А. Б. Агапов 23 страница

Таким образом, Общественная палата относится к публичным органам, устанавливающим информационные обязанности своих членов, сотрудников аппарата Общественной палаты и должностных лиц государственного или муниципального органа — получателя запроса о предоставлении сведений (информации). Во всяком случае принятие Общественной палатой заключения, предложения или обращения влечет за собой возникновение внутриорганизационных обязанностей сотрудников аппарата Общественной палаты, уполномоченных контролировать исполнение принятого акта, обнародовать сведения о его исполнении, а также обязанностей должностных лиц публичного органа, которому такой акт адресован, по проведению его совместного рассмотрения на заседании коллегиального органа^[493].

Акты Общественной палаты принимаются после их коллегиального рассмотрения на пленарных заседаниях и на заседаниях совета Общественной палаты — ее постоянно действующего органа. Запросы о предоставлении публичным органом сведений или документированной информации вправе направлять только Общественная палата или ее постоянно действующий орган^[494]. В осуществлении полномочий Общественной палаты наряду с указанными органами участвуют также комиссии и рабочие группы. Во взаимоотношениях с федеральными министерствами, ведомствами, палатами Федерального Собрания и иными публичными субъектами участвуют органы Общественной палаты, состоящие из ее членов: совет Общественной палаты и образуемые ею комиссии. Рабочие группы, в состав которых входят представители общественных объединений, эксперты и иные граждане, являются по преимуществу органами аналитического обеспечения деятельности комиссий и осуществляют информационную подготовку актов, рассматриваемых на заседаниях коллегиальных органов Общественной палаты^[495]. Таким образом, публичная компетенция Общественной палаты реализуется ее органами, которые и наделяют индивидуальными полномочиями членов Общественной палаты во взаимоотношениях с государственными (муниципальными) органами, например, направляют их для участия в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и коллегий федеральных министерств и ведомств^[496].

14.3. Публичная компетенция Общественной палаты Российской Федерации

Организационные основы деятельности Общественной палаты РФ устанавливаются указами Президента РФ. Глава государства инициирует процедуру формирования Общественной палаты, утверждая кандидатуры одной трети состава ее членов. Остальные члены Общественной палаты, предложенные общероссийскими, межрегиональными и региональными общественными объединениями, проходят процедуру конкурсного отбора и последующего утверждения членами Общественной палаты, предложенными главой государства. Таким образом, для двух третей состава Общественной палаты установлена более сложная процедура наделения публичными полномочиями; в отличие от президентской составляющей Палаты, назначаемой указом главы государства, остальной ее состав избирается руководящими органами общественных объединений. За шесть месяцев до истечения срока полномочий членов Общественной палаты, а также в случае досрочного прекращения полномочий ее членов Президент РФ своим указом инициирует процедуру формирования нового состава Общественной палаты в соответствии с рассмотренными правилами^[497]. Таким образом, при формировании Общественной палаты и наделении ее публичными полномочиями доминирующее значение имеют властные полномочия главы государства.

Формирование Общественной палаты представляет собой начальную стадию установления ее административного статуса. Эта стадия завершается после избрания совета Общественной палаты на ее первом пленарном заседании. Публичные отношения возникают в процессе финансового и организационно-технического обеспечения Общественной палаты, деятельность которой финансируется за счет средств федерального бюджета. Общественная палата является получателем бюджетных средств наряду с министерствами, ведомствами и другими органами государственной власти; наделяется публичными обязанностями по их целевому использованию и осуществлению финансового контроля. За счет бюджетных средств финансируются также все организационные мероприятия, связанные с формированием Общественной палаты и установлением ее публичных полномочий. Таким образом, Палата получает бюджетные средства еще на стадии организационного оформления, что влечет за собой возникновение указанных публичных обязанностей^[498].

