А. Б. Агапов 24 страница

Санкция в виде приостановления деятельности общественного объединения является следствием ненадлежащей реализации прав или неисполнения обязанностей, установленных базовым Федеральным законом и иным федеральным законодательством. Правонарушения, предусмотренные Федеральным законом «Об общественных объединениях», квалифицируются:

по факту осуществления деятельности, не предусмотренной уставом общественного объединения (например, в случае реализации коммерческих полномочий, не указанных в уставе);

при использовании участниками и учредителями общественных объединений доходов, полученных от легитимной предпринимательской деятельности на неуставные цели;

при неисполнении общественной организацией информационных обязанностей перед Минюстом России или его территориальным органом. Представление в органы юстиции информации предусмотрено: а) при реорганизации или ликвидации общественного объединения (в целях регистрации этих юридических фактов)^[525]; б) в случае изменения сведений, подлежащих включению в единый государственный реестр юридических лиц^[526]; в) в целях проведения уставного контроля^[527].

При выявлении органами юстиции или органами прокуратуры фактов правонарушений, установленных Федеральным законом «Об общественных объединениях», Минюст России или органы прокуратуры вносят в руководящий орган общественного объединения представление об устранении правонарушений и устанавливают срок их устранения. В случае неисполнения таких представлений либо их ненадлежащего исполнения (нарушение установленных сроков) должностное лицо указанного правоохранительного органа выносит решение о приостановлении деятельности организации-нарушителя на срок до шести месяцев^[528].

В случае совершения общественным объединением правонарушения, содержащего признаки экстремизма, деятельность нарушителя приостанавливается по решению органа юстиции или органа прокуратуры (юридические предпосылки для применения санкций в этих случаях установлены правилами ст. 9 и 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»).

Организация деятельности общественного объединения, деятельность которого приостановлена, квалифицируется по ст. 20.28 КоАП РФ и влечет за собой применение санкций к организаторам и участникам общественного объединения.

Таким образом, деятельность общественного объединения может быть приостановлена по различным правовым основаниям в зависимости от квалификации общественной опасности деяния. При этом необходимо принимать во внимание следующие процессуальные особенности применения указанной санкции.

1. Приостановление деятельности нарушителя (запрет его деятельности) при совершении правонарушений, установленных Федеральным законом «Об общественных объединениях», а также при квалификации экстремизма представляет собой санкцию, предшествующую процедуре ликвидации общественной организации или запрету деятельности общественного объединения, не имеющего статуса юридического лица. Применение таких санкций рассматривается в качестве единого процессуального действия, в соответствии с которым должностное лицо прокуратуры или органа юстиции обращается с заявлением в суд о ликвидации (запрете деятельности) нарушителя и одновременно приостанавливает его деятельность. Таким образом, в данном случае эти санкции никогда не применяются независимо друг от друга.

2. Приостановление деятельности общественного объединения относится к санкциям, применяемым на бессудной (административной) основе. В отличие от них санкции в виде ликвидации общественной организации или запрета деятельности незарегистрированного общественного объединения могут быть установлены только судом. Приостановление деятельности общественного объединения относится к срочным санкциям: устранение нарушения в течение сроков применения этой санкции является основанием для возобновления деятельности общественного объединения по решению органа или должностного лица, приостановившего деятельность, или по решению суда, отклонившего решение правоохранительного органа о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности.

3. Приостановление деятельности общественного объединения влечет за собой ограничение публичных и цивилистических правомочий нарушителя, но не прекращает такие правомочия полностью. Нарушитель в этих случаях вправе обращаться в государственные (муниципальные) органы для защиты своих прав, а также осуществлять финансирование хозяйственной и внутриорганизационной деятельности^[529].

4. Ликвидация общественной организации, запрет деятельности общественного объединения, не наделенного правомочиями юридического лица, означает прекращение публичных и цивилистических правомочий нарушителя.

