ЗАКЛЮЧЕНИЕ. В предложенной читателю работе излагаются основы теории государственного управления, т.е

В предложенной читателю работе излагаются основы теории государственного управления, т.е. системы теоретических знаний о деятельности государства в сфере социального управления. Под­черкнем, что речь идет именно о комплексе знаний о государ­ственном управлении, о теоретической, мысленной конструкции данной сферы государственной деятельности, но не о реально су­ществующей и функционирующей системе действий и отноше­ний. Теоретическая модель того или иного объекта не есть сам объект.

Теория государственного управления, хотя и формирующаяся научная дисциплина, но уже достаточно сложная, двухуровневая система знаний, включающая общую теорию и частные теории управления отдельными сферами общественной жизни людей. Основу общей теории составляет, кратко говоря, разработка раз­вернутой концепции государственного управления, аккумулиру­ющей современные достижения науки управления и практичес­кой политико-управленческой деятельности государства. Термин «концепция» в данном контексте используется в его изначальном смысле (сопсерИо — понимание, система) для обозначения синте­за идей, выражающих понимание авторами системы государствен­ного управления. Иначе говоря, концепция государственного уп­равления — это идеализированный (теоретический, мысленно-абстрактный) образ общей системы государственного управления. В такой интерпретации концепция может выполнять роль руко­водящей комплексной идеи или ведущего замысла в объяснении подсистем государственного управления, разнообразных конкрет­ных управленческих структур и процессов. Она выражена в по­нятиях: «государственноеуправление», «государственная власть», «функции государственного управления», «объективные законы» и «принципы государственного управления», «государственное решение» и др., а также в описании его субъекта, объекта, струк­тур, типичных управленческих действий и отношений.

Содержание концепции государственного управления, разра­ботанной в лекциях, выражается в следующих положениях:

— управление жизнедеятельностью общества — одна из основных функций государства, характеризующая его социально-исто­рическое предназначение;

— государственное управление — это специфический тип социального; это сознательное воздействие государственных инсти­тутов на общество с целью придания ему организованности в соответствии с установленными нормами, в целях обеспечения адаптации социальной системы к изменяющейся внешней среде, а также ее совершенствования и развития;

— государственное управление по природе своей политичес­кое; его субъектами являются государственные органы, обладаю­щие властными полномочиями, и другие государственные и об­щественно-политические организации и учреждения — элементы политической системы, а средством управляющего воздействия
— государственная власть, ее механизмы, нормативно-правовая система, обеспечивающие подчинение воли управляемых воле уп­равляющих; объект управления, его границы определяются об­щегосударственными интересами и потребностями общества;

— функции государственного управления — это политизиро­ванные функции управления социального; реализация их осуще­ствляется в рамках правовых норм и других правил, установлен­ных государственными институтами;

 

— государственное управление трактуется в широком соци­альном смысле; его виды: политическое руководство, админист­ративно-исполнительская и организационно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти; ее формы: деятель­ность государственных органов, непосредственно целенаправляющая, организующая, координирующая и контролирую­щая, и деятельность, опосредованно управляющая, т.е. регули­рующая объект нормативно-правовыми, экономическими и дру­гими средствами; различные виды и формы управления осуще­ствляются государственными органами разных уровней и ветвей власти;

— виды, формы, методы и средства определяются особенно­стями управляемого объекта, а также целями и политикой уп­равляющего субъекта;

— государственное управление — деятельность субъективно­го фактора, но ему присущи свои объективные законы, описыва­емые теорией, проявляющиеся в разнообразных процессах уп­равления и управленческих отношений;

— принципы государственного управления — основные поло­жения, выработанные наукой и практикой, — закрепляются в большинстве своем в правовых нормах; в принципах отражаются объективные законы управления, а также специфика государствен­ного строя и состояние политико-правовой культуры общества; принцип приоритетности государственной политики является об­щеметодологическим при принятии государственных решений;

— государственное управление — это процесс принятия и ис­полнения решений: политических, административных и др.; ре­шения принимаются государственными органами различных уров­ней в пределах своих полномочий; выбор целей — определяющее звено процесса принятия решений;

— государственное управление функционирует как система, организуемая органами государственной власти; единая система управления — необходимое условие обеспечения управляемости общества и самого государства; единство системы не исключает, а предполагает многообразие и альтернативность в управлении, что реализуется прежде всего в наличии автономных уровней управ­ляющих субъектов (федерального, регионального и местного);

— единство системы управления обеспечивается единством го­сударственной власти (ее ветвей и уровней);

— общая единая система государственного управления моди­фицируется в рамках одного и того же политического режима, если изменяется характер приоритетных задач, решаемых госу­дарством на том или ином историческом этапе, если правящими органами избираются принципиально новые политические стра­тегии, а также становятся качественно иными социальная среда и внешние условия (в том числе экологические) жизнедеятельно­сти общества.

