Власть как главное орудие государственного управления

Государственная власть — это прежде всего власть политичес­кая. Известий, что в научной литературе, в зарубежной и отече­ственной, нет единого определения государственной власти. Та­кая ситуация объясняется не столько «социологической аморф­ностью» данного понятия, сколько многогранностью власти как общественного явления.

Во всем многообразии определений государственной власти можно условно выделить две группы определений. Авторы одной группы сводят сущность власти к отношению господства людей над людьми, или к отношению подчинения всех членов общества воле одного либо узкой группе лиц. Так понимали государствен­ную власть классики политической науки: итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли (1469-1527), английский философ Т. Гоббс, немецкие теоретики философ и экономист К. Маркс и социолог М. Вебер. В трактовке последнего полити­ческая (государственная) власть есть господство, базирующееся на легитимном (внутренне оправданном) насилии. Марксистская идея политической власти как господства общей воли экономи­чески доминирующего класса была воспринята русскими социал-демократами (Г.В. Плехановым, В.И. Лениным и др.).

Другое определение государственной власти прослеживается в современной политической науке. Его авторы, не отрицая связи власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуж­дение тем не менее не исчерпывает сущность власти, и акценти­руют ее управленческий аспект. Так, известный американский социолог и политолог Т. Парсонс в одном из своих определений рассматривает политическую власть как «способность общества мобилизовать свои ресурсы ради поставленных целей», «способ­ность принимать решения и добиваться их обязательного выпол­нения» [1]. Один из патриархов американской социологии Н. Смелзер видит сущность власти в способности общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения поставленной цели. Он же пи­шет: «...власть — это действительность системы, способность принимать законы, поддерживать порядок, защищать общество от врагов» [2]. В наших работах политическая власть определя­ется как способность реализации общих интересов и общих целей насильственными и ненасильственными средствами, как средство регулирования общественных отношений, как важнейший фак­тор управления обществом [3].

Акцент на управленческом аспекте государственной власти прослеживается в определениях власти, формулируемых учены­ми-юристами. Например, авторы учебника по административно­му праву Российской Федерации характеризуют власть как «спе­цифическое средство, обеспечивающее подчинение воли управля­емых воле управляющих» [4]. В государственно-правовом выра­жении — это «юридически властные полномочия». В «Теории государства и права» (А.Б. Венгеров) отмечается: «Политичес­кая власть характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посред­ством экономических, идеологических и организационно-право­вых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, на­силия. Это мощный фактор организации и регулирования совме­стной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоот­ношений, способ обеспечения порядка и стабильности» [5]. По­литическая (государственная) власть, подчеркивает автор, обла­дает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор бытия. Сила власти олицетворяется в силе различных институтов государства, организационно оформляющих власть и придающих ей материальный характер.

Из приведенных определений выявляется образ государствен­ной власти не только как способности и возможности доминиру­ющего воздействия управляющего субъекта (государственных ор­ганов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе госу­дарственных органов, олицетворяющих власть, сила, обеспечи­вающая отношение подчинения — важнейший компонент управ­ления. Сказанное и дает основание рассматривать власть глав­ным орудием государственного управления. Главным потому, что управляющее воздействие и управленческое отношение не сво­дится к властно-волевым, к реализации юридически властных полномочий. Вместе с тем было бы ошибочно понимать государ­ственную власть лишь в качестве средства, обеспечивающего под­чинение управляемых управляемым. Через отношение подчине­ния власть реализует функции управления: организации, конт­роля и др. Субъект государственной власти одновременно явля­ется субъектом управления. Другие государственные учреждения, участвующие в управлении, действуют по его поручению.

Двуединая сущность государственной власти, сочетающая от­ношения «господство — подчинение» и «управляющий — управ­ляемый», служит источником односторонних толкований ее вза­имосвязи с управленческой деятельностью государственного субъек­та. Стереотип полного отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, сведения управля­ющего воздействия к принуждению в различных его формах (административно-правовой, политической и пр.) был доминирую­щим в политической культуре советских чиновников; он остает­ся таковым и по сей день. Этим главным образом объясняется стремление некоторых российских политологов теоретически раз­граничить понятия «власть» и «управление», выявить функцио­нальную неоднозначность власти и управления и даже некоторую противоположность их функций в системе общественных отноше­ний.

