Корпоративная ответственность может быть обусловлена также организационно-правовой формой государственной корпорации. В частности, корпорациям, учрежденным в форме банков, вменяются административные правонарушения, установленные в ст. 15.26 КоАП РФ, или налоговые правонарушения, предусмотренные в ст. 132—135.1 НК РФ. В этих случаях корпоративная ответственность наступает вследствие неисполнения информационной обязанности перед контролирующим органом, а применительно к ст. 15.27 КоАП РФ — перед ФСФМ. Такие обязанности устанавливаются федеральными законами, а в случаях, ими прямо предусмотренных, также и ведомственным нормативным правовым актом (например, актами ФСФМ), применительно к банковским организациям — нормативным актом Банка России (см. ст. 15.26 КоАП РФ).
Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям. В отличие от других юридических лиц к ним не может быть применена цивилистическая санкция в виде ликвидации организации по решению суда в соответствии с правилами, установленными в абз. 3 п. 2 ст. 61 ГК РФ. К процедуре ликвидации государственной корпорации также не применяются правила, установленные ст. 65 ГК РФ, и иное законодательство о несостоятельности (банкротстве). Порядок и процедура ликвидации корпорации обусловлены не цивилистическими, а исключительно публичными предпосылками, установленными федеральным законом. Таким образом, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным законом об учреждении корпорации. Правовые предпосылки ликвидации корпорации определяются в статутном федеральном законе в тех случаях, когда корпорация создана для осуществления социально приоритетной деятельности, ограниченной установленной таким законом сроком, по истечении которого полномочия корпорации прекращаются и вступает в силу процедура ее ликвидации[365]. Применительно к государственным корпорациям, действующим на постоянной основе, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом.
Применение мер властного принуждения, как правило, обусловлено совершением правонарушения, однако такие меры могут быть применены в целях предотвращения или расследования правонарушения. В частности, возбуждение дел об административных правонарушениях в рассмотренных выше случаях неисполнения корпорацией информационных обязанностей является правовой предпосылкой для применения мер административного пресечения в виде осмотра корпоративных служебных помещений и изъятия вещей и документов, обнаруженных при проведении осмотра (см. ст. 27.8, 27.10 КоАП РФ). Такие меры применяются на процессуальных стадиях доказывания и могут быть применены к добросовестной организации, вина которой не будет установлена при рассмотрении дела об административном правонарушении.
Индивидуальная ответственность должностных лиц государственной корпорации наступает независимо от привлечения к публичной ответственности организации-нарушителя. Таким образом, применительно к одному и тому же проступку могут быть одновременно выявлены признаки корпоративного и индивидуального правонарушения, которые могут быть вменены нарушителю-организации и ее руководящему должностному лицу.
Индивидуальная публичная ответственность включает в себя локальную, дисциплинарную и административную ответственность. Различия видов ответственности обусловлены прежде всего статусом правоустанавливающего акта. Локальная ответственность устанавливается федеральным законом об учреждении корпорации и принятыми в соответствии с ним корпоративным коллегиальным органом внутренними (локальными) нормативными правовыми актами. К таким актам относятся положения об органах управления корпорацией, принимаемые наблюдательным советом (советом директоров) или иным органом публичного представительства. Положениями устанавливаются виды санкций, применяемых к единоличному исполнительному органу — председателю, генеральному директору или иному высшему корпоративному должностному лицу[366]. Такое лицо действует исключительно в корпоративных интересах, любое управленческое решение, принимаемое им: вынесение правового акта, заключение сделки и иное — обусловлено корпоративными потребностями, доминирующими над личной заинтересованностью соответствующего руководителя[367]. При возникновении конфликта интересов руководитель корпорации обязан уведомить об этом соответствующий коллегиальный орган корпорации до принятия решения по существу. Одним из видов ответственности высшего должностного лица корпорации является досрочное прекращение его полномочий.
