Приостановление деятельности политической партии влечет за собой частичную утрату административной правоспособности юридического лица-нарушителя. Последний утрачивает право организовывать и проводить публичные мероприятия, право участия в выборах и референдумах в течение всего периода применения данной меры ответственности; санкции не подлежат отмене даже в случае устранения нарушений до истечения срока, на который они были установлены решением суда. Неустранение политической партией нарушений, послуживших основанием для приостановления ее деятельности, является предпосылкой применения более суровых санкций, установленных в случае ликвидации политической партии.
Санкции в виде приостановления деятельности и ликвидации политической партии различаются по правовым последствиям их применения: прекращение правомочий юридического лица-нарушителя влечет за собой и утрату политической партией административной дееспособности. Таким образом, в отличие от временного ограничения административной и гражданской правоспособности нарушителя в случае приостановления деятельности политической партии, ее ликвидация не связана с установлением дополнительных обязанностей, а влечет за собой аннулирование статуса политической партии как субъекта публично-правовой деятельности.
16.2. Уведомительная государственная регистрация профессиональных союзов; взаимоотношения профсоюзов
с органами исполнительной власти
Среди общественных объединений особый статус имеют профессиональные союзы. Дефиниции «профсоюз» и «некоммерческая организация» во многом схожи: и в том, и в другом случае — это объединения, имеющие своей целью обеспечение и защиту социально приоритетных интересов создавших их физических лиц. Граждан, объединившихся в профсоюз, связывает общность производственных и профессиональных интересов. Статус профсоюзов напоминает правовое положение многих видов объединений, поскольку в уставах практически каждого из них (творческих союзов, землячеств, благотворительных и молодежных организаций, религиозных объединений) предусмотрена та или иная организация социально-правовой защиты трудовых прав и интересов физических лиц. Профсоюзы могут быть созданы только в форме организации, поскольку институт индивидуального членства допускается только для данной разновидности общественных объединений, а также для политических общественных объединений.
Среди административных отношений в деятельности профсоюзов особое значение имеют их взаимоотношения с органами исполнительной, законодательной и судебной власти. Статья 5 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» закрепляет принцип независимости профсоюзов в своей деятельности от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления: профсоюзы не подотчетны и не подконтрольны указанным органам.
Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусмотрена процедура уведомительной публичной регистрации: профсоюзы, объединения (ассоциации профсоюзов), первичные профсоюзные организации в течение месяца со дня образования направляют в Минюст России (его территориальный орган) необходимые документы, после чего соответствующий орган юстиции обязан их зарегистрировать. Непредставление необходимых для регистрации документов в указанные Федеральным законом сроки, представление органам юстиции неполного перечня документов либо их ненадлежащая юридическая разработка — все эти действия органы юстиции вправе квалифицировать в качестве основания для отказа в государственной регистрации профсоюза или его организации.
Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» органам юстиции всех уровней запрещается контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций) и первичных профсоюзных организаций[540]. Несмотря на то что контроль органов юстиции за деятельностью профсоюзов не допускается, законодательством установлены контрольные функции профсоюзов в публичной сфере. Профсоюзы участвуют в управлении государственными фондами социального страхования, по труду и занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также контролируют их использование. Профсоюзы вправе создавать собственные инспекции труда, осуществляющие контроль за соблюдением работодателем трудового законодательства, причем работодатель и должностные лица государственного органа либо предприятия, организации любой формы собственности не вправе уклоняться от содействия инспекциям в осуществлении контрольных функций, их обязанностью является сообщить профсоюзам о выявленных случаях нарушений и принятых мерах.
Законодательством предусмотрены отдельные виды нормативных актов органов исполнительной власти, требующих согласования с профсоюзом как в процессе их разработки, так и осуществления. Среди них акты, предусматривающие ликвидацию предприятия, учреждения либо его подразделений.
Административно-правовым отношениям реорганизации и прекращения деятельности профсоюза свойствен особый порядок возникновения — инициатива самого профсоюза. Соответствующие решения принимаются его членами в порядке, определяемом уставом профсоюза. Административно-правовые отношения, возникающие при приостановлении, запрещении деятельности и ликвидации профсоюза, инициируются только органом государственной власти. В случае, если деятельность профсоюза противоречит федеральному законодательству, она может быть приостановлена на срок до шести месяцев или запрещена решением Верховного Суда РФ или соответствующего суда субъекта РФ по заявлению Генерального прокурора либо подчиненных ему прокуроров. Легитимное осуществление процедур прекращения и запрещения деятельности, по существу, означает ликвидацию профсоюза как юридического лица. Таким образом, процесс ликвидации может происходить как по инициативе самого профсоюза, так и по инициативе органов судебной власти, включая и органы прокуратуры России.