Функции организационно-технического обеспечения деятельности Общественной палаты осуществляются ее аппаратом, который является государственным учреждением, а его должностные лица — государственными служащими. Руководитель аппарата назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по представлению совета Общественной палаты. К полномочиям аппарата отнесены функции взаимодействия с федеральными министерствами, ведомствами, органами законодательной власти и иными публичными органами, например, организация рассмотрения экспертных заключений Общественной палаты на коллегиях органов исполнительной власти или на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания^[499].

Информационное обеспечение деятельности Общественной палаты включает в себя:

1) предоставление публичным органом по запросу Общественной палаты сведений и документированной информации, необходимой для осуществления ее экспертных полномочий;

2) взаимодействие Общественной палаты с публичными организациями телерадиовещания и другими государственными средствами массовой информации^[500]. Публичные организации СМИ обязаны выделять Общественной палате эфирное время, а также осуществлять иные информационные обязанности^[501]. Все функции информационного содействия деятельности Общественной палаты обеспечиваются за счет федерального бюджета, из этих же источников выделяются средства финансирования периодического издания Общественной палаты.

14.4. Ответственность должностных лиц за нарушение Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»

Публичные отношения возникают в связи с неисполнением должностным лицом обязанностей, установленных Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

Должностные лица аппарата Общественной палаты РФ, а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти и иных публичных органов могут быть привлечены к мерам дисциплинарной ответственности. Основанием для применения к ним санкций является совершение дисциплинарного проступка, например неисполнение должностным лицом рассмотренных ранее информационных и организационных обязанностей. Должностные лица государственного (муниципального) органа в случае нарушения ими обязанностей по представлению в Общественную палату сведений и документированной информации могут быть привлечены к административной ответственности, установленной ст. 19.7 КоАП РФ.

Должностные лица аппарата Общественной палаты исполняют обязанности, обусловленные проведением финансового контроля, отнесенного к ведению Росфиннадзора и Счетной палаты РФ. Должностные лица аппарата Общественной палаты, не исполня­ющие требования бюджетного законодательства, могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии со ст. 15.14—15.16 КоАП РФ. Привлечение к административной ответственности указанных должностных лиц не исключает назначения бюджетных санкций в соответствии со ст. 282—283 БК РФ, применяемых к Общественной палате как корпоративному публичному образованию^[502].

Таким образом, должностные лица аппарата Общественной палаты и центральных аппаратов государственных (муниципальных) органов могут быть привлечены к различным мерам публичной ответственности. В отличие от них, санкции, применяемые к членам Общественной палаты, не относятся к публичным наказаниям; применение таких санкций обусловлено нарушением внутренних установлений Общественной палаты — Регламента и Кодекса этики членов Общественной палаты РФ, утверждаемых на ее пленарных заседаниях. Грубое нарушение членом Общественной палаты общественных обязанностей, установленных Кодексом этики, может повлечь за собой досрочное прекращение полномочий нарушителя^[503]. Такая санкция может быть применена в случае умышленного неисполнения нарушителем следующих запретов и ограничений, связанных с публичной деятельностью Общественной палаты:

 сокрытия лицом фактов и обстоятельств, несовместимых со статусом члена Общественной палаты, например сокрытия сведений о непогашенной или неснятой судимости; вступление в законную силу обвинительного приговора суда^[504];

 осуществления политической деятельности вопреки запретам, установленным Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации», например, участие в деятельности политической партии либо фракционная деятельность в Общественной палате, основанная на партийной принадлежности^[505].

Публичный статус члена Общественной палаты не исключает прямого или косвенного участия в деятельности коммерческой организации или осуществление им предпринимательской деятельности. Соответствующие запреты и ограничения установлены административным законодательством только для государственных служащих, в частности для должностных лиц аппарата Общественной палаты^[506].

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Дайте определение Общественной палаты РФ.

2. Каким законом урегулирована деятельность Общественной палаты РФ?

3. Какие задачи и функции уполномочена осуществлять Общественная палата РФ?