Дисциплинарная ответственность. Кроме положений об органах управления корпорацией и положений о структурных подразделениях таких органов, в корпорации принимаются другие локальные нормативные акты, устанавливающие правила поведения ее сотрудников (правила внутреннего распорядка и др.). Неисполнение сотрудником корпорации таких правил квалифицируется в качестве дисциплинарного проступка и влечет за собой применение дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора или увольнения. Применение иных видов взыскания, помимо упомянутых трех, возможно только в случаях, предусмотренных федеральным законом об учреждении государственной корпорации.
Дисциплинарная ответственность сотрудников корпорации определяется ее локальными нормативными актами, однако установленные ими правила не применяются в отношении должностных лиц, входящих в состав наблюдательного совета, совета директоров и иного органа публичного представительства, в тех случаях, когда такие лица являются государственными служащими. В отношении них применяются правила дисциплинарного производства, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами (применительно к лицам, проходящим правоохранительную или военную службу). Прекращение служебных отношений члена наблюдательного совета (совета директоров) в случае его увольнения с государственной службы не влечет за собой прекращение его правомочий. К таким лицам могут быть применены санкции в виде досрочного прекращения полномочий члена наблюдательного совета (совета директоров) в соответствии с процедурой, установленной статутным федеральным законом об учреждении корпорации. В отношении должностных лиц, назначенных в наблюдательный совет (совет директоров) Президентом РФ, Правительством РФ, палатами Федерального Собрания, Банком России, Общественной палатой РФ и иными публичными органами в соответствии с квотой, установленной федеральным законом, применяются особые правила их досрочного отзыва[368]. Такое решение может быть принято публичным органом, представленным в наблюдательном совете (совете директоров), им же назначаются новые члены, взамен отозванных. В некоторых случаях решение о досрочном прекращении полномочий членов наблюдательного совета (совета директоров) принимаются Правительством РФ по собственной инициативе или на основании представления соответствующего публичного органа[369].
Административная ответственность должностных лиц, входящих в состав коллегиального органа корпорации, либо сотрудников ее структурных подразделений, ее аппарата, а также сотрудников филиалов и представительств, создаваемых корпорацией на территории РФ, обусловлена ненадлежащим осуществлением ими информационных и иных обязанностей, установленных федеральным законом[370]. В частности, непредставление информации в случаях, установленных ст. 15.27, 19.7, ч. 1 и 2 ст. 19.7.1, ст. 19.7.2, 19.8 КоАП РФ, квалифицируется в качестве соответствующего административного правонарушения и влечет за собой санкцию в виде административного штрафа, применяемого к должностному лицу независимо от привлечения к корпоративной ответственности организации-нарушителя, т.е. применительно к одному и тому же поступку могут быть привлечены к ответственности и организация-нарушитель, и ее виновное должностное лицо (см. ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ)[371]. Меры публичной ответственности, установленные бюджетным и налоговым законодательством, а также дисциплинарные взыскания применяются наряду с административными наказаниями.
Элементы публичного статуса
Государственные корпорации относятся к специальным субъектам административной деятельности. Их коммерческие правомочия ограничены обеспечением публичных потребностей государства. Можно выделить следующие элементы публичного статуса государственных корпораций.
1. В организационно-правовой форме государственной корпорации создаются только крупные хозяйствующие субъекты со значительным объемом капитализации. Например, уставный капитал Банка развития превышает 70 млрд руб.; размер публичного имущественного взноса, предоставленного Фонду содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, составляет 240 млрд руб.; сумма публичных финансов, предоставленных Агентству по страхованию вкладов, составила 3 млрд руб. (в ценах на декабрь 2003 г.)[372].
2. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции опосредованного руководства деятельностью государственной корпорации, его основным методом является наделение министерства, ведомства координационными полномочиями. Координация федеральным органом исполнительной власти деятельности государственной корпорации допускается в случаях, установленных базовым федеральным законом о создании корпорации, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Этими же нормативными правовыми актами определяется и содержание координационных полномочий[373].
