы права природопользования: его производность от права собственности на природные ресурсы; рациональность; экосистемный подход к регулированию природопользования; целевой характер, устойчивость и платность (М. М. Бринчук).