Рассмотренные корпоративные санкции применяются к общественным объединениям независимо от их государственной регистрации (например, деятельность общественного объединения, не наделенного правомочиями юридического лица, может быть приостановлена или запрещена).

15.5. Административная ответственность общественных объединений и их должностных лиц

Субъектами административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.28 КоАП РФ, являются физические лица — организаторы общественного объединения, деятельность которого приостановлена, а также участники такого объединения. Для рассматриваемых административных правонарушений характерно несоблюдение запретов и ограничений, обусловленных приостановлением деятельности общественной организации или общественного объединения, не наделенного правомочиями юридического лица. К такого рода правонарушениям относятся проведение общественно-политических акций (собраний, митингов, демонстраций и др.), использование банковских вкладов для проведения уставных мероприятий, использование государственных и муниципальных СМИ. Не относится к рассматриваемым правонарушениям осуществление публичных или цивилистических правомочий, разрешенных общественному объединению, в отношении которого вынесено решение о приостановлении его деятельности, в частности защита прав и интересов объединения в публичных органах, использование негосударственных СМИ (выступление в теле- и радиоэфире, размещение статей в печатных СМИ, Интернете) в информационных и пропагандистских целях, проведение расчетов по договорам, заключенным до принятия решения о приостановлении деятельности, а также по трудовым договорам.

Неисполнение общественным объединением информационных обязанностей перед соответствующим государственным органом или ненадлежащее их исполнение (нарушение сроков представления информации) квалифицируется по ст. 19.7 КоАП РФ (непредставление сведений (информации)). Наряду с административными наказаниями в виде административного штрафа, налагаемого на виновных должностных лиц общественной организации, санкции, установленные данной статьей, могут быть применены и к юридическому лицу-нарушителю. Независимо от применения административных наказаний к организации-нарушителю могут быть применены санкции, установленные Федеральным законом «Об общественных объединениях»: публичная санкция в виде приостановления деятельности организации и судебная санкция в виде ликвидации организации (ст. 42 и 44).

Федеральным законом «Об общественных объединениях» информационные обязанности установлены только применительно к общественным организациям и предусматривают представление документированной информации в Минюст России, его территориальные органы и в органы Росфинмониторинга^[530]. Независимо от таких обязанностей информационные обязанности общественных организаций, обусловленные правомочиями субъекта хозяйственной деятельности, предусматривают представление соответствующих сведений в налоговый или в лицензирующий органы в сроки и объеме, установленные НК РФ, Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов дея­тельности» и другими федеральными законами. Публичный орган вправе истребовать такие сведения при проведении выездных или камеральных проверок. Неисполнение данных обязанностей влечет за собой применение административных наказаний, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ, а также санкций, определенных федеральным законом, установившим такие обязанности, при этом административные наказания назначаются независимо от применения других санкций.

По факту нарушений, выявленных органом юстиции при проведении мероприятий уставного контроля или иным публичным органом при осуществлении экологического, финансового, налогового, лицензионного контроля, либо нарушений, установленных прокурором, должностные лица органов юстиции принимают письменное предупреждение, а должностные лица иных органов государственного контроля (надзора) выносят представления или решения, обязывающие устранить нарушения в установленные этими актами сроки. Невыполнение таких актов, ненадлежащее выполнение установленных таким актом обязанностей нарушителем либо нарушение сроков их исполнения квалифицируется по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

15.6. Унифицированные и специальные публичные санкции

Административные санкции различаются по субъектному составу.

 Общие (унифицированные) санкции применяются к любому юридическому лицу-нарушителю — субъекту предпринимательства, в том числе и к общественной организации. К таким санкциям относятся рассмотренные выше административные наказания, установленные ст. 19.5, 19.7 КоАП РФ. Общественные объединения, нарушающие принятые правила проведения общественно-политических мероприятий, являются субъектами правонарушений, установленных ст. 20.2, 20.3 КоАП РФ.