Российская система государственного управления формирует­ся на основе конституционных принципов установленного в стра­не государственного строя. Концептуальная модель управления приобретает особенности, обусловленные национальными черта­ми и спецификой современного этапа государственного строитель­ства. Теоретический анализ процесса формирования новой систе­мы, содержащийся в лекциях, позволяет составить представле­ние об особенностях идеального типа системы государственного управления. Понятие «идеальный тип» обозначает теоретичес­кую конструкцию, характеризующую существенные (общие и спе цифические) признаки управленческой деятельности и отноше­ний, проявляющиеся в конкретных реальностях управления. Идеальный тип выражает тенденцию развития системы. Поэтому в методологическом плане он служит инструментом научного объяс­нения эволюции системы управления [!}. Описание идеального типа государственного управления гипотетично, одно из возмож­ных, характеризующих некоторые признаки, отобранные авто­рами. Однако признаки не единичные, не случайные, а повторя­ющиеся в разнообразных актах управления и в различных усло­виях в качестве элементов и процессов работающей системы уп­равления.

Российский идеальный тип системы государственного управле­ния характеризуется следующими специфическими признаками:

а) в идеолого-ценностном плане — это система национально-ориентированная, основанная на ценностях, традициях и исто­рическом опыте Российского государства;

б) в политическом аспекте — это демократический тип госу­дарственного управления;

в) по конкретной направленности и предназначению — это антикризисная, инновационная и мобилизационная система;

г) по конкретно-историческому характеру — это система госу­дарственного управления переходного периода.

В реально действующей системе государственного управления отмеченные признаки могут проявляться лишь приближенно, в большей или меньшей степени, в зависимости от того, насколько значителен уровень рациональности управления, научной его обо­снованности, насколько оно свободно от заблуждений и влияния групповых интересов и насколько последовательно ориентирова­но на реализацию действительно государственных целей.

Национально-ориентированный характер российской системы государственного управления выражается главным образом в спе­цифике системы, обусловленной конкретно-историческими осо­бенностями российского социума и государственности, полити­ческой культуры и традиций, а также этноструктуры населения и масштабности геополитического пространства страны. Истори­чески, как отмечалось, государство в России, политическая власть, причем высшая, централизованная, олицетворяемая одним лиде­ром, играли определяющую роль в государственной и обществен­ной жизни населения страны. Исторически укорененная в политической культуре россиян приверженность к доминирующей роли государства в их жизни, к государственному централизму, вопло­щенному в верховной единоличной власти, обостряет акцент в современной системе управления на усилении функций государ­ства и потребности общества в единстве системы власти и управ­ления, на необходимости вертикали во властеотношениях. Влия­ние факторов, связанных с этноструктурой населения и геополи­тическим пространством, находит проявление в федерализме как форме национально-территориального устройства государства и принципе государственного управления. Федерализм «выступает как единственно возможная форма демократического управления... обширным государством», — подчеркивает специалист по кон­ституционному праву России проф. М.В. Баглай [2]. Федерализм обеспечивает единство государственного управления многосостав­ным обществом через многоообразие его субъектов.

Демократичность системы государственного управления как ее сущностная черта воплощается в базовых принципах, струк­турах, функциях и формах, в методах и стиле управления, про­анализированных в соответствующих разделах настоящей рабо­ты. В определении идеального типа системы государственного управления как демократического выражается тенденция разви­тия, поскольку нынешнее реальное состояние управленческого процесса еще во многом не отвечает критериям демократии, не­сет в себе некоторые методы и приемы авторитаризма. Потенци­ал соответствующих конституционных демократических принци­пов еще далеко не реализован. Это, в частности, подтверждается анализом федеративных отношений и местного самоуправления в стране.

