При применении административных и цивилистических санкций в указанных случаях всегда учитываются обстоятельства, смягчающие ответственность виновного должностного лица. Применительно к гражданско-правовым деликтам должны быть приняты во внимание обычные условия делового оборота и иные значимые обстоятельства. Таким образом, при привлечении должностных лиц АО к административной ответственности, наряду с обстоятельствами, смягчающими ответственность, установленными ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ, учитываются также и указанные выше обстоятельства, определенные п. 3 ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах».
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте понятие акционерного общества и перечислите их виды.
2. Каким федеральным законом регламентирован правовой статус акционерного общества?
3. В чем содержание специального права «золотой акции»?
4. Определите контрольные и надзорные обязанности акционерного общества.
5. Назовите методы прямого участия органов исполнительной власти в деятельности акционерных обществ.
6. Расскажите о полномочиях органов управления акционерного общества.
7. Что вы знаете о видах представительства государства в открытых акционерных обществах?
8. Дайте определение термина «приватизация».
9. Приведите виды юридической ответственности акционерного общества и его должностного лица.
10. Назовите основания привлечения акционерного общества к административной ответственности.
Глава 11. Государственная служба
В результате изучения данной главы учащийся должен:
знать систему действующего законодательства о государственно-служебных отношениях, уяснить содержание прав, обязанностей и ответственности государственных служащих;
уметь анализировать теоретическую основу служебных отношений;
овладеть навыками прагматического анализа предписаний законодательства о государственной службе.
11.1. Основы статуса государственной службы
Государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и полномочий, отнесенных к ведению субъектов РФ. Лица, к ведению которых отнесена указанная государственно-служебная деятельность, являются должностными лицами.
К федеральным государственным служащим относятся лица, осуществляющие военную и правоохранительную службу.
Военно-служебная деятельность (военная служба) проходит в Вооруженных Силах РФ, а также в ведомственных воинских формированиях — внутренних войсках МВД России, войсках гражданской обороны МЧС России. Таким образом, военная служба проходит в органах, действующих в сферах обороны и государственной безопасности.
Правоохранительная служба осуществляется должностными лицами органов исполнительной власти, к ведению которых отнесены функции по обеспечению законности и правопорядка. К правоохранительной службе относится также государственно-служебная деятельность в органах общественной, экологической, экономической и информационной безопасности, при этом обеспечение государственной безопасности отнесено к прерогативам военнослужащих.
Гражданам, осуществляющим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания и классные чины; военнослужащим присваиваются воинские звания.
Государственная гражданская служба в зависимости от ее содержания осуществляется федеральными государственными служащими и государственными служащими субъектов РФ. К федеральной государственной гражданской службе относится дипломатическая служба[388], обеспечение полномочий Банка России, деятельность в сферах ядерной энергетики[389], наименований географических объектов[390], обеспечение единства измерений, отдельные виды деятельности в сфере технического регулирования, в частности разработка и утверждение национальных стандартов[391], картографическая деятельность[392], а также метеорологическая служба[393]. К федеральной государственной службе относится обеспечение полномочий органов исполнительной власти в сферах военной промышленности[394], экспортного и валютного контроля[395], космической деятельности[396], органов охраны воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. Обеспечение государственного регулирования в сферах оборота оружия, наркотических средств и психотропных веществ, других ограниченно оборотоспособных объектов также отнесено к исключительному ведению федеральных государственных служащих. Указанные федеральные государственно-служебные полномочия в зависимости от целей их осуществления и предназначения обеспечиваются лицами, проходящими правоохранительную или военную службу.
Реализация полномочий должностным лицом министерства или ведомства возможна лишь в случае осуществления обязанностей, установленных для соответствующей государственной должности — должности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах с установленными обязанностями по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
11.2. Принципы государственной службы
Под принципами принято понимать исходные начала, основоположения, характеризующие действие или явление — объект исследования.
Общеправовые принципы государственной службы отражают соотношение законов и иных правовых актов, регламентирующих статус государственного служащего как должностного лица. Вместе с тем указанные принципы характеризуют служебные отношения как разновидность регулируемых правом общественных отношений[397].
Общеправовые принципы присущи всем общественным отношениям, опосредованным правом, и не отражают административно-правовой специфики служебных отношений. К указанным принципам прежде всего относится верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными правовыми актами, определяющими правовое положение государственного служащего. Исполнение обязанностей государственными служащими и обеспечение их прав регламентируется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Федеральные законы, нормативные акты Президента, Правительства РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ, определяющие статус государственного служащего, принимаются на основе Конституции РФ и не могут вступать с ней в противоречие. В соответствии со ст. 71 Конституции виды должностей федеральной государственной службы, обязанности и права соответствующих государственных служащих могут быть определены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, других федеральных государственных органов. Указанные подзаконные акты принимаются в случаях, прямо предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», иными федеральными законами.