Такую попытку предпринял М. Рац. Автора интересует не власть как отношение господства и подчинения, а власть как деятельность. Именно в этом аспекте управление и власть, по его мнению, «в некотором смысле противостоят друг другу». А именно, управление — тип творческой деятельности, важнейши­ми компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение. «Напротив, работа власти мыслится как чистая, лишенная творческой компоненты, деятельность, осуществляемая и тиражируемая согласно действующим зако­нам и нормам». Управляющая система динамична, у нее нет фик­сированных границ. Властная же жестко фиксирована: границы ее юрисдикции установлены законом, что и позволяет ей функци­онировать независимо от субъекта. «Оргуправленческое начало активно, а власть пассивна. Признание власти творческой дея­тельностью в советское время приводило к тому, что люди оказы­вались «винтиками», потому что власть была «революционная», она мыслила и решала за человека. Чтобы люди не были винти­ками и имели нормальные условия жизни, власть должна быть «винтиком», «либо власть, где чиновники будут винтиками, либо все остальные граждане. Иного в наше время не дано» [6]. Если не разграничивать власть и управление, продолжает автор, происходит три случая: 1) власть подменяет управление, которо­го просто нет; 2) власть «склеивается» с управлением, тогда воз­никает "революционная" власть; 3) управленческие и политичес­кие методы подменяют властные решения; «путь развития для нас необходимо связан с осмыслением различия управления и власти» [7].

Мы пространно изложили соображения М. Раца не потому, что согласны с ним во всем, а учитывая теоретическую, да и практическую значимость поставленного автором вопроса. Бес­спорно, прав автор, подчеркивая принципиальное различие понятий «власть» и «управление». Нельзя не согласиться и с тем, что игнорирование необходимости разграничения данных поня­тий фактически ведет к подмене управленческих решений власт­ными действиями, представляющими собою технологическую сто­рону государственного управления. Весьма актуален акцент на необходимости преодоления в подлинно демократическом обще­стве «всемогущества» государственной власти и «неисчерпаемос­ти» ее инновационного потенциала. Однако вызывает возражение та крайность, в которую впадает сам автор, критикуя «револю­ционную» власть, позицию «склеивания» власти с управлением. Жесткость формулировки тезиса, что «путь развития для нас» «связан с осмыслением различия управления и власти», не дока­зывает его безоговорочную истинность. Проблема не исчерпыва­ется установлением различия, а скорее лишь обозначается. Ее суть в том, каковы функции государственной власти в системе управления и насколько они обеспечивают реализацию функций управленческой системы. Возникают ли при этом противоречия между властью и управлением, а также внутри самой деятельно­сти властных институтов? Таит ли в себе власть какую-либо уг­розу для управления? Ответ на данные вопросы один: положи­тельный. Двуединая сущность функций государственной власти, о чем говорилось выше, порождает и латентные и явные проти­воречия, а также возможные негативные воздействия на функци­онирование управляющей системы. Отношения «господство—под­чинение», «властвующий—подвластный», принудительные санк­ции как атрибут власти, хотя и вписываются в структуру и зада­чи управляющей деятельности, однако не всегда характеризуют главную сторону технологии государственного управления.

В чем конкретно заключается роль власти в государственном управлении? Кратко сказать, власть — та реальная сила, в том числе материальная, которая обеспечивает принятие и претворе­ние в жизнь государственных решений. В действиях власти реа­лизуются общая воля и общий интерес основных социальных групп или большинства населения. «Единственно на основании... общего интереса общество должно быть управляемо», — писал великий французский писатель и философ Жан Жак Руссо (1712— 1778).

Осуществление властью своих функций — принятия законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами —

составляет условие и важнейший аспект государственного управ­ления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохра­нения властью данной общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели. Действие последнего базируется на действии власти и является его продолжением.

Взаимопроникновение функций власти и управления порож­дает почву для проявления тенденций поглощения властью уп­равленческих функций и придания управленческим отношениям всецело отношений типа господства-подчинения. Предотвращению этой тенденции способствует размежевание как функций власти и управления, так и соответствующих им аппаратов (институтов).