4. Определите содержание Регламента Общественной палаты РФ.

5. Каков порядок формирования состава Общественной палаты РФ?

6. Что включает в себя информационное обеспечение деятельности Общественной палаты РФ?

7. Какие лица не могут быть членами Общественной палаты РФ?

8. Назовите органы Общественной палаты РФ.

9. Какие вопросы затрагивает общественная экспертиза, проводимая Общественной палатой РФ?

10. Каковы основания прекращения и приостановления полномочий членов Общественной палаты РФ?

Глава 15. Публичный статус общественных объединений

В результате изучения данной главы учащийся должен:

знать предписания административного законодательства и ведомственные нормативные акты о правах и обязанностях общественных объединений в публичной сфере;

уметь квалифицировать противоправную деятельность общественных объединений;

овладеть надлежащими знаниями о формах и методах взаимоотношений общественных объединений с органами исполнительной власти.

15.1. Участие общественных объединений в регистрационных отношениях

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»). Общественные объединения могут создаваться в организационно-правовых формах общественной организации; общественного движения; общественного фонда; общественного учреждения; органа общественной самодеятельности; политической партии (ст. 7 указанного Федерального закона)^[507].

Общественные объединения создаются в целях удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей их участников. Публичный статус общественного объединения включает в себя его правомочия во взаимоотношениях с органами исполнительной власти, правоохранительными и иными государственными (муниципальными) органами. Общественные объединения учреждаются гражданами, иными общественными объединениями и, таким образом, относятся к негосударственным субъектам административных отношений; публичные органы не могут быть их учредителями, членами и участниками. Общественные объединения относятся к некоммерческим организациям^[508], их имущественные правомочия определяются федеральными законами «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях». Статус общественных объединений определяют социально-приоритетные цели их деятельности.

Общественное объединение наделяется публичными правомочиями в момент его создания (т.е. в момент утверждения его устава и формирования руководящих органов). Таким образом, государственная регистрация общественного объединения (за исключением политических общественных объединений) не является необходимой юридической предпосылкой их легитимной деятельности. Обязательная государственная регистрация требуется для наделения общественного объединения правомочиями юридического лица^[509]. Субъектами регистрационных отношений являются учредители общественного объединения и Минюст России^[510]. В зависимости от вида общественного объединения их регистрация производится непосредственно в Минюсте России или в его территориальном органе. В Минюсте России производится государственная регистрация международных и общероссийских общественных объединений; регистрация межрегиональных, региональных и местных общественных объединений производится соответствующим территориальным органом Минюста России по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения^[511]. Участники регистрационных отношений наделяются соответствующими публичными правомочиями: учредители общественного объединения обязаны представить соответствующие документы, а орган юстиции обязан их рассмотреть и вынести решение о государственной регистрации или об отказе в регистрации в срок, установленный Федеральным законом «Об общественных объединениях». Экспертные полномочия органа юстиции включают в себя проверку соответствия устава общественного объединения Конституции РФ и федеральному законодательству. Установление факта незаконности устава является одним из оснований отказа в государственной регистрации^[512]. Таким образом, к экспертным полномочиям органа юстиции относятся и аналитические процедуры толкования законодательства, обычно осуществляемые органами судебной власти.

Сроки рассмотрения документов учредителей общественного объединения обусловлены организационно-правовой формой юридического лица, подлежащего государственной регистрации^[513]. Решение о государственной регистрации общественных объединений, созданных в организационно-правовой форме общественной организации, общественного движения, общественного учреждения и органа общественной самодеятельности, или об отказе в государственной регистрации принимается органом юстиции в соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об общественных объединениях» в течение 30 дней со дня получения органом юстиции необходимых документов. Указанные общественные объединения после завершения установленных процедур наделяются в полном объеме публичными правомочиями, а также правами и обязанностями юридического лица. Таким образом, предоставление зарегистрированным общественным объединениям статуса некоммерческой организации не означает унификации публичных процедур, осуществляемых при государственной регистрации. Общественные объединения хотя и относятся к некоммерческим организациям, но утверждать обратное невозможно: некоммерческие организации, созданные в рассмотренных выше организационно-правовых формах государственных корпораций, некоммерческих партнерств, публичных учреждений, не являются общественными объединениями^[514].