Административные правонарушения квалифицируются по факту неисполнения цивилистических правомочий общественной организации и применяются к любому юридическому лицу, нарушающему обязанности, обусловленные статусом субъекта предпринимательства, установленным параграфами 1 (основные положения) и 5 (некоммерческие организации) гл. 4 ГК РФ. Такого рода санкции применяются к общественным организациям, нарушающим лицензионное законодательство при осуществлении ими безлицензионной деятельности (ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ; применительно к некоммерческой безлицензионной деятельности правонарушение квалифицируется по ст. 19.20 КоАП РФ), либо к общественным организациям-лицензиатам, нарушающим лицензионные требования (ч. 3, 4 ст. 14.1 КоАП РФ).

Рассмотренные выше публичные санкции в виде приостановления лицензии или ее аннулирования (отзыва) применяются к общественным организациям-нарушителям независимо от их привлечения к административной ответственности. Таким образом, к нарушителю одновременно могут быть применены и санкция, предусмотренная законодательством о лицензировании, и административное наказание.

15.7. Меры уголовного и иного публичного принуждения, применяемые к нарушителям законодательства об общественных объединениях

Нарушение общественным объединением федерального законодательства в зависимости от общественной опасности деяния квалифицируется в качестве проступков или преступлений. При совершении общественными объединениями, в том числе не наделенными правомочиями юридического лица, деяний, наказуемых в соответствии с УК РФ, лица руководящих органов этих объединений при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут нести ответственность, установленную ч. 1 ст. 210 УК РФ, как руководители преступных сообществ. Участие в преступном сообществе содержит признаки преступления, предусмотренного ч. 2 указанной статьи^[531].

Если общественное объединение создается или действует в целях подготовки или совершения деяний, предусмотренных ст. 148, 149, ч. 1 и 2 ст. 213, ст. 214, 243, 244, 280, 282 УК РФ, преступление квалифицируется по ч. 1 ст. 282.1 УК РФ (организация экстремистского сообщества). Субъектами этого преступления являются лица, входящие в состав руководящего органа общественного объединения; деяния иных лиц квалифицируются по ч. 2 указанной статьи (участие в экстремистском сообществе).

Организация деятельности общественного объединения, в отношении которого судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистских деяний, а также неисполнение судебного решения о ликвидации общественной организации или о запрете общественного объединения в связи с осуществлением экстремистской деятельности квалифицируется по ч. 1 ст. 282.2 УК РФ. В тех случаях, если судебное решение о ликвидации (запрете) вынесено по факту совершения общественным объединением иных правонарушений (т.е. деяний, не относимых к экстремизму), преступление подлежит квалификации по ч. 1 ст. 210 УК РФ (организация преступного сообщества (преступной организации)).

Применение к общественному объединению других публичных санкций обусловлено осуществляемыми им хозяйственными правомочиями. Такие санкции применяются только к общественным организациям — субъектам коммерческой деятельности. Общественные объединения, не наделенные правомочиями юридического лица, не вправе осуществлять корпоративную предпринимательскую деятельность, хотя и могут использовать в целях общественного объ­единения коммерческий потенциал своих членов и участников.

Лицензионные санкции в виде приостановления действия лицензии или ее аннулирования установлены ст. 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99‑ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также другими федеральными законами, регулирующими лицензионные отношения, на которые не распространяется действие указанного Федерального закона. Лицензионные административные санкции в виде приостановления действия лицензии и судебные санкции в виде аннулирования (отзыва) лицензии применяются к общественным организациям, наделенным правомочиями лицензиата, при осуществлении коммерческой деятельности либо деятельности, не связанной с извлечением прибыли^[532]. К лицензируемым видам деятельности, которые вправе осуществлять общественные объединения в соответствии со своими уставными целями, относится образовательная деятельность, изготовление экземпляров аудиовизуальных произведений, фонограмм и иные виды деятельности, связанные с предоставлением услуг, выполнением работ в сферах художественного творчества, образовательной, научной и иной созидательной деятельности^[533].