К общеправовым принципам государственной службы относится принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ)[398]. Индивидуальные творческие возможности физического лица воплощаются в его деловых и иных творческих навыках и характеризуют созидательный потенциал личности. Реализация физическим лицом своих возможностей всегда субъективна: гражданин вправе получить соответствующее профессиональное образование, обеспечивающее доступ к государственной службе, если это позволяют его интеллектуальные и материальные возможности. Доступ к государственной службе гарантирован для всех совершеннолетних граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, независимо от пола, национальности, имущественного положения и иных обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).
Организационные принципы государственной службы отражают административно-правовую природу служебных отношений. Так, организационный принцип субординации государственной службы означает обязательность для государственного служащего законных решений, принятых вышестоящим государственным органом или руководителем. Для государственной службы в органах исполнительной власти характерна служебная подчиненность. Решения, принятые федеральным органом исполнительной власти, обязательны для исполнения государственным служащим территориального органа соответствующего федерального министерства, ведомства. Решения вышестоящего государственного органа, руководителя обязательны для исполнения в тех случаях, если они приняты в соответствии с его полномочиями, определенными федеральным законом или иным нормативным правовым актом. Права и обязанности органа исполнительной власти определяются положениями о соответствующих министерствах, ведомствах, а также административными регламентами.
Законные решения государственного органа обязательны для исполнения независимо от организационных особенностей их принятия: решение, принятое государственным органом после его коллегиального рассмотрения, подлежит неукоснительному исполнению государственным служащим наряду с решением, вынесенным уполномоченным должностным лицом на основе единоначалия.
Обязательность для исполнения решения государственного органа не зависит от юридической силы акта, в форме которого оно было принято: обязательному исполнению государственным служащим подлежат нормативные правовые акты, так же как и акты индивидуального применения.
Квалификационные принципы государственной службы характеризуют основные требования, предъявляемые к уровню образования государственного служащего. В частности, принцип профессионализма и компетентности государственных служащих предусматривает осуществление государственными служащими вверенных им должностных обязанностей на профессиональной основе, а также соответствие служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к соответствующей должности. Так, государственный служащий должен соответствовать уровню профессионального образования и обладать опытом работы по избранной специальности.
Государственный служащий призван не допускать конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей. Очевидно, что публичные задачи государственной службы доминируют над личными, субъективными предпосылками осуществления государственным служащим возложенных на него обязанностей, поэтому под личной заинтересованностью в данном случае понимается возможность неосновательного обогащения, т.е. получения государственным служащим прямых или косвенных материальных выгод, связанных с осуществлением им должностных обязанностей[399]. Противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и законными интересами граждан, публичных или частноправовых организаций может быть опосредовано различными психологическими факторами, например проявлением личной симпатии или личной неприязни к должностным лицам, когда подобные гуманитарные проявления способны повлиять на осуществление служебного поручения[400]. Конфликт интересов в этих случаях не имеет корыстной подоплеки и обусловлен эмоциональными или субъективными психологическими факторами, присущими данному физическому лицу.
Государственный служащий призван не допускать возникновения конфликта интересов, т.е. своими легитимными действиями (бездействием) должен предотвращать угрозу его возникновения. В этих случаях необходимо принимать во внимание установленную должностным регламентом или иным правовым актом императивность должностных обязанностей: если государственный служащий вправе избрать должную альтернативу своему поведению и воздержаться от осуществления действий, способных вызвать коллизии у подчиненных ему служащих или лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, то он должен поступить именно таким образом.
11.3. Понятие государственно-служебного отношения
Государственно-служебные отношения представляют собой разновидность публичных отношений, возникающих в связи с обеспечением полномочий государственного органа. Изменение, приостановление и прекращение служебных отношений может быть обусловлено общегосударственными интересами и индивидуальными потребностями должностного лица.
Служебные отношения различаются в зависимости от статуса государственного органа. Такие органы, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, создаются субъектами федеральной публичной власти — Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 11 Конституции), прокуратурой (ст. 129 Конституции), органами судебной власти (ст. 125—127 Конституции).