Антикризисный, инновационный и мобилизационный тип сис­темы государственного управления обусловлен состоянием Рос­сийского государства, находящегося уже в течение десятилетия в глубоком системном кризисе. Необходимость и реализация такой системы, как это бывало и в ряде многих других стран мира, связаны с проблемой выживания государства и страны. Анти­кризисный характер системы управления проявляется прежде всего в постепенной переориентации политической стратегии с неолиберальной концепции роли государства на концепцию, вклю­чающую признание активной регулирующей (управляющей) его функции в экономике и социальной сфере, в возрастающем вни мании к прогнозирующей, планирующей и контролирующей фун­кциям государственных органов. Характерными признаками ан­тикризисной направленности нынешней системы государственно­го управления можно считать также тенденцию укрепления еди­ной системы государственной исполнительной власти и совершен­ствования взаимодействия управляющих субъектов различных уровней; некоторый пересмотр приоритетов экономической поли­тики в плане актуализации проблемы развития реального секто­ра экономики и управления государственной собственностью; же­сткость бюджетной и налоговой политики, что говорит об усиле­нии распределительной функции государства, и др.

Антикризисная направленность государственной системы уп­равления связана с теми качественными изменениями, которые происходят в стране, с реформированием политической системы, экономических и социальных отношений. Ее предназначение — быть орудием глубокой модернизации общества. Отсюда иннова­ционный и мобилизационный характер системы. Мировым опы­том и современной наукой управления доказано, что та или иная страна обретает способность вырваться из тисков кризиса, по­стигшего ее, и перейти на новый этап развития только при нали­чии инновационного типа управления [3]. Что касается государ­ственного управления в современной России, то инновационный тип его предполагает следующие составляющие: государственную стратегию возрождения и устойчивого экономического и социо­культурного развития; политику технологического прогресса в экономике; высококвалифицированный государственный аппарат; широкое использование технологий социального менеджмента; преодоление традиционного российского административно-госу­дарственного консерватизма.

Инновационный характер системы требует разграничения фун­кций государственной власти и управления. Тем более это важно, когда одни и те же государственные органы реализуют и государ­ственно-властные и управленческие функции, что служит основа­нием для поглощения управления исполнительной властью. Уп­равляющий субъект осуществляет управление объектом не толь­ко потому, что он наделен юридически-властными полномочиями и реализует их, т.е. воздействует на управляемого, принуждает к поведению, соответствующему поставленным целям. Субъект уп­равляет прежде всего в силу совпадения его целей с целями управляемых; он управляет силой организации, информирования о планах рационального совершенствования условий жизни людей, силой интересов управляемых, конкретизированных в комплексе мотиваций активности. Власть предписывает, разрешает, запре­щает, наказывает, требует послушания. Идеальный гражданин для нее — законопослушный гражданин. Управляющий субъект, опираясь на осуществление властных действий, осуществляет твор­ческий процесс выбора целей, разрабатывает пути их реализа­ции, принимает решения организует их исполнение, используя в случае необходимости, и механизмы властного воздействия (нор­мативно-правового). Идеальный субъект управления — и законо­послушный и творчески активный коллективный государствен­ный орган или конкретное, должностное лицо.

Мобилизационный характер управляющей системы — типич­ная черта антикризисного государственного управления. Это не означает тотального применения командно-административных методов и сосредоточения управленческих функций в централь­ном органе власти. Хотя практическое управление невозможно без администрирования, в данном случае речь идет о такой систе­ме, которая была бы способна мобилизовать и реализовать все доступные ресурсы (материально-экономические, социальные, информационные, человеческие). Этой задаче были бы подчине­ны процедуры выбора и реализации экономической и социальной политик, механизмы стимулирования активности населения, на­учно-технического прогресса, а также система нормативно-пра­вового обеспечения управления.

Главное в системе государственного управления переходного периода — обеспечение постепенного, эволюционного изменения российского общества и перехода его в новое состояние; реали­зация стратегий устойчивого социально-экономического разви­тия, исключающих как глобальные разрушительные переворо­ты, так и политический и государственно-управленческий кон­серватизм. В политическом плане система управления переход­ного периода предполагает стабильное состояние государства и общества, достаточный для проведения эффективной политики уровень доверия большинства граждан органам государствен­ной власти и управления, сплоченность всех активных сил об­щества вокруг стратегических целей государства и участие в их осуществлении.

 

Одна из существенных особенностей системы государственного управления переходного периода (в идеале) — способность соче­тать новые структуры, функции, цели и стратегии, способы и средства их осуществления с элементами управления, перешед­шими из советской системы, но соответствующими объективным потребностям и целям современной системы. К примеру, такая функция управления, как планирование, может быть реализова­на не только методом индикативного планирования (в экономи­ке), но также в форме планирования директивного (в бюджетно-финансовой сфере, в военном строительстве и укреплении безо­пасности страны, в проведении административной реформы и др.). Целесообразно сочетание методов экономических и управленчес-ко-административных (командных), разумеется, в определенных рамках, если речь идет о вмешательстве государственных орга­нов в разрешение острых конфликтных ситуаций.

