А. Б. Агапов 16 страница

Таким образом, контроль проводится органами исполнительной власти (например, лицензирующими органами), а применительно к аудиторским проверкам — саморегулируемыми организациями, действующими по поручению наблюдательного совета публичного учреждения.

Контрольные процедуры включают в себя осуществление мероприятий корпоративного (внутреннего) контроля, отнесенных к ведению органа некоммерческой организации, управомоченного на его проведение, и специального (внешнего) контроля. Постоянно действующим органом корпоративного контроля является совет по использованию целевого капитала, обеспечивающий проверки выполнения финансового плана некоммерческой организации^[285]. Наряду с советом, контрольные мероприятия проводятся также уставными органами некоммерческой организации (например, в автономных учреждениях контроль осуществляется коллегиальными органами — наблюдательным советом, а также ученым советом, художественным советом, создаваемым соответственно в образовательном учреждении или в автономном учреждении, действующем в сфере культуры)^[286]. Жертвователь всегда контролирует процедуры аккумуляции и расходования денежных средств, составляющих целевой капитал некоммерческой организации, независимо от того, входит ли он в состав совета или нет^[287].

Корпоративные контрольные мероприятия включают в себя сопряженные с ними процедуры бухгалтерского учета и отчетности^[288]. Внешний финансовый контроль осуществляется независимыми аудиторскими организациями, а также органами исполнительной власти, к ведению которых отнесено проведение мероприятий финансового и уставного контроля. Обязательные аудиторские проверки деятельности некоммерческой организации, связанной с аккумуляцией денежных средств, составляющих целевой капитал, и использованием получаемых от него доходов, проводится только в случаях, если балансовая стоимость имущества, составляющего целевой капитал, превышает размеры, установленные федеральным законом^[289]. Наряду с некоммерческой организацией обязательному аудиту подлежит также деятельность коммерческой организации, осуществляющей по договору доверительного управления пользование денежными средствами, составляющими целевой капитал^[290].

Некоммерческие организации являются объектом общего контроля, в процессе которого проверяется исполнение ими фискальных, информационных и иных публичных обязанностей^[291]. Мероприятия уставного контроля включают в себя выездные и камеральные проверки, проводимые органом юстиции, в процессе которых проверяется соблюдение некоммерческой организацией прав и обязанностей, определенных уставом.

Таким образом, процедуры внешнего контроля отнесены к ведению не только публичных органов (прежде всего — органов исполнительной власти), но и субъектов частного права — например, аудиторских организаций, уполномоченных некоммерческой организацией на проведение проверок^[292]. Виды контрольных обязанностей некоммерческих организаций обусловлены объемом их финансово-хозяйственной деятельности. В отношении некоммерческих организаций, формирующих целевой капитал, установлены дополнительные обязанности; объем контрольных обязанностей других некоммерческих организаций существенно меньше.

Корпоративная ответственность некоммерческих учреждений и индивидуальная ответственность их должностных лиц

По результатам проведения контроля к публичному учреждению и его должностным лицам — нарушителям может быть применена юридическая ответственность, включающая в себя:

меры корпоративной ответственности, применяемые к организации-нарушителю;

меры дисциплинарной, административной и иной индивидуальной ответственности, применяемые к должностным лицам публичного учреждения.

Меры корпоративной ответственности предусматривают применение административных и цивилистических санкций. Основанием для их применения всегда является неисполнение публичным учреждением установленных публичных обязанностей. Нарушение публичным учреждением информационных обязанностей в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ, влечет за собой назначение административного штрафа, взимаемого с организации-учреждения независимо от привлечения к административной ответственности за те же правонарушения ее руководящих должностных лиц.