3. Органы исполнительной власти и иные органы обеспечивают имущественную самодостаточность государственных корпораций, передавая им в качестве имущественного взноса бюджетные средства, публичные объекты недвижимости, средства материально-технического обеспечения и иное публичное имущество[374].
4. Публичные органы обеспечивают режим наибольшего благоприятствования деятельности государственных корпораций. На них не распространяются имущественные обременения, установленные для других хозяйствующих субъектов. В частности, к ним не применяются процедуры финансовой несостоятельности (банкротства).
5. Интересы публичных органов представлены во всех органах управления государственной корпорацией, санкционирующих коммерческую деятельность. Денежные средства корпорации инвестируются в целях обеспечения социально приоритетных потребностей.
6. Органы исполнительной власти и иные государственные органы делегируют корпорациям публичные полномочия в сферах реализации федеральных целевых и государственных инвестиционных программ. Корпорации предоставляют государственные гарантии коммерческим организациям, обеспечивают и погашают государственные кредиты и займы, осуществляют иные публичные полномочия, установленные федеральными законами[375]. Коммерческий потенциал государственной корпорации обеспечен имущественной и правовой поддержкой публичных органов, соответственно финансирование корпорацией социально-приоритетных программ представляет собой опосредованную форму распределения публичных финансов в общегосударственных целях[376]. Таким образом, государственные корпорации наряду с органами исполнительной власти осуществляют социально-экономическую политику государства.
9.4.2. Публичный статус государственных компаний
Основы публичного статуса, публичные имущественные правомочия государственных компаний
Государственные компании представляют собой особую разновидность публичных корпоративных организаций. Административный статус государственных компаний обусловлен наличием их прав и обязанностей в сферах владения, пользования и распоряжения публичным имуществом, корпоративного управления, публичных контроля и надзора и в сфере деликтных отношений.
Предназначение государственной компании определяется ее публичными имущественными правомочиями. Государственная компания учреждается Правительством РФ на основе имущественного взноса Российской Федерации, а именно на основе публичных финансовых активов (т.е. средств федерального бюджета)[377] и федеральной недвижимости. Финансовые активы и объекты федеральной недвижимости, переданные государственной компании в качестве имущественного взноса, используются ею по договору доверительного управления[378]. Государственная компания является пользователем публичного имущества, цивилистические правомочия осуществляются ею в интересах выгодоприобретателя, т.е. в целях обеспечения публичных имущественных интересов Российской Федерации.
Публичные цивилистические отношения, обусловленные внесением имущественного взноса, возникают не только на стадии учреждения государственной компании, но и на этапах ее практической деятельности, в этом случае имущественный взнос вносится в целях увеличения корпоративной капитализации и улучшения коммерческих правомочий государственной компании.
Доходы, полученные государственной компанией, используются ею по целевому назначению, т.е. в целях обеспечения социально приоритетных потребностей, установленных федеральным законом о ее учреждении. В публичных цивилистических отношениях, возникающих между Российской Федерацией и государственной компанией, Российская Федерация выступает в качестве доминирующего субъекта — учредителя доверительного управления; Российская Федерация в этом случае является собственником имущества, а государственная компания — его пользователем (см. ст. 1014 ГК РФ).
Государственная компания использует все атрибуты субъекта коммерческой деятельности, в том числе осуществляет инвестирование финансовых активов, получает прибыль, заключает цивилистические сделки, однако расходование денежных средств допускается только в публичных целях.
Соподчиненные отношения между Правительством РФ и управомоченными им органами исполнительной власти, с одной стороны, и государственной компанией — с другой, определяют ее имущественные правомочия. Цивилистические отношения в этой сфере представляют собой разновидность властных отношений, обусловленных иерархической соподчиненностью их участников.
Публичная регламентация сферы корпоративного управления
Органы исполнительной власти регламентируют сферу корпоративного управления государственной компании, представители публичных органов входят в состав ее высшего органа управления — совета директоров или наблюдательного совета, определяющего основы коммерческой или финансово-экономической деятельности государственной компании. Общегосударственные интересы превалируют над корпоративными целями деятельности государственной компании, например, высший орган корпоративного управления вправе изъять часть ее имущества в государственную казну[379]. Корпоративное управление опосредуется локальными правовыми актами совета директоров или наблюдательного совета.