При корреляции цивилистических и публичных правомочий общественных организаций и общественных учреждений следует учитывать предназначение их деятельности и особенности их создания.

 Учредителями общественного учреждения являются непубличные субъекты — физические лица и общественные объединения. В отличие от них публичные учреждения создаются по решению государственного (муниципального) органа, наделенного правомочиями собственника имущества, передаваемого учреждению в оперативное управление. Таким образом, имущественный статус публичного учреждения устанавливается публичным органом, который, будучи собственником имущества, обременяет цивилистические правомочия публичного учреждения, устанавливает его дополнительные имущественные обязанности и распоряжается имуществом, находящимся в ведении публичного учреждения, по своему усмотрению^[515].

 Имущественные отношения между публичным учреждением и учредившим его государственным (муниципальным) органом регламентируются административным законодательством. Публичный орган вправе установить имущественное правомочие учреждения, изменить или прекратить его, руководствуясь общегосударственными потребностями^[516]. Публичный орган своими актами устанавливает приоритеты финансирования учреждения и вправе избрать надлежащий объем выделения денежных средств для обеспечения потребностей в сферах образовательной деятельности, здравоохранения, социального строительства и культуры, осуществляемых учреждением. Таким образом, публичный орган определяет имущественный и финансовый базис деятельности учреждения в социально приоритетных сферах, отнесенных к его ведению.

 Публичные и общественные учреждения предназначены для оказания образовательных, медицинских, информационных и иных услуг (например, услуг по социальному обслуживанию, оздоровительных (спортивных), коммунальных услуг), однако такие юридические лица наделяются различными публичными и цивилистическими правомочиями. Публичное учреждение является субъектом финансовой и имущественной деятельности во взаимоотношениях с собственником имущества, а также при осуществлении их уставных коммерческих правомочий и подлежит обязательной государственной регистрации. В отличие от этого общественное учреждение вступает в регистрационные отношения по усмотрению своих участников^[517].

Зарегистрированные публичные и общественные учреждения наделяются правомочиями юридического лица — организации, однако при этом необходимо отличать статус такой организации от прав и обязанностей общественной организации: имущественные и иные цивилистические правомочия предоставляются последней только после ее государственной регистрации. Таким образом, общественная организация и общественное учреждение, так же как и другие общественные объединения (за исключением политических общественных объединений), относятся к факультативным участникам регистрационных отношений и вступают в такие публичные отношения по своему усмотрению и только в тех случаях, когда им необходимо реализовать свой коммерческий потенциал. К субъектам регистрационных отношений в этом случае относятся участники и учредители общественного объединения и публичные органы — Минюст России, ФНС России, а также подчиненные им территориальные органы^[518]. Решение о государственной регистрации или об отказе в ней принимается органами юстиции. В случае вынесения ими положительного решения органы ФНС России вносят соответствующие сведения в единый государственный реестр юридических лиц. Налоговые органы наделены в регистрационных отношениях пассивными учетными функциями: они осуществляют ведение указанного реестра и фиксируют в нем юридические факты, обусловленные регистрацией общественного объединения, изменением его организационно-правовой формы и ликвидацией объединения^[519].

Регистрационные отношения завершаются в день принятия органом юстиции решения о государственной регистрации или решения об отказе в регистрации или приостанавливаются в случае административного или судебного обжалования решения об отказе в регистрации.

15.2. Публичные правомочия общественных объединений

Зарегистрированное общественное объединение наделяется публичными и имущественными правомочиями некоммерческой организации.