Государственно-служебные отношения возникают:
1) в органах, создаваемых Президентом РФ для обеспечения его полномочий, в Администрации Президента, в Совете Безопасности РФ (п. «ж», «и» ст. 83 Конституции РФ), других органах, создаваемых при Президенте РФ;
2) в федеральных органах исполнительной власти — Правительстве РФ, федеральных министерствах и федеральных ведомствах (федеральных службах и федеральных агентствах), обеспечивающих федеральные полномочия (п. «а» — «т» ст. 71 Конституции РФ) и полномочия, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (п. «а» — «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
3) в территориальных органах, создаваемых федеральными министерствами и ведомствами для обеспечения их полномочий (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ);
4) в федеральных публичных органах, осуществляющих специальные контрольные функции (например, Счетная палата РФ) или специальные исполнительно-распорядительные полномочия (например, Банк России). Указанные органы созданы для обеспечения федеральных полномочий, отнесенных к их ведению федеральными законами, и действуют независимо от федеральных органов исполнительной власти;
5) в высших исполнительно-распорядительных органах субъектов РФ (правительствах, советах министров и др.);
6) в органах исполнительной власти субъектов РФ, обеспечивающих полномочия, отнесенные к их исключительному ведению (исчерпывающий перечень таких полномочий в соответствии со ст. 73 Конституции РФ определяется конституциями республик в составе Российской Федерации и уставами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);
7) в органах законодательной власти Российской Федерации и субъектов РФ;
8) в правоохранительных органах — прокуратуре РФ и органах судебной власти.
Участниками служебного отношения в зависимости от обстоятельств их возникновения могут быть различные юридические и физические лица. К императивным участникам служебного отношения относится наниматель — публичный орган или его представитель и служащий — должностное лицо, обеспечивающее полномочия государственного органа; эти лица участвуют во всех служебных отношениях.
К факультативным участникам служебного отношения относятся публичные или частноправовые субъекты, вступающие в такие отношения в связи с реализацией предоставленных им федеральным законом их прав или исполнением обязанностей перед государственным органом. Права, обязанности таких лиц обусловлены их участием в ординарных, или деликтных, служебных отношениях (например, органы внутренних дел, органы ФСО России). Иные публичные органы обязаны обеспечить безопасность и личную неприкосновенность служащего и членов его семьи, имеющих право на предоставление государственной защиты в случаях, установленных федеральным законом[401]. Органы здравоохранения обеспечивают реализацию мер социальной защиты служащего и членов его семьи и т.д.[402] Обязанности публичного органа в данном случае коррелируются с правами государственного служащего, исполнением которых и обусловлены такие обязанности.
В некоторых случаях в служебных отношениях участвуют субъекты частного права; как правило, это происходит при обеспечении отдельных социальных прав служащего, например его права совмещать исполнение должностных обязанностей с оплачиваемой деятельностью в негосударственном учебном заведении, в частности в издательстве, общественном объединении и т.д., в тех случаях, если это не повлечет за собой конфликта интересов.
Участие служащего в отношениях с коммерческими организациями может быть обусловлено владением и распоряжением ценными бумагами и акциями (долями участия в уставных капиталах акционерных обществ и иных коммерческих организаций), причем такие отношения могут возникать и прекращаться в период прохождения государственной службы[403]. Таким образом, государственный служащий может участвовать в коммерческих отношениях с учетом ограничений, установленных федеральным законом, однако он не вправе быть субъектом предпринимательства. Негосударственные органы в этих случаях обеспечивают реализацию права служащего, установленного федеральным законом (например, права на заключение издательского договора или иного возмездного цивилистического договора). Регулируемые таким законом общественные отношения также относятся к государственно-служебным отношениям[404].
11.4. Возникновение, изменение, приостановление
и прекращение государственно-служебного отношения
Государственно-служебные отношения возникают на основании издания приказа о назначении гражданина на должность гражданской службы. Права и обязанности гражданского служащего и нанимателя определяются служебным контрактом, устанавливающим условия и порядок осуществления профессиональной служебной деятельности, условия оплаты труда и социального страхования[405]. К существенным условиям служебного контракта относится должностной регламент, утверждаемый нанимателем. В должностной регламент включаются квалификационные требования к образованию и стажу служебной или иной профессиональной деятельности, а также административные требования к содержанию полномочий, осуществляемых служащим самостоятельно или по поручению соответствующего руководителя[406]. Административные требования определяют условия служебного поведения, порядок выполнения должностных обязанностей и ответственность служащего за нарушение служебного распорядка публичного органа и иных нормативных правовых актов. Подписывая служебный контракт, гражданский служащий обязуется соблюдать все его условия, в том числе и должностной регламент.