Публичный контроль и деликтные отношения
Административное законодательство опосредует и сферу контрольных отношений между государственной компанией и публичными органами. Государственная компания является субъектом налогового, таможенного контроля, а в качестве получателя бюджетных средств государственная компания подконтрольна Счетной палате РФ — особому публичному органу, управомоченному на проведение бюджетного контроля.
Участие государственной компании в деликтных отношениях обусловлено совершением корпоративного или индивидуального правонарушения. Неисполнение государственной компанией публичных обязанностей, установленных таможенным, налоговым, бюджетным, административным законодательством, влечет за собой применение соответствующих публичных санкций in corpore, наряду с ними квалифицируются и правонарушения ее должностных лиц.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте определение некоммерческой организации.
2. Назовите организационно-правовые формы некоммерческих организаций.
3. Кто может быть учредителем автономного учреждения?
4. В чем содержание бюджетных обязанностей автономных учреждений?
5. Дайте определение государственной корпорации.
6. В чем выражены особенности правового режима имущества государственных корпораций?
7. Перечислите существующие на данный момент государственные корпорации.
8. Назовите отличия публичного статуса государственной корпорации, государственной компании и фонда как разновидностей некоммерческих организаций.
9. Каков порядок формирования наблюдательных советов (совета директоров) государственных корпораций?
10. Расскажите о порядке реорганизации и ликвидации государственных корпораций.
Глава 10. Публичный статус
акционерных обществ
В результате изучения данной главы учащийся должен:
знать публичные предписания о статусе акционерных обществ;
уметь анализировать содержание публичных отношений в сфере деятельности акционерных обществ;
овладеть навыками аналитического исследования законодательства о взаимоотношениях акционерных обществ с органами исполнительной власти.
10.1. Публичные права и обязанности
акционерных обществ
Публичный статус негосударственных организаций определяется их полномочиями в сферах коммерческой или некоммерческой деятельности. В период построения основ рыночной экономики особую значимость приобретают взаимоотношения органов исполнительной власти и акционерных обществ (АО). Акционерное общество — это коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на акции, удостоверяющие обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционерные общества вступают в публичные отношения в процессе их создания, при осуществлении коммерческой деятельности, при исполнении публичных обязанностей, а также в случае совершения правонарушений. Возникновение общих публичных отношений обусловлено наделением общества правами и обязанностями коммерческой организации. Общество подлежит государственной регистрации в органах ФНС на общих основаниях с другими коммерческими организациями. Акционерное общество становится полноправным субъектом гражданско-правовых и публичных отношений после получения лицензии в соответствующем органе исполнительной власти[380]. При возникновении, изменении и прекращении общих публичных отношений к акционерным обществам применяются унифицированные требования, установленные федеральным законодательством для всех коммерческих организаций[381].
Органы исполнительной власти и муниципальные органы участвуют в управлении открытым акционерным обществом (ОАО), акции которого находятся соответственно в федеральной или муниципальной собственности. Реализация публичным органом специального права по управлению АО — права «золотой акции» — означает участие должностных лиц органа исполнительной власти или муниципального органа в коммерческой деятельности общества, в частности санкционирование такими лицами крупных сделок, совершаемых АО[382]. Право «золотой акции» означает наличие легитимных имущественных интересов органа исполнительной власти и муниципальных органов в коммерческой деятельности общества. Такие интересы обеспечиваются властными полномочиями государственных (муниципальных) органов, обусловленными их правами и обязанностями по управлению публичным имуществом, к которому относятся также акции ОАО. Росимущество руководит деятельностью представителей государства, назначаемых в органы управления АО, применительно к которым используется право «золотой акции». Регламентация имущественных интересов Российской Федерации отнесена к ведению федеральных агентств. Федеральные министерства и федеральные службы осуществляют отдельные полномочия по управлению акциями ОАО в случаях, специально предусмотренных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Например, Минэкономразвития России устанавливает обязательные требования к коммерческой деятельности указанных АО[383].
Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и другими федеральными законами установлены публичные обязанности акционерных обществ; последние предоставляют информацию, необходимую для обеспечения общегосударственных потребностей. Например, АО, как и другие коммерческие организации, предоставляет в Росфинмониторинг информацию о сделках с денежными средствами и иным имуществом, подлежащим специальному контролю в соответствии с Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Сведения о коммерческой деятельности АО предоставляются также ФСФР России (соответствующие информационные обязанности установлены ст. 92 Федерального закона «Об акционерных обществах»)[384]. Информационные обязанности распространяются на АО независимо от применения права «золотой акции» и предусматривают предварительную аналитическую обработку сведений в соответствии с требованиями, установленными ведомственными актами федерального органа исполнительной власти, которому предоставляется информация. Таким образом, исполнение АО публичных обязанностей всегда сопряжено со значительными материальными издержками (в этих целях должны быть обеспечены надлежащие материально-технические средства обработки информации, подготовлены соответствующие кадры и т.п.).
Контрольные и надзорные обязанности акционерных обществ, обусловленные проведением лицензионного, финансового, экологического и иных видов публичного контроля, также предусматривают предоставление органу исполнительной власти сведений, установленных федеральным законом. Указанные обязанности устанавливают унифицированные требования для всех видов коммерческих организаций, в том числе для акционерных обществ; последние наделяются эксклюзивными обязанностями при совершении правонарушений.
10.2. Методы публичного воздействия. Статус представителей государства, действующих на основе специального права («золотой акции»)
Наиболее распространенной формой воздействия исполнительной власти в сфере акционирования является участие государства в деятельности высшего органа управления акционерным обществом — общего собрания акционеров. Представители государства в акционерных обществах лишены какой бы то ни было инициативы, они осуществляют полномочия, делегированные им соответствующим федеральным министерством (ведомством), выражая тем самым интересы прежде всего исполнительной власти. Функции представителей государства не ограничены управлением принадлежащими государству пакетами акций: участвуя в деятельности высшего органа управления акционерными обществами, они осуществляют государственную политику в сфере акционирования.
Публичные интересы определяют основу взаимоотношений федеральных министерств и ведомств с акционерными обществами и другими субъектами частного права. Из сказанного следует, что регламентация деятельности представителей государства в акционерных обществах осуществляется актами Президента и Правительства РФ. На ведомственном уровне основные полномочия в указанной сфере отнесены к ведению Росимущества; последнее, так же как и Правительство РФ, назначает представителей государства в акционерные общества, определяет их права и обязанности, дает письменные директивы, обязывающие представителей государства действовать в публичных интересах. Характерно, что во многих случаях представители делегированы государством для последующего избрания в советы директоров акционерных обществ. Таким образом, организационное решение вопроса на общем собрании акционеров, к исключительной компетенции которого относится определение персонального состава совета директоров, предрешено на ведомственном уровне до созыва высшего органа управления обществом, как это предусмотрено Федеральным законом «Об акционерных обществах».
Выделяют следующие методы прямого участия органов исполнительной власти в деятельности акционерных обществ.
1. Реализация правомочий учредителя обществ. Росимущество выступает от имени Российской Федерации учредителем открытого акционерного общества, создаваемого посредством приватизации федеральных государственных унитарных предприятий. Органы исполнительной власти в учредительном договоре и в процессе разработки устава АО определяют свое представительство в его органах управления.
2. Назначение представителей федеральных министерств и ведомств в высшие органы управления АО, часть акций которых находится в федеральной собственности; определение их полномочий и ответственности.
3. Создание специализированных федеральных органов управления, определяющих основы государственной политики в сфере акционирования. Важнейшим методом государственного воздействия является правовая регламентация деятельности акционерных обществ в ведомственных актах Минэкономразвития России и других органов исполнительной власти (в том числе в директивах и иных индивидуальных правовых актах, принимаемых Росимуществом).