15.8. Соотношение публичных и цивилистических санкций

К мерам гражданско-правовой ответственности, применяемым к организации-нарушителю, относятся цивилистические санкции, установленные ГК РФ и применяемые по правилам гражданского судопроизводства. К корпоративным цивилистическим санкциям относится ликвидация юридического лица, нарушающего свой некоммерческий статус (п. 2 ст. 61 ГК РФ). Правовой предпосылкой применения судом этой санкции является нарушение организацией правил публичного санкционирования, установленных публичным законодательством, например, осуществление организацией предпринимательской или иной деятельности без разрешения органа исполнительной власти (муниципального органа), и в частности строительство служебного помещения без получения письменного разрешения; заключение арендного договора без получения письменного согласия публичного органа — собственника недвижимости, находящейся в ведении общественной организации.

15.9. Публичная ответственность должностных лиц
за нарушение законодательства об общественных объединениях

Должностные лица органов исполнительной власти, не исполняющие свои обязанности, установленные законодательством об общественных объединениях, привлекаются к публичной ответственности. К таким лицам применяются дисциплинарные, административные или уголовные наказания. Субъектами дисциплинарной ответственности являются государственные (муниципальные) служащие, нарушающие свои правомочия при проведении контрольных мероприятий, обусловленных уставным контролем органов юстиции, лицензионным финансовым, налоговым контролем. К дисциплинарным проступкам относится несоблюдение должностным лицом государственного (муниципального) органа публичных процедур, установленных при государственной регистрации общественного объединения, например нарушение сроков рассмотрения документов, представляемых в этом случае учредителями (участниками) в соответствующий орган юстиции.

Публичные органы и их должностные лица также являются субъектами административной ответственности при нарушении информационных обязанностей, установленных федеральными законами. Информационное взаимодействие публичных органов необходимо для фиксации юридически значимых фактов создания общественного объединения, его реорганизации и ликвидации. В этих целях установлены взаимные информационные обязанности органов юстиции и органов системы ФНС России. Публичные органы уведомляют друг друга о принятых ими решениях и предоставляют соответствующую документированную информацию, подтверждающую наступление юридически значимых событий, влекущих за собой изменение статуса общественного объединения. При наступлении таких событий информационные обязанности должны быть исполнены независимо от наличия запроса о предоставлении соответствующих сведений. Нарушение должностным лицом публичного органа указанных публичных обязанностей квалифицируется в соответствии со ст. 19.7 КоАП РФ.

Должностные лица налоговых органов привлекаются к административной ответственности при нарушении порядка ведения единого государственного реестра юридических лиц в соответствии с ч. 1 ст. 14.25 КоАП РФ. К таким проступкам относятся нарушение срока внесения записи в реестр об общественном объединении, зарегистрированном в качестве юридического лица^[534].

Несоблюдение должностным лицом налогового органа иных информационных обязанностей, предусматривающих предоставление сведений о юридически значимом событии органу юстиции, квалифицируется в соответствии со ст. 19.7 КоАП РФ. К такого рода проступкам относится нарушение срока уведомления органа юстиции о внесении соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц^[535].

Неточное внесение записей о регистрации общественного объединения в качестве юридического лица в указанный реестр также квалифицируется в соответствии с ч. 1 ст. 14.25 КоАП РФ. К такому правонарушению относится несоблюдение должностным лицом налогового органа правил внесения записей в реестр и реквизитов таких записей, установленных п. 1 ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Представление сведений (информации) об общественных объединениях может быть обусловлено иными публичными потребностями. Например, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» орган юстиции в целях проведения уставного контроля вправе запрашивать информацию о финансово-хозяйственной деятельности общественных объединений у органов Росстата и налоговых органов. Непредставление такой информации органу юстиции либо ее ненадлежащее представление (например, нарушение сроков представления, установленных запросом органа юстиции) квалифицируется по ст. 19.7 КоАП РФ.