16.3. Благотворительность как особая разновидность
социально приоритетной деятельности
Согласно правилам ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об общественных объединениях» деятельность отдельных видов общественных объединений может быть урегулирована в специальных законах. Первым среди них стал Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных данным Федеральным законом целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц (п. 1 ст. 6).
Благотворительная организация должна соответствовать всем основным признакам общественного объединения, закрепленным в Федеральном законе «Об общественных объединениях». Созданная для осуществления социально приоритетных целей некоммерческая благотворительная организация должна обладать важнейшим свойством: ее деятельность должна носить бескорыстный характер — осуществляться безвозмездно или на льготных условиях. Под льготными условиями понимается предоставление благотворителям тех или иных льгот и преимуществ (прежде всего материального характера), стимулирующих эту разновидность социально приоритетной деятельности, при этом государственные гарантии — предоставление налоговых и имущественных льгот — распространяются лишь на благотворительные организации, но не на юридических и физических лиц, являющихся спонсорами благотворительных организаций.
Как и все другие общественные объединения, благотворительные организации не вправе перераспределять денежные средства, полученные в результате предпринимательской деятельности, между своими членами или участниками. Благотворительная организация не вправе использовать более 20% финансовых средств, расходуемых за финансовый год, на оплату труда административно-управленческого персонала. Тем самым подобная форма противоправного перераспределения денежных средств невозможна среди членов или участников благотворительных организаций.
Основания возникновения и прекращения административно-правовых отношений, субъектом которых являются благотворительные организации, во многом такие же, как у некоммерческих организаций и профсоюзов. В Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» более детально урегулированы формы контроля: публичный орган, осуществляющий регистрацию благотворительной организации[541], вправе контролировать ее финансово-хозяйственную деятельность «по использованию имущества и расходованию средств» (абз. 2 п. 2 ст. 19). Помимо активных форм контроля, осуществляемых должностными лицами регистрирующего органа непосредственно на месте, благотворительная организация представляет регистрирующему или налоговому органу годовой отчет о своей деятельности. Налоговые органы контролируют источники доходов организаций, размеры получаемых ими средств и уплату налогов.
16.4. Особенности протекционистской политики органов исполнительной власти в сфере деятельности
общественных объединений
Законодательством предусмотрены многочисленные методы стимулирования органами исполнительной власти социально приоритетной деятельности общественных объединений:
финансирование акций благотворительных организаций, молодежных и детских общественных объединений из средств бюджетов различных уровней, а также из внебюджетных источников[542];
предоставление льгот и преимуществ в сфере обязательственных отношений, в том числе установление особого режима налогообложения, сделок, передачи объединениям в собственность недвижимого имущества либо наделения их отдельными правомочиями собственника для использования имущества по функциональному назначению;
привлечение объединений к выполнению государственного заказа.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Приведите дефиницию политической партии.
2. Какими нормативными правовыми актами закреплен публичный статус политической партии и профессионального союза?
3. Перечислите основные принципы деятельности политической партии.
4. Какие существуют ограничения на создание и деятельность политических партий?
5. Каков порядок государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений?
6. Приведите дефиницию профессионального союза и укажите задачи его деятельности.
7. Определите содержание уставов профессиональных союзов и их ассоциаций.
8. Укажите цели благотворительной деятельности.
9. Назовите организационно-правовые формы благотворительной организации.
10. Расскажите о методах стимулирования органами исполнительной власти социально приоритетной деятельности общественных объединений.
Глава 17. Методы государственного регулирования в сфере конфессиональных отношений
В результате изучения данной главы учащийся должен:
знать основные виды административных отношений, возникающих в сфере деятельности Русской православной церкви (РПЦ);
уметь анализировать действующее законодательство в сфере конфессиональных отношений, различать его цивилистические и публичные предписания;
овладеть навыками прагматического использования публичного законодательства, прежде всего его предписаний о взаимоотношениях религиозного общественного объединения с органами исполнительной власти и правоохранительными органами, возникающих в сферах легитимной и противоправной деятельности.
17.1. Государственная регистрация религиозных общественных объединений; факультативный и императивный режимы регистрационных отношений
Основополагающим нормативным правовым актом, определяющим статус религиозных общественных объединений, является Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». В соответствии с п. 1 ст. 6 указанного Федерального закона религиозным объединением признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками:
вероисповедание;
совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний;
обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» устанавливает превентивные полномочия правоохранительных органов: государственная власть заинтересована в предотвращении возможной противоправной деятельности так называемых тоталитарных сект, исключающих добровольную основу участия граждан в религиозном объединении.
Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» не регламентирует деятельность так называемых атеистических общественных объединений. В его тексте, так же как и в Конституции, вообще не упоминается понятие «атеизм».
Административно-правовые отношения возникают в процессе государственной регистрации религиозных объединений, осуществления ими полномочий юридического лица, контроля Минюста России и его территориальных органов (органов юстиции) за деятельностью религиозных объединений и их ликвидации.
Религиозные объединения могут быть созданы в форме религиозных групп и религиозных организаций (ст. 7 и 8 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»); правоспособностью юридических лиц обладают только зарегистрированные в органах юстиции религиозные организации.
Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», так же как и базовый Федеральный закон «Об общественных объединениях», определяет статус факультативного и императивного режимов регистрационных отношений. Различия этих режимов обусловлены намерениями лиц, создавших религиозную группу: факультативный режим регистрационных отношений распространяется на религиозные группы, учредители которых не намерены ходатайствовать в органах юстиции о предоставлении им статуса юридического лица; обязательная государственная регистрация предусмотрена для объединений, созданных в форме религиозной организации.
Регистрации в Минюсте России подлежат только централизованные религиозные организации, имеющие местные религиозные организации на территории двух или более субъектов РФ[543], а также представительства иностранных религиозных организаций. Все остальные организации (в том числе местные религиозные организации и централизованные религиозные организации, за исключением указанных выше) регистрируются территориальными органами Минюста России.
В осуществлении императивных регистрационных отношений решающее значение имеет временной ценз деятельности религиозного объединения на территории РФ.
17.2. Статус общероссийской религиозной организации:
понятие и особенности временноґго ценза
Статус общероссийского религиозного объединения распространяется только на централизованные религиозные организации, действующие на законных основаниях на территории России в течение не менее чем 50 лет на момент обращения организации в орган юстиции с заявлением о государственной регистрации. Учредители местной религиозной организации обязаны подтвердить в органе юстиции факт своей деятельности на соответствующей территории в течение не менее 15 лет. Указанный временнóй ценз не распространяется на местные религиозные объединения, действовавшие до государственной регистрации в составе централизованной религиозной организации. Вместе с тем Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» допускает распространение прав юридического лица для местной и централизованной религиозной организации и без временного ценза, однако в этом случае учредители обязаны ежегодно в течение 15 лет перерегистрироваться в территориальных органах юстиции. На созданное таким образом религиозное объединение в течение всего 15-летнего срока участия в регистрационных отношениях распространяются лишь отдельные правомочия юридического лица. В частности, такие объединения не вправе создавать учреждения профессионального религиозного образования, производить, распространять религиозную литературу, иметь при себе представительство иностранной религиозной организации.
Для административных отношений, возникающих в сфере деятельности религиозных объединений, характерно сочетание различных видов разрешительной политики.
Созданию централизованной религиозной организации свойственна особая периодичность регистрационных отношений: в первую очередь государственной регистрации подлежат местные организации, и уже затем, только после ее завершения, учредители вправе ходатайствовать о регистрации централизованной организации.
В случае последующего расширения деятельности централизованной религиозной организации, например при учреждении ею новых местных организаций, регистрационные отношения между органом юстиции и учредителями возникают вновь.
Сочетание двух различных видов разрешительных полномочий необходимо при создании конфессиональными объединениями учреждений профессионального религиозного образования. Такие учреждения подлежат государственной регистрации в органе юстиции в качестве религиозного объединения, однако для получения права осуществления образовательной деятельности необходима лицензия Рособрнадзора.
Как уже отмечалось, в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» при создании общероссийской религиозной организации требуется соблюдение временного ценза в 50 лет и подтверждение наличия в ее составе минимум трех местных организаций, зарегистрированных на территории одного или нескольких субъектов РФ. Федеральным законом «Об общественных объединениях» предусмотрена значительно более сложная процедура получения статуса общероссийского объединения: в этом случае в Минюсте России необходимо доказать существование отделений, филиалов или представительств, действующих минимум в 42 субъектах РФ. Таким образом, для подтверждения статуса общероссийской религиозной организации территориальный аспект органом государственной регистрации не учитывается — такая организация может действовать на территории одного субъекта РФ и тем не менее именоваться «общероссийской»[544].
17.3. Ограниченная административная правоспособность представительств иностранных религиозных организаций
Участником административных отношений в сфере конфессиональной деятельности может быть Минюст России, к его исключительному ведению отнесены регламентация деятельности представительств иностранных религиозных объединений, установление порядка их регистрации, создания и ликвидации[545]. Статус представительств иностранной религиозной организации регламентируется особо. Прежде всего, на такие организации не распространяется действие Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». В частности, представительства не вправе заниматься культовой и иной религиозной деятельностью[546].