Государственно-служебные отношения изменяются в случае возникновения юридически значимых событий и обстоятельств (юридических фактов), установленных служебным контрактом или нормативным правовым актом (в том числе и актом соответствующего публичного органа). К таким юридическим фактам относятся:
а) перевод служащего на иную должность гражданской службы с изменением должностных обязанностей либо его перемещение на иную служебную должность без изменения должностных обязанностей[407];
б) изменение существенных условий служебного контракта (например, изменение условий оплаты труда, условий социального страхования, режима служебного времени). Изменение условий служебного контракта происходит по инициативе нанимателя с согласия гражданского служащего[408];
в) изменение организационно-правовой формы государственного органа, например при его реорганизации либо изменении его структуры. При наличии указанных изменений (в тех случаях, если они не влекут за собой сокращения должностей) государственно-служебные отношения могут быть продолжены на новых условиях с соответствующим изменением служебного контракта[409];
г) ликвидация государственного органа. В таких случаях государственно-служебные отношения могут быть продолжены с согласия служащего, например при предоставлении ему иной публичной должности[410].
Изменение государственно-служебных отношений происходит либо по инициативе нанимателя, либо такие изменения обусловлены не зависящими от него обстоятельствами (например, реорганизация или ликвидация соответствующего публичного органа может быть связана с политико-правовыми факторами — реорганизацией структуры органов, коррективами законодательства и т.п.). Государственно-служебные отношения могут быть изменены нанимателем при применении дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора, предупреждения о неполном должностном соответствии или освобождения от занимаемой должности гражданской службы, влекущих за собой полную или частичную утрату нарушителем социальных гарантий, например ежемесячной надбавки к должностному окладу и иных дополнительных выплат.
Государственно-служебные отношения приостанавливаются в тех случаях, если наступление юридически значимого события (юридического факта) ограничено конкретным сроком. Иными словами, приостановление служебных отношений влечет за собой их временное изменение на срок, установленный соответствующим правовым актом. Государственно-служебные отношения приостанавливаются:
а) при направлении служащего на профессиональную переподготовку (повышение квалификации) при реорганизации или ликвидации публичного органа — на срок переподготовки[411];
б) в случае временного отстранения от занимаемой должности при проведении служебной проверки; срок проведения такой проверки обусловлен обязанностью нанимателя установить факт виновного совершения дисциплинарного проступка (служебного правонарушения)[412].
Служебные отношения приостанавливаются как по инициативе нанимателя (при издании им акта о временном отстранении служащего от замещаемой должности), так и по инициативе служащего (если служебная проверка проводится по его письменному заявлению). Кроме того, служебные отношения могут быть приостановлены: а) при возникновении политико-правовых предпосылок, не зависящих от воли сторон; б) в связи с изменением организационно-правовой формы публичного органа или при введении особых административных режимов (например, режима чрезвычайного положения или режима ЗАТО).
Государственно-служебные отношения приостанавливаются на срок осуществления лицом публичных полномочий, несовместимых с государственной службой: в случае призыва гражданского служащего на военную службу (прохождения альтернативной гражданской службы), в связи с избранием (назначением) служащего на выборную публичную должность[413]. Государственно-служебные отношения, приостановленные по указанным выше обстоятельствам, могут быть возобновлены по инициативе лица, заявившего о своем желании осуществлять государственную службу. Правовой предпосылкой приостановления государственно-служебных отношений является издание нанимателем индивидуального правового акта, которым могут быть установлены и сроки их приостановления[414].
Государственно-служебные отношения могут быть прекращены по инициативе их участников, а также по не зависящим от них обстоятельствам либо при совершении государственным служащим правонарушения. Государственный служащий вправе выступить с инициативой расторжения служебного контракта либо заявить о своем отказе в возобновлении служебных отношений при их изменении или приостановлении (например, несогласие служащего с предложенной ему должностью в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо отказ в прохождении профессиональной переподготовки).
Государственно-служебные отношения прекращаются по инициативе нанимателя:
а) в случае утраты государственными служащим своих профессиональных навыков по состоянию здоровья либо вследствие недостаточной квалификации[415];
б) при совершении служащим дисциплинарных проступков, установленных п. 2—7 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», влекущих дисциплинарное взыскание в виде увольнения с государственной службы[416].
Государственно-служебные отношения прекращаются при назначении служащему наказаний, несовместимых с исполнением профессиональной служебной деятельности (например, административного наказания в виде дисквалификации либо уголовного наказания в виде лишения свободы). Основанием для их прекращения в указанных случаях является вступившее в законную силу решение суда[417].