К публичным учреждениям-лицензиатам, нарушающим требования и условия лицензирования, а также к публичным учреждениям, осуществляющим деятельность, предусмотренную уставом, могут быть применены цивилистические санкции в виде ликвидации юридического лица (см. абз. 3 п. 2 ст. 61 ГК РФ). К некоммерческим организациям, созданным в виде публичных учреждений, в этом случае применяются общие процедуры, установленные ГК РФ для всех организаций (ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). В отличие от них, к государственным корпорациям применяются специальные ликвидационные процедуры, установленные федеральными законами^[293]. Таким образом, применение цивилистических санкций к публичным некоммерческим учреждениям всегда обусловлено организационно-правовой формой последних, при этом федеральными законами установлены различные предпосылки и процедуры применения таких санкций. Основанием для ликвидации публичного учреждения-лицензиата может быть привлечение организации-нарушителя к административной ответственности, установленной ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, при этом применению рассматриваемой цивилистической санкции всегда предшествует назначение публичной санкции в виде административного штрафа или административного приостановления деятельности, т.е. гражданско-правовая и административная ответственность в этих случаях представляют собой сопряженные категории.

Меры корпоративной ответственности обусловлены объемом имущественных правомочий, отнесенных к ведению некоммерческой организации. К тем из них, которые приняли решение о формировании целевого капитала, может быть применена санкция в виде расформирования целевого капитала некоммерческой организации по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений порядка распоряжения и использования денежных средств, составляющих целевой капитал. При этом к грубым нарушениям порядка расходования указанных денежных средств относится использование доходов от целевого капитала:

на цели, не предусмотренные уставом некоммерческой организации;

с нарушением установленных нормативов их расходования, например, превышение предельной суммы расходов на административные цели^[294];

с нарушением прав жертвователя, установленных договором пожертвования или завещанием;

с несоблюдением законного требования жертвователя, выраженного в письменной форме предупреждения об устранении нарушений порядка владения или распоряжения денежными средствами, составляющими целевой капитал^[295].

Независимо от санкции в виде расформирования целевого капитала к организации-нарушителю могут быть также применены публичные санкции, установленные Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (например, предупреждение организации с обоснованием нарушения и сроков его устранения). Предупреждение, выносимое органом юстиции, в отличие от рассмотренных выше судебных санкций, представляет собой типичную меру административного принуждения. Особой разновидностью непубличной санкции является письменное предупреждение жертвователя, выносимое им по факту выявленного правонарушения в указанных выше случаях.

Меры корпоративной ответственности могут быть применены как к некоммерческой организации — собственнику целевого капитала, так и к коммерческой организации, действующей на основании договора доверительного управления. Коммерческая организация — доверительный управляющий имуществом, составляющим целевой капитал, действует по поручению собственника имущества на основе делегированных ей по договору полномочий. Некоммерческая организация-собственник вправе в одностороннем порядке расторгнуть указанный договор в случае нарушения правил доверительного управления, установленных договором, — расторжение договора в указанных случаях представляет собой вторую разновидность непубличной санкции. В обоих рассмотренных случаях непубличные санкции принимаются по факту выявленного правонарушения, и их применение влечет за собой:

а) установление законного требования к нарушителю (применительно к предупреждению);

б) установление имущественных обременений нарушителя, теряющего право на вознаграждение при досрочном расторжении договора доверительного управления.

Таким образом, непубличные санкции наряду с наказаниями, применяемыми публичным органом (или уполномоченным им должностным лицом) влекут за собой реальные или потенциальные имущественные обременения нарушителя (например, неисполнение предупреждения жертвователя влечет за собой санкцию в виде отмены пожертвования), т.е. превентивная санкция становится реальной имущественной санкцией (размер имущественных требований, предъявляемых к нарушителю, в этих случаях соразмерен сумме незаконно использованного пожертвования)^[296].

Меры индивидуальной ответственности должностных лиц и сотрудников публичного учреждения различаются в зависимости от различных правовых предпосылок их применения. К руководителю публичного учреждения, а также к члену наблюдательного совета могут быть применены уставные санкции в виде досрочного прекращения их полномочий, предусмотренных уставом учреждения и его локальными нормативными правовыми актами. Такие санкции принимаются учредителем публичного учреждения^[297]. К руководителю автономного учреждения независимо от его привлечения к уставной ответственности могут быть применены и цивилистические имущественные санкции^[298].

Дисциплинарная ответственность членов наблюдательного совета, проходящих государственную службу, устанавливается Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Применительно к другим должностным лицам публичного учреждения применяются дисциплинарные взыскания, установленные ст. 192, 193 ТК РФ^[299].

