А. Б. Агапов 13 страница

Государственные корпорации наделены наибольшим объемом имущественных правомочий в сравнении с цивилистическими правомочиями любого иного вида некоммерческой организации. Имущественные отношения корпораций с органами исполнительной власти и иными публичными органами являются длящимися и не прекращаются в момент внесения публичным органом имущественного взноса^[194].

Государственные корпорации и государственные компании относятся к публичным некоммерческим организациям, учрежденным Российской Федерацией на основе имущественного взноса, выраженного в бюджетных средствах или в федеральной недвижимости. Публичные отношения, обусловленные осуществлением государственной корпорацией и государственной компанией имущественных полномочий, определяют существо административного статуса этих видов некоммерческих организаций. Наделение государственных корпораций и государственных компаний публичными цивилистическими правомочиями в момент внесения имущественного взноса предопределяет возникновение, изменение, приостановление и прекращение всех последующих административных отношений с их участием.

 Ординарные некоммерческие организации — это некоммерческие организации, созданные для удовлетворения нематериальных потребностей своих членов (участников); они наделены специальными имущественными и публичными правомочиями. К ординарным организациям относятся:

некоммерческие партнерства;

частные учреждения^[195];

общественные объединения (в том числе религиозные и политические организации);

неправительственные организации;

профессиональные союзы.

Предпринимательские правомочия таких организаций существенно ограничены; они предназначены прежде всего для осуществления уставной социально приоритетной деятельности в сферах культуры, искусства, защиты социальных прав, общественно-политической деятельности. В отличие от рассмотренных выше публичных некоммерческих организаций, ординарные организации наделены в основном теми же публичными обязанностями, что и другие юридические лица: к ним относятся обязанности в фискальной сфере, в сферах общего контроля, надзора, правоохранительной деятельности. Вмешательство публичных органов в деятельность ординарных организаций допускается только в случаях, прямо указанных федеральным законом (например, при проведении контрольных мероприятий, отнесенных к ведению регистрационных органов, при осуществлении проверок налоговыми и лицензирующими органами).

9.2. Административный статус публичных учреждений

9.2.1. Публичный статус бюджетных учреждений

Публичное предназначение деятельности бюджетного учреждения

Бюджетные учреждения представляют одну из организационно-правовых форм публичного учреждения наряду с автономными и казенными учреждениями.

Административный статус бюджетного учреждения обусловлен прежде всего публичным предназначением его деятельности: бюджетное учреждение наделяется публичными правомочиями по решению федерального или регионального органа исполнительной власти или муниципального органа в целях реализации социально приоритетных полномочий таких органов в сферах социальной политики и культуры^[196]. Бюджетные учреждения создаются в целях оказания публичных услуг, а именно медицинских услуг, услуг в сферах культуры, физической культуры, спорта, научной деятельности и занятости населения. Административный статус бюджетного учреждения определяется его взаимоотношениями с органами исполнительной власти и иными публичными органами в имущественной и правоохранительной сферах, а также при проведении государственного или муниципального контроля. Бюджетное учреждение наделяется публичными правомочиями при его учреждении органом исполнительной власти или муниципальным органом, таким образом, бюджетные учреждения вступают в административные отношения и становятся их полноправными участниками в момент возбуждения публичных процедур, обусловленных их созданием.

Публичные имущественные правомочия

Отношения в сфере владения, пользования и распоряжения публичным имуществом являются определяющими для публичного статуса бюджетных учреждений.

Публичные имущественные правомочия бюджетного учреждения обусловлены финансированием их деятельности за счет средств государственного или муниципального бюджета. Выделение публичных средств обусловлено выполнением государственного или муниципального задания, т.е. их целевой деятельностью по оказанию публичных услуг в социально приоритетных сферах, таким образом, бюджетное финансирование в форме выделения соответствующих субвенций предусмотрено при исполнении бюджетными учреждениями публичных обязательств, предусмотренных государственным или муниципальным заданием, иные виды корпоративной деятельности бюджетного учреждения обеспечиваются его внутренними источниками, прежде всего прибылью от целевой или внеуставной коммерческой деятельности^[197].

Основополагающим атрибутом имущественного статуса бюджетного учреждения являются его отношения с собственником имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления. Бюджетное учреждение наделено ограниченным объемом имущественных правомочий на объекты недвижимости и движимое имущество, переданное ему учредителем — органом исполнительной власти или распорядительным муниципальным органом, наделенным правомочием собственника, в особенности это касается правомочия распоряжения таким имуществом, его осуществление возможно только с согласия учредителя^[198].