Аппараты государства дифференцируются соответственно ре­шаемым ими функциональным задачам, взаимодействуя и взаимодополняя друг друга. Одни из них выполняют чисто властные функции, скажем, обеспечивают охрану общественного порядка; другие заняты непосредственно управлением общественными про­цессами. Третьи (правовые институты) обслуживают властные и управленческие аппараты, создавая и совершенствуя необходи­мую нормативную базу — источник легитимности существования и деятельности тех и других. Наконец, над властно-исполнитель­ными, управленческими и правовыми институтами стоят высшие политические органы власти, осуществляющие общее руковод­ство всей государственной машиной. Однако жесткой разграни­чительной линии между функциями аппаратов провести невоз­можно, ибо любое действие властей прямо либо косвенно связано с управлением.

Функции и поля действия институтов власти и управления совпадают в той мере, в какой они относятся к одному и тому же субъекту — государству и объекту — данному сообществу. Но совпадают не полностью. Поле совпадения — это аспект реа­лизации функций власти как орудия государственного управле­ния. А различие воздействия на общество аппаратов власти и управления — источник противоречий между ними. По своему существу — это противоречия между социальным (обществен­ным) содержанием управления и его государственной формой (способом) осуществления. Одновременно — это и противоречия реа­лизации функции власти в системе управления.

Отметим некоторые из противоречий. Управление прежде все­го включает выбор субъектом целей и вариантов действий — твор­ческий процесс, новации, риск, что задается интересом управля­емого объекта. Власть же определяет обязательные нормы, в рам­ках которых действия управляющего субъекта признаются леги­тимными, оправданными государством, и принуждает управляе­мых к исполнению его целей. Правовая норма (закон) ограничи­вает выбор, поиск и прочие элементы активности необходимос­тью ее реализации. Выбор в рамках закона суть данного противо­речия между управляющим действием и властью.

Другое противоречие. Принятие решения, мобилизация ре­сурсов для его осуществления и достижение поставленной цели обеспечивается властью всеми средствами, которыми она распо­лагает, вплоть до физического принуждения управляемых. В ар­сенале же субъекта управления методы принуждения — не основ­ные, а, скорее всего, резервные. Его специфические средства воз­действия на управляемых разнообразны: организационные, эко­номические, социальные, информационные, материальное и мо­ральное стимулирование, влияние авторитетом руководящего субъекта, основанного на знании, профессиональности и опыте, мобилизующий характер программных целей и т.д. Легитимное принуждение (прямое или косвенное, реальное или возможное), с одной стороны, и добровольно осознанная необходимость и по­требность действовать в соответствии с намеченной управляю­щим субъектом целью — таково данное противоречие в системе реализации государством своей основной функции.

Не менее существенно противоречие, отмеченное М. Рацем: управление обеспечивает рационально направленное изменение и развитие системы. Государственное управление — это тип соци­альной инженерии; деятельность по преобразованию управляе­мого объекта общественного организма, придающая ему рацио­нально обоснованный образ и структурирующая в соответствии с целями управляющего субъекта и управляемых. Власть на стра­же стабильности управляемого организма в рамках конституци­онных основ. Данные противоположности, однако, не тождествен­ны тем, которые подчеркиваются автором: «динамичность» уп­равления и «фиксированность» действий власти; «активность»

первого и «пассивность» второго. Власть не менее активна, чем субъект управления, но направленность ее активности иная. На­пример, исполнение закона конкретно, сообразно особенностям объекта властвования (сообществу людей) и общественно-истори­ческой ситуации. Кроме того, не может быть вечных законов. Словом, ни чиновник, ни, тем более, законодатель, равно как и рядовой гражданин, не должны быть «винтиками» государствен­ной машины. Каждый должен быть не только исполнителем, но и активным участником общественного управленческого процес­са. Процесс исполнения закона — это волевая деятельность лиц, трактующих тот или иной закон в контексте данной ситуации, политической конъюнктуры и доминирующих в правопримени­тельной практике акцентов.