9.2.3. Публичный статус казенных учреждений

Основы публичного статуса

Казенные учреждения наделены наименьшим объемом имущественных и корпоративных правомочий в сравнении с двумя иными видами публичных учреждений — автономными и бюджетными учреждениями. Доминирующей стороной публичных отношений в сфере деятельности казенных учреждений являются их учредители: федеральное Правительство — применительно к федеральным казенным учреждениям, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации — применительно к казенным учреждениям субъекта Федерации, местная администрация — в отношении муниципальных казенных учреждений^[300].

Содержание публичных имущественных правомочий

Имущественные правомочия казенного учреждения обусловлены исключительно предназначением его деятельности, оно вправе осуществлять лишь отдельные виды предпринимательства, а именно производить товары и оказывать услуги, соответствующие социально приоритетным уставным целям, а также приобретать и отчуждать имущественные и неимущественные права и участвовать в хозяйственных обществах^[301].

Такие имущественные правомочия опосредуются распоряжениями учредителя, возникновение, изменение и прекращение этих правомочий обусловлено публичным предназначением деятельности казенного учреждения, определяемым его учредителем в момент создания учреждения. Поскольку учредителем казенного учреждения является публичный орган, реализующий полномочия исполнительной власти^[302] и наделенный доминирующими полномочиями, имущественные отношения в этой сфере относятся к публичным имущественным отношениям. Статус таких отношений определяется учредителем и фиксируется в статутных актах казенного учреждения, возникновение и прекращение имущественных отношений обусловлено волеизъявлением учредителя, а сами эти отношения относятся к публичным имущественным отношениям и регламентируются административным и иным публичным законодательством. Такое законодательство ограничивает имущественные правомочия казенного учреждения, но вместе с тем устанавливает иммунитет казенных учреждений в сфере обязательственно-правовых отношений и освобождает их от исполнения обременительных имущественных обязанностей^[303].

Отношения в сфере проведения публичного контроля

Публичный орган, наделенный правомочиями учредителя, проводит контрольные мероприятия, связанные с проверкой выполнения казенным учреждением уставных обязанностей и целевой основой его деятельности в качестве некоммерческой организации^[304]. Наряду с мероприятиями специального контроля, проводимыми в вышеуказанных случаях, казенные учреждения относятся к субъектам налогового, таможенного и иных видов публичного контроля, осуществляемого специализированными органами исполнительной власти или муниципальными органами.

9.3. Публичный статус саморегулируемых организаций

Полномочия саморегулируемых организаций в сферах правовой регламентации

Правовая регламентация представляет собой основополагающий фактор, определяющий административный статус саморегулируемой организации — непубличной некоммерческой организации, объединяющей субъектов частного права в целях обеспечения их корпоративных интересов и защиты их прав во взаимоотношениях с органами государственной власти.

Правовая регламентация деятельности саморегулируемых организаций (далее —СРО) обеспечивается различным публичным законодательством в зависимости от сфер их деятельности, ее сущности и предназначения. СРО действует в соответствии с предписаниями Федерального закона «О некоммерческих организациях» только в части, определяющей существо ее статуса, организационно-правовые формы деятельности СРО установлены базовым Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315‑ФЗ «О саморегулируемых организациях». Применительно к тем сферам, в отношении которых предписания базового Федерального закона не применяются, установлены особые правила регламентации, определенные федеральными законами.

СРО наделяется искомыми правомочиями при завершении публичных процедур, связанных с ее учреждением. Некоммерческая организация получает статус СРО в момент внесения органом исполнительной власти сведений в государственный реестр, ее исключение тем же органом из реестра влечет за собой и утрату соответствующих правомочий. Публичные отношения, возникающие при осуществлении процедур учреждения СРО, имеют выраженную административную основу, доминирующей стороной таких отношений является публичный орган, к его ведению отнесено принятие решения о внесении сведений о СРО в государственный реестр — в этом случае публичный орган легитимизирует ее статус.

