Субъект и объект государственного управления

Прежде всего нужно сформулировать категории субъектов и объекта государственного управления. Это один из важных мето­дологических вопросов анализируемой теории. Его решение — ключ к пониманию субъектно-объектных отношений в государ­ственном управлении и обеспечения демократического характера последнего.

Казалось бы, в этом вопросе нет проблемы: субъектом управ­ления является государство, а объектом — общество. Но что дает нам такое умозаключение? Во-первых, оно некорректно. Как от­мечалось выше, понятие государства в данном контексте требует уточнения: имеется ли в виду государство как политический союз людей или речь идет о государстве как политико-правовом ин­ституте. Только в последнем понимании государство выступает субъектом управления.

Извечен вопрос, поставленный еще древнегреческим филосо­фом Платоном: «Кто должен управлять?». Сторонники народо­властия (демократии) считают, что управлять должен народ. При­верженцы элитарной демократии видят субъектом управления подготовленную для этой деятельности элиту, уполномоченную народом. Защитники авторитарного режима отстаивают право избранных личностей — вождей, лидеров на управление государ­ством и обществом. Теоретик современной либеральной демокра­тии английский философ К. Поппер по существу снимает данный вопрос, считая его незначительным по сравнению с другим воп­росом: «Как осуществляется власть?». Автор обосновывает идею, что управление осуществляется безличностно-юридическими офор­мленными политическими институтами [1]. На наш взгляд, важ­ны оба вопроса.

Понятие субъекта в теории государственного управления не­однозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной фун­кции. Критерии разграничения: отношение к государственной власти и характер участия в реализации функций управления.

Субъект политики — тот, кто является источником государ­ственной власти и непосредственно или через представителей (орга­ны законодательной государственной власти и местного самоуп­равления) осуществляет свою власть, участвуя в управлении го­сударством и обществом. Это — народ, составляющие его боль­шие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудо­вые коллективы, общественно-политические организации (партии) и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важ­нейшим политическим вопросам. Выборы персоналиев властных структур и референдумы — основные процедуры принятия таких решений.

Субъект государственного управления — это органы госу­дарственной власти, наделенные конституционными полномочи­ями осуществлять власть и непосредственное управление обще­ственными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и зако­на, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления — общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических про­грамм, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления — институты политического руко­водства и административного управления, различающиеся по многим основаниям.

1. По видам государственной власти. Это субъекты законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них вы­полняет определенную функцию в системе управления. Разработ­ка и принятие представительными органами законов — одна из основных функций в системе государственного управления. За­кон — инструмент государственной власти и формальный регу­лятор общественной деятельности и взаимоотношений членов об­щества между собой и государством. Действенность законов — в их исполнении. Субъект исполнительной власти сочетает власт­ную функцию с управленческим действием. Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять плани­рование конкретных, общественно значимых видов деятельнос­ти, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными структурами в него входит совокупность общегосу­дарственных органов политического руководства и администра­тивного управления хозяйственной деятельностью, народным об­разованием, наукой, здравоохранением, культурой и др. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса.

2. По уровням организации власти и управления — это цен­тральные, региональные и местные органы власти и управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полно­мочий, т.е. прав и обязанностей государственных органов в отно­шении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

3. По сферам деятельности — это субъекты трех отмеченных уровней, осуществляющие управление политическими отношени­ями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, сред­ствами массовой информации, военной деятельностью, междуна­родными делами и др.

4. По характеру, целям и средствам воздействия на управ­ляемых: политическое руководство, административно-государ­ственное, экономическое и другие виды управления.

5. По характеру институционализации: формально инсти­туционализированные государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых зак­репляется практическим опытом, традицией, идеологически фактором и общественным мнением. К числу таких относятся: партийные фракции в коллективных органах власти, организуе­мые при органах законодательной и исполнительной власти, кон­сультационные и экспертные организации и др.

6. По составу: субъекты коллективные (например, органы за­конодательной власти) и индивидуальные (руководящие лица).

Деятельность субъектов государственного управления характе­ризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется за­коном, осуществляется официально разрешенными методами; б) в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности) является специализированной, соответствующей характеру выпол­няемых функций; в) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил. Вне формальных правил функционируют лоббистские группы (обычно при законодательных институтах), представляющие интересы круп­ного финансово-промышленного капитала, военно-промышленно­го комплекса, криминального капитала, политической элиты. Из­вестно, что в США, например, помимо конституционных органов власти и управления существуют три главных неконституционных института власти: политический, экономический и военный. Кто стоит во главе этих институтов, тот занимает командно-стратеги­ческие посты в системе государственной власти. Российские оли­гархи также нацелены на овладение (официальное или неофици­альное) рычагами государственной власти как средством, которое должно обеспечить в их интересах эффективность государственной власти и ускорение капитализации страны.