Наконец, нельзя не отметить противоречие, связанное с ро­лью личностного фактора. Как субъект власти, так и субъект управления существуют в форме государственных институтов. Безличностный характер института государственной власти, фун­кционирующего на основе объективного, по отношению к отдель­ной личности, правового закона, — атрибут власти. В демокра­тической системе государственная власть — это власть закона. Волюнтаристский произвол здесь сведен к минимуму. Институты управления в принципе также безличностны, однако они в боль­шей мере, нежели властные, правовые, «населены» активно дей­ствующими по своему разумению персоналиями и в значительной степени зависят от них. Институт определяет направленность де­ятельности объединенных в нем лиц, а также принципиальную технологию управленческого труда. Конкретная же реализация этих элементов зависит от персонального состава данного инсти­тута. Она, в отличие от институтов власти, не предопределена жесткими рамками правового закона, а многовариантна. Следо­вательно, описываемое противоречие — это противоречие в фун­кционировании институтов власти и управления: между законом заданными правилами действия субъектов властных институтов и выбором вариантов и средств деятельности персоналий в рам­ках общих установок институтов системы управления.

Возникает вопрос, возможно ли сочетание отмеченных проти­воречивых аспектов и способов действий в единой системе госу­дарственного управления? Не только возможно, но и необходи­мо. На таком сочетании основывается сама эта система. Проблема — в осознании кадрами чиновников различных уровней им­манентных противоречий системы и умении учитывать их в стра­тегии и тактике управления. Вместе с тем анализ противоречий позволит понять опасность использования инструментов государ­ственной власти в управлении. Обобщенно говоря, она таится в абсолютизации роли властных методов воздействия на управляе­мых, что создает условия для претензий властного субъекта на расширение зоны своего влияния и подмены управляющего субъек­та. Командно-административная авторитарная система управле­ния строится именно на такой основе. Типичная модель управ­ленческого отношения в этой системе: «приказ — исполнение». Проявления абсолютизации роли власти многообразны: расши­рение влияния властных институтов за пределы, допустимые при­родой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управления; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена методов, свойственных социаль­ному управлению, методами административного и политического принуждения и т.п. Причем реальная возможность отмеченных крайностей возрастает при отсутствии или несовершенстве зако­нодательной базы. Так, вопросы политического управления, по словам русского историка В.О. Ключевского (1841—1911), реша­ются силой, когда отсутствует закон.

Итак, управление предлагает использование власти: права принимать решения, отдавать распоряжения и заставлять их выполнять, добиваться ответственности управляемых за испол­нение путем применения санкций (наказания или одобрения). Но всякая власть опасна, политическая не в меньшей мере, чем эко­номическая; «государственная власть всегда была и остается опас­ным, но неизбежным злом». Опасность власти, по мнению анг­лийского философа, блокируется ее институционализацией. «Вся­кая широкомасштабная политика должна быть институциональ­ной, а не личностной» [8]. К. Поппер (1902-1994) сравнивает два метода вмешательства государства в экономику: а) проекти­рование правовой структуры и протекционистских институтов (законов, ограничивающих какую-то деятельность); б) предос­тавление некоторым государственным органам свободы действий в пределах достижения целей правительства. Первый метод — это косвенно институциональная процедура; а второй — «личное»

или «прямое» вмешательство. Первый метод автор рекомен­дует применять в демократическом управлении; применение же второго — ограничивать, где только возможно. Первый — раци­ональный, второй — иррациональный, ибо он вносит элемент непредсказуемости в последствия его действия [9]. К. Поппер меж­ду тем отмечает, что институты одного типа могут предоставлять безграничную власть одному лицу, а другого типа — отнимать ее. И те, и другие могут быть в государстве. Следовательно, не любой институт может быть гарантией предотвращения опаснос­ти власти, хотя, конечно, безличностная, функционирующая по легитимным нормам организация, — наиболее надежная и эф­фективная форма контроля за властью, форма управления ею.

Государственный институт как вид социального института суть структура, представляющая общую формализованную модель ус­тойчивых общественных отношений, которая копируется конк­ретными индивидами (управляющими и управляемыми). Два эле­мента института: структурная модель и совокупность коллектив­ных представлений, связанных с ценностями, по М. Дюверже, обеспечивает его стабильность и способность быть орудием соци­ального контроля, в том числе административно-государственно­го и политического.

Институт — посредник между государством и обществом. Он наделен государством определенными властными полномочиями, осуществляет их от имени государства и под свою ответствен­ность. Тем самым государственная воля приобретает конкретную концентрированную форму своего бытия и действия. В этом пре­имущество государственного института по сравнению с организа­циями непосредственного выражения воли граждан.