Весьма характерны для имущественного статуса бюджетного учреждения и его отношения с учредителем в сфере цивилистической регламентации. Вступление бюджетного учреждения в обязательственно-правовые отношения с любыми хозяйствующими субъектами, даже с некоммерческими организациями, осуществляется по согласованию или при непосредственном участии учредителя, который вправе блокировать заключение так называемой крупной сделки^[199]. Отдельные цивилистические отношения бюджетных учреждений невозможны в принципе, поскольку они прямо запрещены законодательством^[200]. Таким образом, цивилистические отношения бюджетного учреждения с учредителем подлежат особой правовой регламентации, они не обусловлены статусом имущества и не зависят от целей заключения сделки, при этом заключение сделки, объектом которой является имущество, полученное исключительно за счет корпоративной деятельности без привлечения бюджетных средств, возможно только после ее предварительного санкционирования учредителем^[201].

Отношения, обусловленные владением, пользованием или распоряжением публичным имуществом, а наряду с ними, как это было указано выше, и корпоративные непубличные имущественные отношения, представляют собой разновидность властеотношений, их доминирующей стороной является федеральный, региональный орган исполнительной власти или распорядительный орган местного самоуправления.

Административные отношения в сфере публичного контроля

Бюджетные учреждения являются субъектами административных отношений, возникающих в сфере публичного контроля. Дифференциация контрольных отношений обусловлена различием властных полномочий, отнесенных к ведению публичных органов, прежде всего предопределяющих обязанности бюджетного учреждения при проведении контрольных мероприятий.

Общий контроль включает в себя выездные и камеральные проверки, опосредующие проведение бюджетного, лицензионного, финансового, таможенного, налогового контроля. Контрольные мероприятия проводятся в отношении всех юридических лиц и не имеют отраслевой специфики. Публичная основа общего контроля обусловлена властными полномочиями органа исполнительной власти — доминирующей стороны административного отношения. К императивным субъектам бюджетного контроля относятся Росфиннадзор и Счетная палата РФ, проведение лицензионного контроля входит в компетенцию федеральных служб, наделенных по преимуществу правомочиями лицензирующего органа, применительно к социально приоритетному статусу бюджетного учреждения лицензированию подлежат образовательная и медицинская деятельность, лицензирование в этих сферах отнесено к ведению соответственно Рособрнадзора и Росздравнадзора, эти же органы исполнительной власти управомочены и на проведение лицензионного контроля. Иные виды общего контроля проводятся отраслевыми федеральными службами, ФНС и ФТС России применительно к налоговому и таможенному контролю, федеральный орган исполнительной власти — учредитель бюджетного учреждения — проводит мероприятия финансового контроля.

Мероприятия общего контроля регламентируются кодифицированным и иным отраслевым публичным законодательством: БК РФ, ТКТС и Федеральным законом от 27 ноября 2010 г. № 311‑ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», НК РФ применительно к бюджетному, таможенному и налоговому контролю соответственно. В отношении административных процедур лицензионного контроля установлен паллиативный порядок регламентации, определенный ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99‑ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуаль­-
ных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Мероприятия специального контроля имеют выраженную отраслевую специфику и проводятся только применительно к бюджетному учреждению. Специальный контроль включает в себя выездные и камеральные проверки, проводимые по решению федерального органа исполнительной власти, к ведению которого отнесены правомочия учредителя. К объектам контроля, проводимого учредителем, относятся проверки выполнения бюджетным учреждением публичного заказа, проверка осуществления им цивилистических правомочий распоряжения имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, особому контролю учредителя подлежат обязательственно-правовые отношения бюджетного учреждения, поскольку заключение крупных сделок возможно только на основе предварительного согласия учредителя.

Другой разновидностью специального контроля является уставный контроль, проводимый по решению Минюста России. Проведение уставного контроля обусловлено полномочиями по регистрации некоммерческих организаций, отнесенными к ведению Минюста России и его территориальных органов. Контрольные мероприятия проводятся органом юстиции после завершения им публичных процедур регистрации и включают в себя проверку исполнения бюджетным учреждением уставных обязанностей, связанных с деятельностью его руководящих органов, обязанностей, связанных с оказанием социально приоритетных услуг и иных уставных обязанностей, обусловленных некоммерческим статусом бюджетного учреждения.

Специальные контрольные мероприятия проводятся в соответствии с публичными процедурами, установленными Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В отличие от специального контроля мероприятия общего контроля проводятся в соответствии с отраслевыми федеральными законами, предписания вышеуказанного базового Федерального закона в этих случаях не применяются.