Рационально применение наряду с демократическими метода­ми управления авторитарных, государственного регулирования — с саморегуляцией социально-экономических и других обще­ственных организаций, механизма нормативно-правового регули­рования общественных отношений — с социальным контролем, и т.д. Сочетание может быть эффективным при условии определе­ния меры его оптимальности (золотой середины) и ведущей роли той или иной противоположности в конкретной управленческой ситуации,

В контексте перспективы роста эффективности системы госу­дарственного управления переходного периода первенствующее значение имеет ориентация стратегий на ценности XXI в. — че­ловека, природу, культуру, знание, информацию и коммуника­цию.

Охарактеризованный нами идеальный тип системы управле­ния современного периода развития России — это нормативный образ, теоретическая модель системы, тем не менее не оторван­ная от действительности мыслительная конструкция, поскольку отражает, во-первых, объективные требования, обусловленные закономерностями и принципами государственного управления; во-вторых — реальные тенденции становления новой системы го­сударственного управления; в-третьих — огромный человечес­кий, экономический, социокультурный и геополитический потен­циал нашей страны.

Сформулированная теоретическая концепция государственно­го управления имеет научно-практическое значение: служит сред­ством познания государственной деятельности в области управле­ния обществом и теоретическим критерием оценки развития об­щегосударственной системы управления.

литература

1.См.: Вебер М. Избр. произведения. - М., 1990. С. 623-
624;

2. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. — М.,
1993. С. 512-513.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федера­
ции. - М., 1998. С. 292.

 

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1.Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Рос­
сийской Федерации».

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации за­
конодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ре­
дакции федеральных законов от 29.07.2000 № 106-ФЗ; от 08.02.01
№ 3-ФЗ; от 07.05.02 № 47-ФЗ и от 04.06.03 № 95-ФЗ).

5. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об
основах государственной службы Российской Федерации» //Со­
брание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

6. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» //Собрание за­
конодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

7. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О госу­
дарственной гражданской службе Российской Федерации» //Со­
брание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

8. Основные положения государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации. Ут­
верждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370.

9. Указ Президента РФ «О мерах по развитию федеративных
отношений и местного самоуправления в РФ» от 27 ноября 2003
г. № 1395.

 

10. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.

11.Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О
Федеральной программе «Реформирование государственной служ­
бы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Российская га­
зета. 2002. 23 ноября. С. 5.

12. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об
утверждении общих принципов служебного поведения государ­
ственных служащих» // Собрание законодательства РФ. 2003.
№ 33. Ст. 3196.

13. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со­
бранию РФ 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

 

14. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному со­
бранию РФ 2004 г. // Российская газета, 2004. 27 мая.

15. Атаманчук Г.В. Государственное управление: Учебное по­
собие. — М.: Экономика, 2000; изд. 2-е, дополн. — М.: Омега-Л,
2004.

16. Глазунова Н.И. Государственное управление: Учебник для
вузов. - М.: Муниципальный мир, 2004.

17. Глазунова Н.И. Система государственного управления:
Учебник для вузов. - М., 2002.

18. Государственное управление: основы теории и организа­
ции: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2000.

19. Государство, власть, управление и право: учебно-методи­
ческое пособие / Под ред. Н.И. Глазуновой. — М.: ГУУ, 2000.

20. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственно­
го управления. — М., - Ростов н/Д, 2000.

21. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управле­
ние: Введение в специальность. — Ростов н/Д: изд-во СКАГС,
2004.

22. Игнатов В.Г. Становление государственного управления и
местного самоуправления. - Ростов н/Д, 2001.

 

23. История государственного управления России: Учебник.
3-е изд. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д, 2003.

24. История государственного управления в России / Под ред.
Пихои. — М.: Изд-во РАГС, 2004.

25. История государственного управления в России / Под ред.
В.Г. Игнатова. — М.: Проспект, 2004.

26. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального
управления: Учебник. — М.: Изд-во «Экзамен», 2004.

27. Пикулъкин А.В. Система государственного управления:
Учебник для вузов. 2-е изд. - М., 2001.

28. Радченко А.И. Основы государственного и муниципально­
го управления: системный подход: Учебник для вузов. 2-е изд. -
Ростов н/Д, 2001.

29. Рой ОМ. Система государственного и муниципального уп­
равления. — СПб: Питер, 2003.

30. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципаль­
ное управление: Учеб. пособие. - М., 2001.

31. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управле­
ние: Учебник. — М.: Юристъ, 2004.

32. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. -
М., 2002.

33. Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управле­
ния. - М., 2003.