Огромное значение государственных институтов в том, что при помощи передачи полномочий (прямой или через выборный орган) воля политического организма (государства) сосредоточивается в одном учреждении, деятельная мощь которого служит реализа­ции любой полезной общественной цели. Государственный инсти­тут — наилучший, открытый политическим мышлением людей, способ агрегации и артикуляции интересов граждан, членов дан­ного сообщества. Вместе с тем передача (делегирование) власт­ных полномочий институту — определенному человеческому кол­лективу, объединенному общей идеологией, корпоративным ин­тересом и подчиненному авторитету и фиксированным нормам,

— таит в себе реальную возможность многих негативных превра­щений делегированной воли сообщества. Ведь институт обретает совокупность элементов: кадры профессионалов, материальные средства деятельности, символы, правила игры, — трансформи­рующих его в некую самостоятельную структуру по отношению к делегировавшим ему свою властную волю и полномочия. Он уже воспринимается, да и во многих случаях действует как субъект-самопричина саиеа ей! своей власти. В результате делегирован­ная власть превращается в самовластие, воля государства — в своеволие сплоченной, официально оформленной группы, реали­зация полномочий — в процесс действия диктаторской власти.

Свойство превращаться в самостоятельную силу, стремящую­ся возвыситься над государством, прежде всего присуще админи­стративно-государственным аппаратам (как разновидности инсти­тутов). Многие зарубежные исследователи отмечают возрастание роли административного аппарата в системе государственного управления. Так, французские ученые М. Понятовский и Ален подчеркивают, что административный аппарат имеет тенденцию подмять государство, тогда как на самом деле он должен служить ему. В современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления [10]. Такая тенденция издавна составляет неотъемлемую черту государственной власти и управления в Рос­сии. Царская бюрократия, партийно-государственный номенкла­турный аппарат в советской системе, всемогущий аппарат прези­дентской администрации и администраций субъектов Федерации в нынешней России — все эти институты правящей власти стре­мились и стремятся стоять над государством — воплощением еди­ной воли народа.

Трансформация государственного института в самостоятель­ную политическую, административную и нематериальную силу, узурпирующую делегированную государством власть в собствен­ную корпоративную власть, характерна и для руководящих, пра­вящих должностных лиц и институтов. Диалектика процесса пре­вращения коллективного органа делегированной власти в персо­нальный субъект в принципе та же, что и трансформация госу­дарственных полномочий во власть по сути закрытого сообще­ства чиновников, объединенных солидарностью, направленной на сохранение своих привилегий.

Политическая история нашей страны имеет, можно сказать, классический пример превращения политического правящего института и его вождей в свою противоположность: из представи­телей народа — в аппарат, господствующий над ним. Речь идет о коммунистической партии, ее политическом штабе — ЦК, ее быв­ших вождях. Установленная в советском режиме система поли­тических отношений: массы — партия — ее руководящий центр ЦК — государственные учреждения — рассматривалась как же­лаемая модель нового политического строя. Опасения некоторых зарубежных коммунистов относительно возможности возникнове­ния в рамках такой модели «диктатуры партии» или «диктату­ры вождей» во внимание не принимались.

Что же выработал исторический опыт политического разви­тия передовых стран в качестве контрфакторов трансформации государственных институтов в самостоятельную, противополож­ную народу и государству властную силу? Политическую демок­ратию как способ общественного контроля за властью, как фор­му самоуправления государства.

Демократия зарождалась и развивалась в борьбе передовых сил общества против постоянного стремления государства к ти­рании, к безграничному господству над людьми. Демократия ут­верждалась с целью обуздать произвол государственной власти, защитить человека от этого произвола и «надеть уздечку закона на непокорного коня». Важнейшими правилами политической демократии стали: первое •— недопустимость концентрации госу­дарственной власти в руках одного или группы правителей, раз­деление центров власти и автономность ее субъектов; второе — выборность и сменяемость облеченных властью всех уровней; тре­тье — контроль общества над всеми видами власти через посред­ство всеобщих выборов, проведения референдумов и всех других форм волеизъявления народа и самоуправления; четвертое — гос­подство правового закона.

Рассмотрим механизм взаимодействия различных видов госу­дарственной власти, порожденный практикой государственного управления в современных общественных системах.