 К публичным правомочиям относятся представительство интересов общественного объединения в органах исполнительной власти и иных публичных органах, а также проведение общественно-политических мероприятий (митингов, демонстраций и т.п.). Осуществление публичных правомочий обусловлено фактом создания общественного объединения и наделением его административной правоспособностью и не зависит от его государственной регистрации. Некоторыми публичными правомочиями наделяются только зарегистрированные общественные объединения (например, к таким правомочиям применительно к политическим общественным объединениям относятся их права и обязанности, установленные законодательством о выборах и референдумах).

 К публичным информационным обязанностям общественных объединений относится ежегодное представление в соответствующий орган юстиции сведений о своей деятельности, а также по его запросу информирование о внутренних установлениях (например, о решениях руководящих органов и должностных лиц). Соблюдение публичных информационных обязанностей предусмотрено для зарегистрированных общественных объединений, при этом соответствующие сведения представляются в орган юстиции, принявший решение о государственной регистрации. В случаях, установленных Федеральным законом «Об общественных объединениях», такие обязанности распространяются и на общественные объединения, не имеющие статуса юридического лица.

 Имущественные правомочия общественных объединений осуществляются исключительно в уставных целях, т.е. предназначением их реализации является финансовое и материально-техническое обеспечение социально приоритетных целей, определенных уставами объединений. В соответствии со своим предназначением общественные объединения наделены коммерческими правомочиями и вправе осуществлять предпринимательскую деятельность самостоятельно либо создавать в этих целях коммерческие организации^[520]. Ограничения хозяйственной деятельности общественных объединений установлены исключительно в целях удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей их участников и учредителей, которые не вправе получать дивиденды от коммерческой деятельности общественного объединения. Имущественные правомочия общественного объединения обеспечиваются его собственной хозяйственной деятельностью, а также добровольными взносами и пожертвованиями (в том числе полученными из иностранных источников)^[521].

Реализация общественным объединением имущественных правомочий не связана с его государственной регистрацией, однако объединения, не имеющие статуса юридического лица, лишены отдельных коммерческих правомочий, в частности они не вправе быть лицензиатами по видам деятельности, осуществляемым только корпоративными образованиями. Владение, пользование и распоряжение имуществом в интересах общественного объединения, не имеющего статуса юридического лица, осуществляется его участниками или учредителями либо иными лицами, сочувствующими его деятельности, которые используют личное имущество в целях финансирования уставных меро­приятий, предоставляют объекты недвижимости для их проведения и т.д. В этих случаях участники, учредители объединения используют индивидуальные цивилистические правомочия, установленные договорами банковского счета, аренды, лизинга, найма и иными возмездными договорами, выделяют денежные средства в виде добровольных взносов и пожертвований^[522].

 Гражданская и административная дееспособность общественных объединений. Гражданская дееспособность зарегистрированных общественных объединений (общественных организаций) возникает после получения свидетельства о государственной регистрации. Если реализация имущественных правомочий общественной организации сопряжена с публичным санкционированием (лицензированием, сертификацией и т.д.), гражданская дееспособность организации возникает в момент получения соответствующего разрешительно документа.

Наделение общественного объединения административной дееспособностью связано с различными юридическими фактами. К ним относится завершение организационных мероприятий, связанных с созданием объединения (утверждение его устава и выборы руководящих органов объединения). Применительно к общественным организациям, их административная дееспособность возникает в момент завершения регистрационных отношений с органом юстиции, т.е. в день получения регистрационного свидетельства. Административная дееспособность объединения включает в себя его права в отношениях с публичными органами, установленные Федеральным законом «Об общественных объединениях» и иными федеральными законами (например, при представительстве интересов объединения в таких органах), и обязанности во взаимоотношениях с правоохранительными, муниципальными и иными публичными органами.

15.3. Публичные обязанности общественных объединений при проведении государственного контроля

Публичные обязанности общественной организации перед органом исполнительной власти обусловлены проводимыми им контрольными мероприятиями. Общественные объединения являются субъектами общих и специальных контрольных отношений.