Весьма значимы полномочия СРО в сфере правовой регламентации. К ведению СРО отнесено утверждение стандартов и правил — локальных правовых актов, обязательных для выполнения всеми участниками СРО. Эти виды правовых актов обладают основными атрибутами нормативного правого акта, а именно — они диперсонифицированы и рассчитаны на неоднократное применение. Устанавливая правомочия участников правоотношения, они определяют его сущностные признаки, тем самым применение стандартов и правил не обусловлено существом конкретного правоотношения и никак не связано с возникновением, изменением, приостановлением или прекращением конкретного юридически важного события и обстоятельства в сфере саморегулирования^[305]. Базовым законом определена соподчиненность стандартов и правил СРО в системе публичной регламентации в сфере саморегулирования, включающей в себя федеральные законы, подзаконные акты и локальные правовые акты СРО^[306]. Реализуя полномочия самостоятельно устанавливать права и обязанности своих индивидуальных и корпоративных участников, СРО тем самым наряду с публичными органами относятся к субъектам правовой регламентации, последняя представляет собой опосредованную форму администрирования: СРО устанавливают длящиеся правоотношения, обеспечивают контроль за их исполнением и принимают санкции к нарушителям, определенные стандартами и правилами.

В целом нормативно-правовая регламентация, отнесенная к ведению СРО, распространяется на следующие сферы саморегулирования:

корпоративного санкционирования, т.е. установления видов наказаний, применяемых к членам СРО, и процессуальных обязанностей их применения;

внутриорганизационной деятельности, т.е. утверждения стандартов и правил;

корпоративного контроля, т.е. утверждения правил проведения выездных и камеральных проверок;

корпоративных имущественных отношений. СРО определяет порядок поступления денежных средств от своих членов^[307], локальными актами СРО регламентируются также отдельные процедуры формирования компенсационного фонда^[308].

Нормативно-правовая регламентация отнесена к ведению лишь некоторых видов некоммерческих организаций, наряду со СРО соответствующими правомочиями наделена и Госкорпорация по атомной энергии «Росатом»^[309].

Корпоративный, публичный и организационный контроль

Полномочия СРО в сфере правовой регламентации предопределяют содержание ее компетенции в сфере корпоративного конт­роля. Предметом проведения выездной или камеральной проверки является соблюдение членами СРО стандартов и правил саморегулируемой организации и условий членства в ней. Правовые основания проведения проверок, а также их административные процедуры регламентируются правовыми актами СРО, такие акты, так же как и рассмотренные выше стандарты и правила, обладают надлежащими атрибутами нормативного правового акта^[310]. Корпоративный контроль проводится независимо от мероприятий публичного контроля, объектом которого может быть как сама СРО, так и ее участники^[311].

Публичный контроль отнесен к ведению федеральных органов исполнительной власти (по преимуществу — федеральных служб), исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и иных публичных органов. Особой формой публичного контроля является правоохранительный контроль, отнесенный к ведению органов прокуратуры и иных правоохранительных органов и проводимый в целях предупреждения, пресечения и раскрытия правонарушений в сфере саморегулирования.

Мероприятия публичного контроля в отличие от иных форм контрольной деятельности в сфере саморегулирования, а именно в отличие от корпоративного и внутриорганизационного контроля, инициируются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными публичными органами.

Проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения членами СРО стандартов и правил отнесено к ведению специального органа корпоративного контроля^[312]. Сфера контрольной деятельности такого органа ограничена только проведением проверок соблюдения членами СРО корпоративных стандартов и правил, к его ведению не отнесен контроль в сферах предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществляемой членами СРО, и условий членства в ней^[313]. Проведение контрольных мероприятий в этих сферах корпоративной деятельности отнесено к ведению специальных корпоративных органов^[314].

Мероприятия организационного контроля проводятся непосредственно в аппарате СРО и заключаются в проверках деятельности ее органов управления. К ведению коллегиального органа управления СРО отнесены функции организации аудиторской проверки и проведения проверок деятельности исполнительного органа СРО^[315]. Формой опосредованного контроля являются утверждение общим собранием членов СРО отчетов, представленных ее коллегиальным и исполнительными органами, а также утверждение ее сметы^[316]. Повседневный контроль за деятельностью аппарата СРО отнесен к ведению ее исполнительного органа.