11.5. Права и обязанности государственного служащего
Государственная гражданская служба предназначена для обеспечения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ в сферах законотворчества, экономики, социального строительства и культуры. В отличие от других видов государственной службы гражданская служба не связана с функциями в сферах обороны, безопасности и правоохранительной деятельности.
Гражданским служащим является гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную деятельность на соответствующей должности согласно акту о назначении на должность и в соответствии со служебным контрактом. Статус гражданского служащего определяется его публичными полномочиями (правами, обязанностями) и ответственностью за их ненадлежащее исполнение.
Права государственного служащего. Гражданскому служащему предоставляются социальные права — на отдых, оплату труда, медицинское страхование, предназначенные для обеспечения его профессиональной служебной деятельности. Социальные права служащих обеспечиваются государственными гарантиями (например, при оплате труда служащему предоставляется денежное содержание с учетом различных надбавок и дополнительных выплат, значительно превышающих размер должностного оклада)[418]. Денежное содержание представляет собой основное средство материального стимулирования служащего; пользование остальными социальными правами обеспечивает должную эффективность его профессиональной деятельности. Обычно гражданский служащий не вправе совмещать свою профессиональную деятельность с иной оплачиваемой деятельностью. Исключение из этого правила возможно только при осуществлении научной, преподавательской и иной творческой деятельности, если это не повлечет за собой конфликта интересов. Служащий обязан уведомить вышестоящее должностное лицо о совмещении служебной деятельности с иной оплачиваемой работой, которая во всяком случае не может быть отнесена к предпринимательству[419].
Гражданский служащий наделяется публичными правами, предназначенными для реализации полномочий госоргана. Публичные права характеризуют и определяют содержание служебной деятельности. К ним относятся:
а) право на доступ в государственные, муниципальные органы, общественные объединения и другие негосударственные организации. Право на доступ в служебные помещения субъектов предпринимательства всегда обусловлено исполнением властных полномочий гражданского служащего в сферах контроля и надзора[420];
б) право на проведение служебной проверки в целях защиты законных интересов служащего в соответствующем государственном органе, например при распространении сведений, порочащих деловую репутацию служащего, а также в иных случаях причинения ему морального вреда вследствие профессиональной служебной деятельности[421];
в) право на государственную защиту жизни и здоровья служащего, жизни и здоровья членов его семьи, а также принадлежащего ему имущества. Это право предоставляется служащему в целях обеспечения его исполнительно-распорядительной деятельности. Необходимость пользования таким правом обусловлена контрольными и иными властными полномочиями служащего. В этих целях гражданскому служащему и членам его семьи может быть предоставлена государственная охрана для защиты от угроз причинения физического вреда или имущественного ущерба[422].
Рассмотренные права предоставляются для обеспечения полномочий государственного органа. При осуществлении таких прав гражданский служащий действует в качестве должностного лица.
Гражданский служащий наделяется информационными правами, в том числе:
а) правом на предоставление документационных сведений и конклюдентной информации. Соответствующие сведения (информация) предоставляются публичным, частноправовым органом (организацией) или их должностными лицами по запросу гражданского служащего в случаях, предусмотренных федеральным законом[423]. Служебные правомочия в этих случаях удостоверяются письменным предписанием государственного органа, неисполнение которого влечет за собой применение мер административного принуждения или иных публичных санкций (в частности, установленных ст. 19.7 КоАП РФ);
б) правом на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также с материалами личного дела[424]. Гражданский служащий использует это право в целях защиты своих законных прав и интересов при возникновении служебного спора, проведении служебной проверки; в этих случаях наряду с публичными интересами служащий отстаивает личные права (например, при распространении сведений, порочащих его профессиональную репутацию, и в иных подобных случаях).
Таким образом, информационные права применяются не только в целях обеспечения общегосударственных потребностей, но и для защиты законных индивидуальных интересов служащего. Объективные (естественные) права гражданского служащего определяют его статус как наемного работника, наделенного публичными полномочиями. Обеспечение прав на отдых, на оплату труда, других социальных прав является обязанностью нанимателя[425]; такие права неотчуждаемы и подлежат неукоснительному соблюдению. Реализация субъективных прав гражданского служащего (к ним относятся публичные и информационные права) обусловлена индивидуальными (личностными) потребностями и зависит от конкретной ситуации; служащий может не воспользоваться этим правом в течение всего срока своей публичной деятельности. Осуществление субъективных прав всегда обусловлено юридически значимыми событиями (например, проведению служебной проверки или рассмотрению индивидуального служебного спора всегда предшествует возникновение коллизий с нанимателем или иным публичным должностным лицом).
