Понятие. В литературе и в текстах законодательных актов встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. С. А. Боголюбов кратко определяет экологическое управление как совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ.
В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов М. М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи. Осуществляют их разные субъекты. Особенно важен вопрос о выполняемых субъектами управления функциях, которые присущи тому или иному виду управления; иногда они могут совпадать или реализовываться на основе координационной деятельности. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.
Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.
В литературе также встречается указание на формы экологического управления как его внешние проявления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях — социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.
Экологическое управление можно рассматривать в нескольких «срезах»: через систему (совокупность) органов, его осуществляющих; путем анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.
Функция управления — закрепленное в законодательных и иных нормативно-правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов.,
В литературе выделяют различные «наборы» функций экологического управления. Так, М. М. Бринчук относит к ним: создание системы органов в сфере взаимодействия общества и окружающей среды; подзаконное нормотворчество: координацию деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение природными ресурсами; планирование; экологическое нормирование; экологическую экспертизу; экологическое лицензирование; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных ресурсов, окружающей среды в целом и вредных воздействий на них; экологическое воспитание и образование; контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охране окружающей среды.
С. Б. Горельцев подразделяет функции на три категории: 1) собственно управленческая деятельность по организации, общему руководству, оперативному распорядительству, нормотворчеству, сводящаяся к сбору сведений, изучению информации, подготовке, исполнению и применению решений; 2) планирование, прогнозирование и координация; 3) учет, контроль и надзор. Авторы одного из пособий разделяют функции управления в сфере экологии на три категории: собственно управленческая деятельность — организация, общее руководство, оперативно-распорядительная работа, издание нормативных актов и их изменение; планирование, прогнозирование и координация (территориальная, межотраслевая, межведомственная и внутриведомственная) природоохранительной деятельности; учет,
надзор и контроль.
Кроме того, их можно разделить по содержанию — на присущие всем органам, осуществляющим государственное управление, независимо от сферы этой деятельности, и принадлежащие лишь органам государственного экологического управления. Соответственно, в первую группу входят нормотворческая, разрешительная, координационная, контрольная функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти и управления, всех заинтересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства,
в том числе в установленных законом случаях путем привлечения виновных к ответственности и применений санкций. Во вторую группу с определенными оговорками можно отнести: установление и взимание экологических платежей за законное загрязнение окружающей среды и размещение отходов (в пределах установленных лимитов и сверхлимитные), установление квот и лимитов использования природных ресурсов и оказания негативного воздействия на окружающую среду, перераспределение природных ресурсов, предоставление и прекращение права природопользования.
Таким образом, вопрос о функциях экологического управления действительно очень сложен, поэтому в литературе нет единого подхода к его решению. Например, что такое экологическая экспертиза — отдельная функция управления, правовой инструмент (средство) предупреждения негативных воздействий на окружающую среду, самостоятельный институт экологического права, правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии? Являются ли экологические страхование и аудит функциями управления или экономико-правовыми инструментами, используемыми в целях охраны окружающей среды?
По всей видимости, функции государственного экологического управленил следует выделять, используя формальные признаки: 1) принадлежность субъекта управления к системе публичной власти; 2) обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи; 3) осуществление управленческой функции от имени государства; 4) наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (например, правом устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т. п.). Исходя из этих признаков к функциям можно отнести: а) определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов); б) учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров); в) распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями; г) пространственно-территориальное устройство природных ресурсов; д) разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду); е) нормотворчество; ж) контроль и надзор; з) разрешение споров (кроме подсудных);
ЯП
Методы управления. Иногда они подразделяются на административные - собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения;.кономические-создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические — агитация, воспитание, образование и т. п. По другой классификации - это метопы убеждения и принуждения, а также методы обязательных предписаний, куда входят и запреты, рекомендации, санкционирование, разрешения, согласования.
Принципы государственного экологического управления являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, с другой — подсистемой принципов управления в целом. Это исходные положения, в соответствии с которыми строится система органов управления, распределяется компетенция, формулируются задачи и определяется набор средств, которые вправе применять органы управления.
В целом следует указать, что научный уровень проработанности проблемы государственного экологического управления слабый.