Таким образом, для контрольных отношений в сфере саморегулирования характерна плюралистичность форм, такими правоотношениями опосредуются не только собственно корпоративная деятельность СРО, но и функционирование ее аппарата, а также взаимоотношения СРО и ее членов с органами публичного конт­роля.

Корпоративная и публичная ответственность

По результатам проведения контрольных мероприятий к членам СРО — нарушителям норм и правил, установленных федеральным законодательством, подзаконными актами и локальными нормативными актами СРО, применяются меры корпоративной ответственности, а именно санкции, определенные базовым Федеральным законом и локальными нормативными актами СРО. Независимо от применении таких санкций к нарушителям могут быть применены публичные наказания, обусловленные совершением ими налогового, административного или иного публичного правонарушения, а также цивилистические санкции, установленные ГК РФ.

Совершение членами СРО корпоративного правонарушения влечет за собой применение корпоративных санкций, устанавливающих имущественные обременения нарушителя или определяющих ограничения его субъективных имущественных прав. Основным видом корпоративной санкции, ограничивающей имущественные правомочия нарушителя, является штраф, исчисляемый в денежном эквиваленте^[317].

К корпоративным санкциям, влекущим опосредованные (релятивные) обременения правонарушителя, относится предупреждение, выносимое в письменной форме и представляющее собой порицание нарушителя. Обнародование сведений о предупреждении нарушителя и информации о факте правонарушения может повлечь за собой причинение репутационного вреда нарушителю и тем самым негативно сказаться на его профессиональной компетенции и имущественном статусе^[318]. К релятивным санкциям относятся также и предписания, обязывающие устранить выявленные нарушения в установленный срок. Вынесение предписания влечет за собой обнародование сведений о правонарушителе и рассмотренные выше релятивные последствия.

Наиболее обременительной корпоративной санкцией является исключение лиц из членов СРО, в отличие от нее рассмотренные выше корпоративные санкции принимаются специализированным органом СРО непосредственно и вступают в силу в момент их принятия^[319]. Санкция в виде исключения лица из членов СРО представляет собой корпоративную санкцию, обусловленную различными административными процедурами, а именно — выявлением факта правонарушения специализированным органом СРО с последующей инициацией процедуры исключения лица из членов СРО.

Публичные санкции в сфере саморегулирования установлены базовым Федеральным законом, помимо них локальными правовыми актами СРО могут быть установлены иные санкции, предназначенные для данной саморегулируемой организации. Локальные правовые акты регламентируют обязанности лица, понуждают его к осуществлению обременительных действий или непосредственно устанавливают обременения, тем самым такие правовые акты, фиксирующие правомочия лица, отвечают предназначению нормативной регламентации и относятся к нормативным правовым актам. Публичные санкции применяются к СРО, не исполняющим обязанности перед органом исполнительной власти, правоохранительным и иным публичным органом; применительно к сфере саморегулирования они установлены базовым Федеральным законом, а в части, не урегулированной им, — Федеральным законом «О некоммерческих организациях», применение последнего обусловлено предназначением саморегулируемой организации в сфере некоммерческой деятельности. Неисполнение публичных обязанностей, установленных упомянутыми федеральными законами, квалифицируется в качестве специального публичного правонарушения. Публичные обязанности устанавливаются налоговым, таможенным и иным публичным законодательством, правонарушения такого рода квалифицируются в качестве общих (унифицированных) публичных правонарушений, в отличие от упомянутых выше они применяются ко всем правонарушителям, специфика саморегулирования не является существенным правовым элементом при квалификации правонарушений такого рода.

Применение публичных санкций опосредуется некоторыми процессуальными действиями, а именно специальные публичные санкции, т.е. санкции, предусмотренные базовым Федеральным законом и Федеральным законом «О некоммерческих организациях», применяются независимо от квалификации признаков виновного деяния, в отличие от них выявление признаков вины представляет собой обязательный атрибут юрисдикционных действий, обусловленных совершением унифицированного правонарушения, например административного проступка.