Особо следует отметить роль «партии» телевидения и радио, периодической печати, в целом средств массовой информации. Закрытые элитные группы владельцев этих средств и обслужива­ющих их журналистов, функционирующие по своим правилам игры, стали не эфемерной, а реальной силой, претендующей на место субъекта управления государством и обществом.

Субъект должностных функций — это лица, замещающие го­сударственную должность государственной службы, а также по­литические руководители, должностные лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями государ­ства и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений. Разграничение органов государственной власти и их «должностных лиц» как субъектов отмечено в Конституции РФ. Должностные лица, с одной сторо­ны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой — выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия — часть полномочий государствен­ного органа и акцентируется аспект личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности кол­лективного органа.

Охарактеризованные различия субъекта политики, субъекта государственного управления и субъекта должностной функции относительны: их роли в системе государственной власти и уп­равления в отдельных аспектах пересекаются или даже совпада­ют. Тем не менее в большей части они специфичны, что необхо­димо учитывать при анализе их взаимодействия. Государствен­ные органы управления могут успешно выполнять свои функции при условии адекватного выражения интересов субъектов поли­тики — народных масс, социальных групп, в целом сообщества, от имени которого они действуют. Государственные аппараты эф­фективно работают, пока постоянно следят за тем,, как восприни­мается их деятельность массами, насколько ожидания и установ­ки управляемых совпадают с целями и задачами управляющих. Они добиваются запланированных результатов, если опираются на поддержку массовых субъектов политики, воспринимают и используют их разум и опыт, реализуют при выработке управ­ленческих решений рациональные предложения масс. В свою оче­редь гарантией реализации любым должностным лицом своей функции является, с одной стороны, действие в рамках полномо­чий, которые определены ему государственным органом, а с дру­гой — служение интересам общества, государства. Реальное осу­ществление этих требований в их сочетании — непростая про­блема. Не всегда и не всякому удается ее решить. Бюрократизм являет собою решение с явным перекосом в пользу корпоратив­ного интереса управленческой организации, поставленного выше общего интереса государства, а значит, и народа как массового субъекта политики.

Другая крайность — сведение субъекта государственного уп­равления к принимающему решения массовому субъекту полити­ки, отождествление первого со вторым. В тактом случае теряется относительная самостоятельность государственного субъекта, су­веренность его действий, а стало быть, ответственность перед го­сударством и народом. Конформистская безответственность — характерная черта коллективного субъекта, принимающего ре­шения, но вместе с миллионами других граждан: рабочих, крес­тьян, учителей, врачей, научных сотрудников, лаборантов и т.д.

Субъект государственного управления, будь то коллективно-групповой (государственный орган, институт) или индивидуаль­ный (должностное лицо, лидер), становится таковым, когда обре­тает совокупность качеств, соответствующих его определению. Их можно объединить в следующие группы: развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знание теории и практи­ки государственного управления и современного менеджмента; организационная способность; социальная активность и управ­ленческий государственный опыт. В совокупности все перечис­ленные качества являются профессиональными (в широком смысле этого понятия).

Для субъекта государственного управления основополагающее значение имеет осознание национально-государственных интере­сов и целей, определяющих направленность и содержание управ­ленческого процесса, а также возможных политических и иных его последствий для общества. Чтобы деятельность была рацио­нальной, она должна быть обеспечена в правовом плане, соответ­ствовать нормам, установленным законом. Правовая культура субъекта управления — необходимый аспект его подготовленнос­ти к профессиональной деятельности. Для российского чиновни­чества это означает требование сформировать в себе принципи­ально новое отношение к закону, преодолев историческую тради­цию правового нигилизма. Бессмысленно говорить о научной обо­снованности государственного управления без овладения кадрами государственной службы современными знаниями его теории и практики и умения эти знания применять в своей деятельности. Эмпирический опыт и здравый рассудок при всей их полезности могут быть основой только традиционного типа управления, но не рационального. Эффективный субъект государственного управ­ления — это лидер, коллективный и индивидуальный, способный влиять на управляемых не столько силой власти, сколько своим авторитетом и активностью, общественной важностью и притяга­тельностью целей и задач, решаемых данным государственным органом. Наконец, управляющее действие не может претендовать на рациональность, если оно не ориентировано на понимание уп­равляемыми его цели и программы.