Должностные лица налоговых органов обязаны соблюдать не только рассмотренные выше публичные информационные обязанности перед органом юстиции, к их ведению отнесено и предоставление документированной информации о зарегистрированном юридическом лице любому субъекту, заинтересованному в ее получении, на основании его письменного запроса. Отказ должностного лица налогового органа в предоставлении указанных сведений (за исключением сведений, доступ к которым ограничен в соответствии с правилами абз. 2 п. 1 ст. 6 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») либо нарушение сроков представления таких сведений, установленных п. 3 ст. 6 указанного Федерального закона, квалифицируется по ч. 2 ст. 14.25 КоАП РФ.

Таким образом, установлены взаимные информационные права и обязанности публичных органов и общественных объединений при осуществлении административных процедур (например, процедур государственной регистрации общественных объединений и наделения их правомочиями лицензиатов), а также в целях обеспечения превентивной правоохранительной деятельности (например, при проведении контроля и надзора).

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Дайте определение общественного объединения.

2. В соответствии с каким федеральным законом установлен административно-правовой статус общественных объединений?

3. Перечислите организационно-правовые формы общественных объединений.

4. Какой федеральный орган исполнительной власти уполномочен осуществлять регистрацию некоммерческих организаций?

5. Каков порядок государственной регистрации общественного объединения?

6. Назовите особенности осуществления предпринимательской деятельности общественными объединениями.

7. Каковы требования, предъявляемые к учредителям, членам и участникам общественных объединений?

8. В чем заключаются контрольно-надзорные обязанности общественных объединений?

9. Определите содержание устава общественного объединения.

10. Укажите основания ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности.

 

Глава 16. Публичная регламентация отдельных видов общественных объединений

В результате изучения данной главы учащийся должен:

знать законодательство, характеризующее взаимоотношения общественных объединений с органами юстиции и иными публичными органами в сфере регистрационных отношений и при проведении мероприятий общего и специального контроля;

уметь отграничивать различные виды регистрационных отношений и публичных процедур, опосредующих регистрационную и правоохранительную деятельность с участием общественных объединений;

овладеть навыками аналитического исследования форм и методов легитимной и противоправной деятельности общественных объединений.

16.1. Порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий

Публичные отношения в сфере деятельности политических партий, их реорганизации и ликвидации регламентированы Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». Административные отношения возникают в процессе организационного оформления статуса политической партии. До создания политической партии в административно-правовых отношениях с органами исполнительной власти и иными публичными органами участвуют временные органы политической партии: организационный комитет и учредительный съезд политической партии.

Организационный комитет наделяется административной дееспособностью в день уведомления Минюста России о начале своей деятельности^[536]. Публичные обязанности организационного комитета перед Минюстом России носят уведомительный характер: организационный комитет обязан информировать указанный орган о своем намерении создать политическую партию. Таким образом, деятельность организационного комитета не зависит от каких бы то ни было санкций органа юстиции или иного государственного органа. Административная дееспособность организационного комитета обусловлена исполнением следующих уведомительных обязанностей перед органом юстиции: 1) представление информации, подтверждающей открытие расчетного счета в кредитной организации; 2) уведомление о проведении учредительного съезда политической партии. Административная правоспособность организационного комитета прекращается после проведения учредительного съезда политической партии либо по истечении установленного Федеральным законом «О политических партиях» срока для его проведения. Таким образом, начало исчисления срока полномочий организационного комитета обусловлено уведомлением Минюста России о начале деятельности по проведению учредительного съезда политической партии. Его полномочия прекращаются автоматически при совершении правонарушения: неисполнении установленной Федеральным законом обязанности по проведению учредительного съезда — либо на легитимной основе — в случае исполнения указанной обязанности. Легитимное прекращение полномочий организационного комитета влечет за собой и прекращение его административной правоспособности.

Полномочия политической партии как участника публичной деятельности (административная дееспособность) возникают после государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений^[537].