 Специальный (уставный) контроль за соблюдением общественной организацией обязанностей, установленных уставом, а также информационных обязанностей, определенных Федеральным законом «Об общественных объединениях» и иными федеральными законами, осуществляется зарегистрировавшим общественную организацию органом юстиции. Общественные организации обязаны информировать орган юстиции о своей уставной деятельности; предоставлять ему сведения, установленные законодательством (по запросу органа юстиции либо независимо от его получения); обеспечивать допуск должностных лиц органа юстиции для проведения мероприятий уставного контроля.

Выездной контроль проводится должностными лицами органа юстиции непосредственно в служебных помещениях руководящего органа общественной организации и включает в себя проверку деятельности ее руководящих органов (например, периодичности проведения их заседаний, установленных уставом), а также осуществления ею социально приоритетных мероприятий. Предметом выездной проверки является и соблюдение организацией имущественных правомочий, обусловленных ее некоммерческим статусом. В этом случае проверяются документы, подтверждающие финансирование уставных мероприятий организации. Орган юстиции направляет своих представителей для участия в организационных и иных уставных мероприятиях (например, в заседаниях руководящих органов организации), а также в проводимых ею научных, творческих мероприятиях. Периодичность проведения выездных проверок в указанных случаях обусловлена периодичностью проведения контролируемого мероприятия, установленного уставом организации. В остальных случаях выездные проверки проводятся не чаще одного раза в год^[523].

Камеральный контроль проводится по месту нахождения органа юстиции на основе получаемой им документированной информации. Информация представляется органу, принявшему решение о государственной регистрации общественной организации. В редких случаях установлен централизованный порядок представления сведений непосредственно в Минюст России^[524].

Мероприятия уставного контроля проводятся органами юстиции в целях проверки выполнения общественной организацией уставных обязанностей. Такие мероприятия могут затрагивать сферу полномочий других контрольных органов, в частности органов финансового контроля, только в рассмотренных выше случаях, т.е. когда это непосредственно предусмотрено базовым Федеральным законом «Об общественных объединениях» и федеральными законами об отдельных видах общественных объединений.

 Мероприятия общего контроля проводятся в целях лицензионного, таможенного, финансового, налогового, пожарного и иных видов публичного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти в отношении всех юридических лиц. Выездные, камеральные проверки, осуществляемые должностными лицами органов исполнительной власти, регламентируются НК РФ, законодательством о лицензировании и иным публичным законодательством. Информация о результатах проведения контроля направляется специализированными контрольными органами органу юстиции, принявшему решение о регистрации общественной организации, в отношении которой проводились контрольные мероприятия.

15.4. Ответственность общественных объединений. Публичные корпоративные санкции

Неисполнение общественным объединением информационных и иных обязанностей, установленных Федеральным законом «Об общественных объединениях», иными федеральными законами (их ненадлежащее исполнение), влечет за собой применение к нарушителю публичных и цивилистических санкций. К мерам публичной ответственности относятся санкции, установленные КоАП РФ, УК РФ, законодательством о противодействии экстремизму, лицензионным законодательством, а также законодательством об общественных объединениях. Таким образом, применение публичных санкций обусловлено совершением правонарушения, установленного указанным публичным законодательством. Особой мерой публичной ответственности, установленной Федеральным законом «Об общественных объединениях», является уставная ответственность членов и участников общественного объединения. Нарушение членами общественного объединения (в том числе избранными в его руководящие и контрольно-ревизионные органы) устава общественного объединения может повлечь за собой санкцию в виде исключения из общественного объединения в порядке, определенном уставом. К такого рода нарушениям относятся использование доходов, полученных от предпринимательской деятельности общественных организаций, для удовлетворения личных нужд их участников, а также использование таких доходов в иных целях, не предусмотренных уставами организаций.