Интенсивность формирования отмеченных качеств субъекта государственного управления, равно как и его деловая актив­ность, детерминируется комплексом стимулов, официально при­знанных и общественных.

М. Вебер считал стимулами действия государственного аппа­рата материальный интерес и социальный почет. Думается, что мотивационная основа деятельности российских управленцев-го­сударственников, личностей, которым народ поручил вести государственный корабль по конфликтному социальному океану к берегам безопасности и благополучия, гораздо богаче, чем пред­ставлял ее немецкий социолог-классик. В идеале она не может не включать общественный интерес, соединенный с личным, много­образные политико-социальные мотивы гражданской активнос­ти, присущие рядовым и элитным слоям населения.

Объект государственного управления — проблема, также тре­бующая серьезного осмысления. Один из главных дискуссионных вопросов — это вопрос о границах объекта. Иначе говоря, о том, как широко простирается управляющее воздействие государства на общество, где проходит граница политического пространства, отделяющая его от социального, и есть ли она вообще? С пози­ции классического либерализма, рассмотренной нами выше, та­кая граница есть. И она отчерчивает государственно-политичес­кую сферу от социальной, экономической, культурологической,
духовной сфер, от совокупности неполитических, негосударствен­ных объединений граждан. С развитием демократии, утверждают либералы, негосударственная сфера общества расширяется и со­кращается пространство прямого воздействия государства на жизнедеятельность людей. Парадигма общество — политическое государство — одна из противоположных методологий, объясня­ющих взаимоотношение современного государства и общества. Уже говорилось, что неолиберальная концепция была положена в ос­нову новой политической системы России. К сожалению, без со­ответствующего ее критического осмысления применительно к условиям нашей страны.

Таким образом, с точки зрения классической методологии ли­берализма, объект государственного управления ограничивается политико-правовой сферой общественной жизни.

Другая линия развития понимания объекта воздействия госу­дарства на общество — концепция этатизма, т.е. огосударствле­ния всех сторон жизни. В завершенном виде она была реализова­на в тоталитаристских режимах. Тотальный — всеобщий охват социума государственным контролем; примат политической и ад­министративной деятельности над всеми сферами жизнедеятель­ности общества; поглощение гражданского общества как саморе­гулирующейся системы субъектом государственного управления; искусственное снятие проблемы соотношения государства и об­щества — такова суть этатизма.

Современное развитие политической мысли и практики на­стойчиво выдвигает идею возрастания регулирующего и управля­ющего воздействия государства на общезначимые функции соци­альных субъектов, включая экономическую и социокультурную. Но в России эта идея достаточно отчетливо проявилась после известного августовского (1998 г.) экономического кризиса. Она в известной мере естественна для нашей страны, где государство всегда доминировало над обществом, а общество в свою очередь жестко не противостояло государству.

Представляется некорректной позиция некоторых теоретиков, согласно которой противоречие между государством и обществом в России извечно является чуть ли не абсолютной противополож­ностью. Так, М. Бородкин пишет: «В России народ и государство всегда противоположны друг другу. Государство преследовало, требовало, контролировало, отбирало, сажало в тюрьмы и конц­лагеря, расстреливало, запрещало и т.п. Оно производило дей­ствия, направленные против большинства народа. Дело народа было спасаться от него, обманывать, сопротивляться, красть и т.д. Поэтому, когда мы говорим «государство», то под этим тер­мином понимаем иной феномен, чем тот, который имеет в виду, ощущает средний современный европеец или американец. В нас живет образ государства как машины властвования, отдельной и независимой от людей [2].

Известно, что Т. Гоббс списал образ государства, которое он уподобляет мифическому чудовищу Левиафану, не с российского, а с европейского реального феномена. Первыми в истории вышли на кровавую борьбу с государством парижские рабочие, а не рос­сийские, С другой стороны, российский народ, объединившийся в единый политический союз, защищал страну и свое государство в Отечественную войну 1812 г. и в Великую Отечественную войну 1941-1945 гг.

Объективный подход к проблеме «политическое государство — общество» не позволяет прочертить какую-то линию, жестко разделяющую деятельность институтов государства и функцио­нирование общества. Организационно-управленческое воздействие первых проникает во все структурные элементы социума, не ох­ватывая между тем каждый из них полностью. Оно регулирует лишь определенные стороны, хотя и имеющие значимость с точ­ки зрения всеобщих интересов, т.е. государственных. Сфера этих интересов определяется самим государством, прежде всего гос­подствующими классами. Последние всегда стремятся предста­вить свой интерес в качестве общего. Однако государство не может игнорировать и то, в чем заинтересовано все сообщество или его большинство. Единство значимого для общества в це­лом и для господствующих классов составляет критерий выде­ления объекта государственного управления из социальной сис­темы. В соответствии с этим критерием условная граница между объектом государственного управления и общественными явле­ниями, не включенными в его орбиту, проходит между различ­ными функциями, ролями и сторонами деятельности и взаимо­связей общественных групп, организаций и других социальных агентов, их потребностями и интересами, целями и установка­ми, между внешним взаимодействием организаций социальных субъектов со средой и внутренними механизмами саморегуляции (самоуправления).