Деликтные отношения

Административным и иным публичным законодательством регламентируются деликтные отношения бюджетных учреждений, возникновение которых обусловлено совершением цивилистического или публичного правонарушения. Нарушения, выявленные при проведении мероприятий общего или специального контроля, квалифицируются в соответствии с рассмотренными выше правилами правовой регламентации. В зависимости от существа налогового, таможенного, бюджетного и лицензионного правонарушения, деликт квалифицируется по правилам соответствующего источника публичного законодательства в качестве административного правонарушения, а применительно к государственным или муниципальным служащим — в качестве дисциплинарного проступка.

Меры публичной ответственности применяются независимо от мер цивилистической ответственности, установленных ГК РФ, или публичных имущественных санкций, определенных Федеральным законом «О некоммерческих организациях», в частности санкций, влекущих аннулирование сделки, совершенной с нарушением правил публичного санкционирования, установленных п. 13 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Возникновение таких цивилистических отношений обусловлено властной соподчиненностью их участников, а именно бюджетного учреждения и его учредителя, управомоченного на санкционирование крупных сделок независимо от существа сделки, т.е. независимо от того, является ли предметом сделки публичное или корпоративное имущество. Доминирующая роль публичной стороны в таком правоотношении представляет собой его неотъемлемый атрибутивный признак, свидетельствующий о публичной основе имущественного отношения.

9.2.2. Публичный статус автономных учреждений

Публичные предпосылки создания

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, СМИ, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Создание автономного учреждения обусловлено политико-правовыми предпосылками, в соответствии с которыми определяются и общегосударственные цели создания учреждения.

Первая в новейшей истории России попытка создания автономного учреждения была предпринята еще на ранних этапах становления Советской власти. Декретом Совета Народных Комиссаров от 26 июля 1919 г. «Об объединении театрального дела» в России были созданы специальные публичные учреждения: «автономные», «неавтономные» и «государственные» театры с различным правовым статусом. Относительной самостоятельностью в сферах творческой и хозяйственной деятельности обладали лишь «автономные» театры: количество важнейших плановых показателей, подлежащих централизованному утверждению Народным комиссариатом просвещения (Наркомпросом), среди трех указанных видов учреждений было наименьшим именно у автономных театров. В свою очередь, наибольшая централизация управленческих функций была характерна для руководства Наркомпросом «неавтономными» театрами: для них были обязательны все решения Наркомпроса в сфере творческо-производственной деятельности. «Государственные» театры (например, Большой и Малый в Москве) занимали промежуточное положение между двумя другими видами публичных учреждений. Основные функции по руководству «государственными» театрами были отнесены к ведению специального структурного подразделения Наркомпроса — Отдела государственных театров. Рассматриваемым Декретом СНК была предусмотрена возможность наделения «неавтономных» театров правомочиями «автономных» театров после определенного стажа, длительность которого устанавливал Наркомпрос^[202]. Введение Совнаркомом публичных учреждений в 1919 г. было обусловлено необходимостью усиления государственного руководства в сфере художественного творчества (в том числе в областях сценарной и репертуарной политики) и хозяйственной деятельности. Основным критерием для отнесения театров к соответствующему виду публичного учреждения являлась идейно-творческая концепция театрального коллектива, которую оценивал Наркомпрос.

Политико-правовые предпосылки создания автономных учреждений в соответствии с действующим законодательством изменились. Ныне нормативными правовыми актами не регламентируется идеологическая составляющая творческой и образовательной деятельности учреждений, создаваемых в сфере культуры, науки и образования^[203]. Вместе с тем публичная регламентация в этих сферах остается, она преследует социальные цели (создание надлежащих материально-технических гарантий развития художественного и научного творчества) и публичные цели, с их явно доминирующей значимостью^[204].

Принимая во внимание рассмотренную выше специфику законодательной регламентации, следует отметить следующие различия публичных имущественных правомочий автономной некоммерческой организации и автономного учреждения:

 автономная некоммерческая организация наделена правомочиями собственника имущества, переданного ей учредителем в качестве добровольного имущественного взноса. В отличие от нее, автономное учреждение обладает лишь отдельными имущественными правомочиями (в частности правомочием распоряжения имуществом). При этом собственником имущества, закрепленного за публичным учреждением, является Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование;

 имущество автономного учреждения закреплено за ним на праве оперативного управления; применительно к автономной некоммерческой организации этого не предусмотрено, напротив, в отличие от автономного учреждения, она наделена неограниченными правомочиями собственника и вправе распоряжаться им по своему усмотрению;

 учредитель и наблюдательный совет автономного учреждения сохраняют имущественные правомочия и санкционируют коммерческую деятельность учреждения (в частности, совершение им крупных сделок). В отличие от автономного учреждения, учредители автономной некоммерческой организации утрачивают свои имущественные правомочия после передачи имущества в собственность такой организации^[205].