Представительствами являются обособленные подразделения иностранных религиозных организаций, действующие от их имени и по их поручению на основании делегированных полномочий. Регистрационные отношения, участниками которых являются представительства иностранных религиозных организаций, существенно отличаются от соответствующих отношений, возникающих при регистрации российского религиозного объединения. Эти отличия состоят в следующем.
1. Для государственной регистрации представительств установлены значительно более длительные временны́е параметры — три месяца. Завершение аналогичной процедуры для российских религиозных объединений, как правило, осуществляется в месячный срок.
2. Свидетельства о государственной регистрации представительств ограничены трехлетним сроком, после чего регистрационные отношения с Минюстом России могут быть возобновлены по инициативе представительств. Срок действия российских религиозных организаций в свидетельстве о регистрации не регламентируется.
3. Регистрационные отношения с представительствами прекращаются в день истечения срока их государственной регистрации в бессудном порядке по решению Минюста России, отказавшегося продлить срок действия регистрационного свидетельства. Основанием для ликвидации отечественного религиозного объединения может быть только решение суда, если, конечно, объединение не ликвидируется добровольно.
4. Минюст России вправе принять решение о прекращении деятельности (ликвидации) представительства и до истечения срока действия регистрационного свидетельства. Основанием для ликвидации является мотивированное решение органа юстиции о том, что деятельность представительства носит противоправный характер.
17.4. Государственная религиоведческая экспертиза
Другой разновидностью разрешительных полномочий, устанавливаемых Минюстом России, является определение порядка государственной религиоведческой экспертизы[547]. Потребность в государственной экспертизе возникает на стадии предрегистрационных отношений. Инициатором ее проведения является Минюст России.
Публичная экспертиза осуществляется экспертными советами, создаваемыми при Минюсте России (в случае регистрации централизованной религиозной организации), либо экспертными советами, создаваемыми при его территориальном органе. Цель экспертных действий состоит в установлении соответствия практики деятельности религиозного объединения основам его вероучения (статус религиозных организаций возникает уже после завершения регистрационных отношений). Экспертные советы представляют собой особую разновидность органов, наделенных властными полномочиями; в их состав в качестве полноправных членов наряду с должностными лицами федеральных министерств и ведомств входят ученые — специалисты в области религиоведения.
Обязанность регистрирующего органа заключена в мотивированном обосновании проведения экспертизы, а также в определении проблем, требующих экспертной оценки. Доминирующим началом проведения государственной экспертизы является приоритет публичных интересов, что свойственно и другим разновидностям разрешительной политики.
О властных полномочиях экспертных советов свидетельствуют правовые последствия принимаемых ими решений. По результатам проведения экспертизы делаются выводы о соответствии или несоответствии основ вероучения религиозного объединения догматам заявленного вероучения. Заключение экспертизы, как правило, представляет собой значимое свидетельство для регистрирующего органа в пользу принятия решения о государственной регистрации либо об отказе в таковой.
17.5. Публичные отношения в сфере деятельности религиозных объединений
Содержание прав и обязанностей органов государственной власти, муниципальных органов в их взаимоотношениях с религиозными объединениями определяются Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях», а также ГК РФ. Содержание прав, обязанностей религиозных объединений в процессе осуществления уставной деятельности, а также их права и обязанности во взаимоотношениях с публичными органами при создании, государственной регистрации и ликвидации религиозных объединений определяются указанным Федеральным законом.