Следует различать публичные последствия создания политической партии и ее государственной регистрации. Создание политической партии обусловлено принятием учредительным съездом устава политической партии, ее программы, а также других документов, свидетельствующих о ее организационном оформлении; в день принятия учредительным съездом данных документов политическая партия считается созданной. Легитимная деятельность политической партии возможна только после завершения регистрационных отношений. Таким образом, создание политической партии и ее легитимная деятельность обусловлены различными юридическими фактами, поскольку политические партии в отличие от других разновидностей общественных объединений подлежат обязательной государственной регистрации.

Регистрационные отношения возникают в день представления лицом, уполномоченным политической партией или ее региональным отделением, документов, определенных Федеральным законом «О политических партиях», в Минюст России и прекращаются в день выдачи этим органом документа, подтверждающего факт внесения соответствующей записи в реестр. Государственной регистрации подлежат все структурные подразделения политической партии, пользующиеся в соответствии с ее уставом правами и обязанностями юридического лица.

Минюст России и налоговые органы в соответствии со своей компетенцией уполномочены осуществлять контроль за деятельностью политической партии. К ведению Минюста России отнесены все контрольные полномочия, за исключением финансового контроля за деятельностью политических партий, осуществляемого налоговыми органами. При выявлении по результатам осуществления контроля нарушений действующего законодательства Минюст России инициирует в Верховном Суде РФ процедуру приостановления деятельности политической партии. Заявление о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения вносится Минюстом России, налоговым или иным контрольным органом после вынесения письменного предупреждения, если это предупреждение не было обжаловано в суд. Согласно подп. «в» п. 1 ст. 38 Федерального закона «О политических партиях» предупреждение выносится по факту нарушения уставной деятельности, выявленному в результате осуществления контроля. Таким образом, сфера контрольных полномочий Минюста России ограничена исключительно проверкой легитимности осуществления политической партией или ее зарегистрированным структурным подразделением прав, соблюдения обязанностей, предусмотренных уставом.

Противоправная деятельность политической партии или ее структурного подразделения устанавливается Минюстом России или иным публичным контрольным органом по факту действия или бездействия, противоречащих положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии. Неисполнение должностным лицом политической партии или ее структурного подразделения уставных обязанностей или их ненадлежащее исполнение квалифицируется контролирующим органом в качестве противоправного бездействия политической партии.

Финансовый контроль за деятельностью политической партии отнесен к ведению налоговых органов и заключается в проверке сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее зарегистрированных структурных подразделений. Разновидностью финансового контроля является проверка исполнения обязанностей политической партией, предусмотренных налоговым законодательством. Контрольная деятельность налоговых органов в указанных случаях проявляется также в применении к нарушителям мер административного (бессудного) принуждения, предусмотренных НК РФ^[538].

Специальные обязанности политической партии предусмотрены ст. 27 Федерального закона «О политических партиях», однако легитимная деятельность политической партии заключается также в исполнении ею обязанностей, предусмотренных другими федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, уставом политической партии. Ограничение прав политической партии, а также наделение ее дополнительными обязанностями может быть предусмотрено только федеральным конституционным законом или федеральным законом, но не подзаконным актом^[539]. Внутренние установления политической партии, в том числе ее устав, не могут наделять политическую партию (ее структурное подразделение) правами либо предусматривать исполнение обязанностей, помимо прав и обязанностей, определенных Федеральным законом «О политических партиях», другими федеральными законами, а также федеральными конституционными законами.

Вынесение органом публичного контроля предупреждения политической партии свидетельствует о возбуждении процедуры приостановления ее деятельности, что приводит к возникновению взаимных обязанностей участников данного правоотношения: соответствующий контрольный орган обязан уведомить Минюст России и руководящий орган политической партии о вынесенном им предупреждении. Обязанности политической партии (ее структурного подразделения) обусловлены необходимостью избрать один из альтернативных методов действия: устранить нарушение в срок, определенный предупреждением, либо обжаловать вынесенное предупреждение. Бездействие политической партии в указанных случаях, по смыслу Федерального закона «О политических партиях», квалифицируется в качестве противоправного деяния и влечет за собой применение судом санкции в виде приостановления деятельности либо ликвидации политической партии.