Следует подчеркнуть, что границы объекта государственного управления в различных сферах общественной жизни различ­ны. В экономической сфере они отделяют государственный сек­тор от частного, макроэкономику от экономической деятельнос­ти и экономических отношений, осуществляющихся в отдель­ных коллективах и организациях, где доминируют внутренние механизмы саморегуляции. В социальной сфере объектом госу­дарственного управления являются деятельность и социальные отношения, наиболее значимые в плане обеспечения нормаль­ной жизни, а также условия воспроизводству человеческого фак­тора. В сфере культуры, образования и духовной жизни — свои границы управляющего воздействия государственных органов. Здесь речь идет о разработке и реализации соответствующими государственными институтами общих политических концепций и создании систем деятельности в каждой из указанных облас­тей. Например, возможности государственного управления в об­ласти научной деятельности ограничиваются главным образом решением организационных проблем общегосударственного ха­рактера: наука является в современном обществе социальным институтом. Социальный (государственный) заказ как форма управления наукой определяет те или иные направления орга­низации деятельности научных учреждений, но не содержатель­ную (исследовательскую) сторону.

Специфичен объект государственной регуляции народного об­разования. В любой цивилизованной стране государство не ос­тавляет на произвол судьбы сферу народного образования, но и не командует работой каждого педагога и учебного заведения. Эксперимент ухода государства из этой сферы, проделанный ли­беральными демократами в современной России, не улучшил, а скорее ухудшил положение в народном образовании, хотя и со­держал некоторые положительные элементы. Ё.М. Филиппов — министр образования РФ (с сентября 1998 г. по апрель 2004 г.) в своих выступлениях неоднократно отмечал, что по отношению к школе должно быть государственно-общественное регулирова­ние. Роль министерства — действовать не путем административ­ных запретов, что подвергается критике учительскими коллек­тивами, общественностью, а использовать работу федеральных общественных советов по отдельным отраслям знания, способ­ствовать организации научной экспертизы в них программ, учеб­ников, пособий, печатающихся в различных регионах страны. Состыковать учебные программы таким образом, чтобы выпуск­ники разных школ из разных мест России, обучаясь по разным учебникам, имели определенный запас знаний и могли без за­труднений продолжить учебу в высших и средних специальных учебных заведениях.

Специфичен объект государственного регулирования деятель­ности учреждений здравоохранения, литературы и искусства.

Из сказанного следует, что объект государственного управле­ния не менее сложен, чем субъект. Хотя оба понятия относятся к общественной деятельности и отношениям человеческих коллек­тивов и личностей, однако содержание и их структуры различ­ны. Структурными элементами управляемого объекта являются материально-производственная деятельность общественных субъек­тов, связанные с нею общественные отношения, различные обще­ственно значимые виды социальных работ, политической, куль­турологической и других форм деятельности, жизненно важных для существования и развития общества. В отличие от субъекта управления структурные элементы объекта характеризуются вза­имосвязями, детерминируемыми не управляющей системой, а за­кономерностями общественной системы, в частности разделением общественного труда, социально-классовой структурой, объектив­ными потребностями людей, их общими и классовыми интересами, системой ценностей, состоянием общественного сознания, на­конец внешней средой обитания человеческих сообществ.

Понятие «объект управления» не должно вводить в заблуж­дение управляющего субъекта относительно возможностей его социальной активности. Коль скоро речь идет о человеческих коллективах и индивидах, обладающих способностью осознанно относиться к любому (в том числе внешнему) управляющему воздействию, следует принимать во внимание, совокупность фак­торов сознательной активности управляемого объекта, с необхо­димостью проявляющихся в обратной связи с управляющим субъектом: уровня знаний, ценностей, целей, ориентации, моти­ваций и т.д.

Вышеизложенное показывает, сколь методологически важен анализ особенностей объекта государственного управления: по­нимание границ управляющего воздействия на общество; выде­ление конкретного объекта в той или иной сфере деятельности общества; выявление его особенностей, включая возможности сознательной активности, мотивацию его поведения. Он будет более глубоким, если вести его в плане субъектно-объектных отношений.