4. Государственная регистрация АО и лицензирование их деятельности. В сфере государственной разрешительной политики исполнительная власть определяет правомочия акционерных обществ как юридических лиц, наделяя их дополнительными правами и обязанностями в процессе выдачи лицензии и ограничивая правоспособность обществ при аннулировании лицензии.
5. Контроль над организационной и финансово-хозяйственной деятельностью АО. Действующее законодательство предусматривает следующие виды представительства государства в открытых акционерных обществах: а) при использовании так называемого специального права («золотой акции»); б) в процессе закрепления в государственной или муниципальной собственности акций ОАО. В указанных случаях решения о назначении представителей Российской Федерации в органы управления ОАО принимаются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ или муниципальными органами.
Использование по инициативе органа исполнительной власти специального права означает ограничение правомочий акционерного общества. Все важнейшие функции внутриорганизационного управления могут приниматься ОАО по согласованию и при непосредственном участии представителей Российской Федерации, которые вправе отклонить решение общего собрания акционеров, предусматривающее реорганизацию или ликвидацию ОАО, внесение изменений и дополнений в устав акционерного общества. Представители Российской Федерации контролируют и обязательственно-правовые отношения ОАО. В частности, они могут использовать право вето по решениям о заключении крупных сделок, например договоров, предметом которых является приобретение или отчуждение имущества, стоимость которого составляет свыше 25% балансовой стоимости активов ОАО. Представители Российской Федерации ex officio (т.е. в силу занимаемой должности) входят в состав совета директоров (наблюдательного совета) открытого акционерного общества, а также вправе инициировать процедуру созыва внеочередного собрания акционеров. Полномочия представителей Российской Федерации имеют доминирующее значение: они в состоянии парализовать деятельность любого ОАО. Использование исполнительной властью специального права возможно в двух случаях: 1) в процессе преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в ОАО; 2) при продаже акций обществ, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта РФ, а также муниципальные органы назначают представителей Российской Федерации в ОАО, акции которых закреплены в государственной или муниципальной собственности. Полномочия назначенных представителей во многом схожи с компетенцией представителей, действующих на основе специального права («золотой акции»), которые назначаются в высшие органы управления акционерным обществом и контролируют их деятельность. Различия проявляются в регламентации статуса представителей:
правовое положение представителя Российской Федерации, наделенного правомочиями, обусловленными «золотой акцией», определено ст. 38 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
правовое положение представителя государства в высших органах управления ОАО, акции которых закреплены в государственной или муниципальной собственности, определяется Правительством РФ (п. 1 ст. 39 указанного Федерального закона).
Совершенно очевидно, что деятельность представителей государства в открытых акционерных обществах сопряжена с существенным ограничением неотъемлемых прав последних как субъектов частного права. Конституция РФ допускает такие ограничения (ч. 3 ст. 55), однако соответствующие решения государственной власти могут быть воплощены только в форме федерального закона[385].
10.3. Публичная и гражданско-правовая ответственность акционерных обществ и их должностных лиц
Федеральным законодательством установлена публичная (в том числе дисциплинарная, административная и уголовно-правовая) и гражданско-правовая ответственность акционерных обществ и их должностных лиц.
Административная ответственность за неисполнение АО информационных обязанностей квалифицируется по ст. 19.7 КоАП РФ (непредставление сведений (информации)). Субъектами указанных административных правонарушений являются должностные лица органа управления акционерным обществом, в том числе и представители органов исполнительной власти (муниципальных органов), входящие в состав органа управления АО при использовании права «золотой акции»[386].
Субъектом гражданско-правовой ответственности, помимо указанных должностных лиц, является также и юридическое лицо — акционерное общество in corpore (т.е. в целом). Основание для привлечения к гражданско-правовой ответственности должностных лиц АО — причинение вреда обществу. Квалификация виновного деяния является необходимой предпосылкой для наступления не только административной, но и гражданско-правовой ответственности[387].