В отличие от рассмотренных выше корпоративных санкций унифицированные санкции применяются как в отношении СРО, так и в отношении ее членов — субъектов предпринимательства и профессиональной деятельности. Виды публичных санкций обусловлены существом административного, налогового, таможенного и иного публичного правонарушения.

Публичные информационные обязанности

Специальные публичные обязанности СРО обусловлены ее предназначением в сфере социально приоритетной деятельности, так же как и другие некоммерческие организации СРО исполняют публичные информационные обязанности, обусловленные:

а) ведением реестра СРО. Документированная информация представляется в управомоченный орган исполнительной власти при учреждении СРО, а в случае внесения в нее корректив — и на последующих стадиях деятельности СРО^[320]. Нарушение сроков представления такой информации или ее представление в ненадлежащем виде (т.е. в неполном или искаженном виде) квалифицируются в качестве административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ;

б) корпоративной деятельностью СРО, в частности, саморегулируемая организация обязана представить в публичный орган документированную информацию о размере своего компенсационного фонда^[321]. Нарушение сроков представления такой информации или ее ненадлежащее представление (см. п. «а») квалифицируются по ст. 19.7 КОАП РФ. Независимо от применения мер административной ответственности к СРО — нарушителю применяется одна из мер корпоративной ответственности, установленных базовым Федеральным законом, а именно публичная санкция в виде исключения сведений о некоммерческой организации — нарушителе из реестра саморегулируемых организаций, влекущая за собой инициацию публичным органом судебной процедуры прекращения статуса СРО^[322];

в) деятельностью СРО в сфере правовой регламентации. СРО вменяется в обязанность представлять уполномоченному федеральному органу стандарты и правила СРО, а также проекты некоторых индивидуальных правовых актов^[323]. Таким образом, применительно к стандартам и правилам публичному согласованию подлежит и деятельность СРО в сфере нормативно-правового регулирования.

В отношении рассматриваемого публичного правонарушения органом исполнительной производятся юрисдикционные действия, указанные в п. «б», т.е. возбуждается дело об административном правонарушении и независимо от него инициируется процедура применения публичной санкции, влекущей за собой прекращение статуса СРО-нарушителя. Применение этой санкции обусловлено подтверждением факта рецидива правонарушения, в этом случае публичный орган должен доказать факт нарушения СРО в течение года более двух раз обязанностей, установленных базовым Федеральным законом и иными федеральными законами, если эти нарушения не устранены или не подлежат устранению^[324].

9.4. Административный статус публичных корпоративных образований

9.4.1. Публичный статус государственных корпораций

Формы правовой регламентации

Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, наделенными значительными имущественными правомочиями. Публичный статус государственных корпораций^[325] обусловлен их особыми отношениями с органами исполнительной власти и иными публичными органами. Важнейшей правовой предпосылкой создания государственной корпорации является осуществление ею общественно значимой деятельности в сферах социальной политики, оказание государственных услуг (например, медицинских, образовательных, услуг в сфере перевозочной деятельности), финансовой и банковской деятельности, отвечающей потребностям государства. Содержание приоритетной общегосударственной деятельности, в целях осуществления которой создается государственная корпорация, определяется федеральным законом. Особый статус корпораций предопределен ее правовым положением: из всех форм некоммерческих организаций только государственные корпорации и автономные учреждения создаются государством — Российской Федерацией. Республики в составе России, наряду с Российской Федерацией, также имеющие государственно-правовой статус, не вправе создавать государственные корпорации^[326].

В сфере правовой регламентации статус корпораций устанавливается федеральными законами, однако необходимо учитывать следующие особенности статуса таких законов.

 Статутные федеральные законы определяют компетенцию и организационно-правовые формы деятельности корпораций^[327]. Применительно к каждой из них принимается статутный федеральный закон, устанавливающий ее функции и полномочия, виды правоотношений с органами исполнительной власти, имущественное положение корпорации. Статутный федеральный закон всегда доминирует в системе федеральных законов, регламентирующих деятельность корпораций: при возникновении коллизий его предписаний с предписаниями иных федеральных законов применению подлежит статутный федеральный закон, которым устанавливается, когда и в каких случаях могут быть применены иные федеральные законы^[328].