Приостановление деятельности религиозного объединения, ликвидация религиозной организации и запрет на деятельность религиозного объединения при совершении ими правонарушения регламентируются нормами административного законодательства. Инициатором применения указанных санкций является Минюст России, его территориальный орган в субъекте РФ или орган прокуратуры, но решение о ликвидации религиозной организации принимается судом. Прекращение правоспособности конфессиональной организации как юридического лица допускается только в случае ее ликвидации судом. Приостановление деятельности объединения представляет собой временную превентивную меру, целью которой является устранение фактов нарушения действующего законодательства, выявленных правоохранительным органом при проведении контроля[548]. Таким образом, нормами административного права регламентируются общественные отношения в сфере конфессиональной деятельности:
а) при определении статуса религиозной организации в качестве юридического лица. Необходимым условием гражданской и административной дееспособности объединения является государственная регистрация, а в некоторых случаях и наделение организации правомочиями лицензиата;
б) в процессе приостановления деятельности религиозного объединения, ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозного объединения в случае нарушения ими законодательства, а также в процессе контроля. В качестве особой разновидности контрольных функций можно рассматривать обязанность зарегистрированного (централизованного или местного) религиозного объединения ежегодно представлять в орган юстиции сведения о продолжении своей деятельности;
в) при наделении религиозных организаций правом собственности на культовые здания и сооружения. Передача религиозным организациям соответствующего недвижимого имущества с относящимися к ним земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно. В том же порядке, как правило, по решению соответствующего органа исполнительной власти конфессиональное объединение наделяется отдельными правомочиями собственника. Передача в собственность религиозным организациям культовых зданий и сооружений влечет за собой и имущественные обязанности по их функциональному использованию. Конфессиональные объединения вправе владеть, пользоваться и распоряжаться культовыми зданиями и сооружениями только в целях совершения богослужений иных религиозных обрядов и церемоний, предусмотренных внутренними установлениями, что влечет за собой определенные ограничения правомочий собственника. Договоры аренды зданий и сооружений, переданных государственными и негосударственными, юридическими и физическими лицами в собственность религиозным организациям, должны предусматривать их функциональное использование арендатором, что фактически означает легитимную возможность наличия арендных отношений, участниками которых являются только приверженцы данного вероисповедания. Несоблюдение указанных условий влечет за собой недействительность договора аренды: в этом случае регистрационное свидетельство органов юстиции, подтвержда-
ющее правомочность сделки, подлежит аннулированию;
г) при осуществлении священнослужителем светских правомочий, прежде всего воинской обязанности. Глава государства наделяется правом предоставлять священнослужителям отсрочку от призыва на военную службу и освобождение от военных сборов в мирное время[549];
д) при осуществлении религиозных обрядов и церемоний. Нормами административного права регламентируется порядок осуществления обрядовой деятельности в пенитенциарных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ и ведомственных воинских формированиях.
Органы исполнительной власти контролируют соответствие федеральному законодательству внутренних установлений религиозных организаций, прежде всего уставов. Устав, содержащий сведения об основах вероучения, представляется учредителями конфессиональной организации для ее государственной регистрации. При невозможности точно установить, соответствуют ли закону положения уставов, орган юстиции вправе приостановить процедуру регистрации на срок до шести месяцев для проведения государственной религиоведческой экспертизы. В случае если решением коллегии экспертов будет установлено отсутствие признаков религиозного объединения или его несоответствие законодательству, орган юстиции вправе отклонить ходатайство о регистрации, а учредители могут обжаловать это решение в суд, при этом регистрационные отношения приостанавливаются до разрешения жалобы судом. Из сказанного следует, что должностные лица органов юстиции самостоятельно решают проблему соответствия действующему законодательству уставов и других внутренних установлений религиозных организаций. Заключение государственной религиоведческой экспертизы носит рекомендательный характер: решение о выдаче регистрационного свидетельства и об отказе в регистрации вправе принять только органы юстиции.
Исполнительная власть взаимодействует с конфессиональными объединениями при определении статуса учреждений религиозного образования. Светская основа системы образования не препятствует преподаванию религиоведческих учебных дисциплин в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Администрация таких учреждений вправе удовлетворить желание родителей, обратившихся с просьбой о преподавании религиоведческих дисциплин на факультативной основе (вне рамок образовательной программы). Таким образом, религиозное образование может быть получено не только в конфессиональных учреждениях профессионального образования, но и в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.
В административном регулировании конфессиональной деятельности применяются предписания различной юридической силы.
Императивные предписания представляют собой безальтернативное требование органов государственной власти, побуждающее адресата к неукоснительному исполнению нормы права. Как правило, они принимаются органами юстиции и другими правоохранительными органами, наделенными контрольными полномочиями в сфере конфессиональной деятельности; в случае выявленных нарушений решения органа исполнительной власти обязательны для исполнения подконтрольным объектом.
Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» предусматривает только органы юстиции в качестве инстанции, правомочной контролировать уставную деятельность религиозной организации, тем самым полномочия органов юстиции ограничены: они не вправе осуществлять налоговый контроль, отнесенный к ведению ФНС России. Указанные органы исполнительной власти также правомочны осуществлять контроль в сфере конфессиональной деятельности, что не противоречит названному Федеральному закону. Соответствующие полномочия предусмотрены действующим законодательством, в первую очередь статутными актами, определяющими компетенцию ФНС России. Возможность специализированного контроля правоохранительных органов ФСБ России и МВД России в отношении всех видов общественных объединений, в том числе и религиозных, предусмотрена также Федеральным законом «Об общественных объединениях».