Сферы социально приоритетной публичной деятельности

 Сфера здравоохранения. В зависимости от содержания публичных потребностей в форме автономных учреждений могут быть созданы объекты, действующие в сфере здравоохранения:

лечебные учреждения, предназначенные для оказания медицинских услуг, — поликлиники, больницы, диспансеры;

организации медицинской промышленности — предприятия, занятые производством медицинской техники и ее техническим обслуживанием;

фармацевтические организации, занятые производством лекарственных средств;

организации, к ведению которых отнесены иные виды социально значимых работ в сфере здравоохранения, — например, предприятия, изготовляющие протезно-ортопедические изделия.

Публичные учреждения, оказывающие публичные медицинские услуги либо наделенные производственными функциями в сфере здравоохранения, обязаны соответствовать квалификационным, производственным и иным требованиям. Например, все вышеуказанные виды деятельности вправе осуществлять только учреждения, наделенные правомочиями лицензиата. Такие учреждения обязаны соблюдать лицензионные правила, установленные федеральными законами и подзаконными актами, а также осуществлять информационные и иные дополнительные обязанности при проведении мероприятий лицензионного контроля.

Большинство лечебных учреждений находится в ведомственном подчинении. Медицинские услуги предоставляются в зависимости от отраслевой и профессиональной принадлежности и не могут быть оказаны всем заинтересованным лицам. Правила оказания медицинских услуг регламентированы и устанавливают дополнительные ограничения.

 Сфера культуры. В форме автономных учреждений могут быть созданы объекты, действующие в сферах театрального, музыкального, киноискусства: театры, музеи, кинотеатры, киностудии, концертные организации, выставочные залы. Соответствующие публичные учреждения предоставляют публичные услуги в сфере культуры либо осуществляют иную социально-приоритетную деятельность. В отличие от сферы здравоохранения, предоставление услуг в сфере культуры не столь регламентировано; действующие здесь организации самостоятельно определяют социальные, профессиональные и иные условия, стимулирующие творческую деятельность. Некоторые из автономных учреждений данной сферы находятся в ведомственном подчинении, однако соответствующие министерства и ведомства не вправе вмешиваться в их творческую деятельность. Органы исполнительной власти оказывают социальную поддержку таким учреждениям, но не вправе устанавливать обязательные требования к созданию произведений искусства или вмешиваться в их репертуарную политику.

Дополнительные публичные обязанности учреждений, действующих в сфере культуры, устанавливаются редко (и в этом их основное отличие от лечебных учреждений), однако и в данной сфере отдельные виды работ вправе осуществлять только лицензиаты. Например, деятельность по реставрации памятников истории и культуры вправе осуществлять только организации, наделенные правомочиями лицензиата.

 Образовательная сфера. Предназначением образовательных учреждений — школ, вузов, учреждений специального профессионального образования — является оказание образовательных услуг; производственная деятельность не является для них основной, хотя некоторые вузы и осуществляют социально-значимые работы в сферах естественных и прикладных наук.

Формы государственной регламентации образовательной деятельности существенно отличаются от рассмотренных выше методов публичного вмешательства в сферах здравоохранения и культуры. Государство предъявляет особые требования к качеству предоставляемых образовательных услуг, устанавливает дополнительные квалификационные требования к преподавательскому составу вузов и иных образовательных учреждений. Публичная образовательная политика базируется на сочетании различных методов регламентации, важнейшими из которых являются аккредитация, аттестация и лицензирование образовательной деятельности. Такие публичные учреждения обязаны нести бремя дополнительных обязанностей лицензиата (соблюдать лицензионные требования, исполнять предписания публичных органов лицензионного контроля и проч.).

 Сфера градостроительной деятельности. Автономные учреждения, создаваемые в сфере градостроительной деятельности, оказывают публичные услуги в областях архитектурно-строительного проектирования, территориального планирования и проч.; предназначением таких учреждений может быть и производственная деятельность, в том числе строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства^[206]. Таким образом, данные автономные учреждения совмещают собственно производственную деятельность, предусматривающую выполнение приоритетных строительных работ, с оказанием публичных услуг в сфере градостроительства.

Учредителями рассматриваемых некоммерческих организаций могут быть федеральные министерства или федеральные службы, наделенные полномочиями по управлению федеральным имуществом, в частности Росимущество, подведомственное Минэкономразвития России, и Минрегион России^[207]. К ведению указанных министерств отнесено нормативно-правовое регулирование в сфере градостроительства, в том числе издание нормативных правовых актов, обязательных для исполнения не только подчиненными им федеральными агентствами, но и автономными учреждениями, входящими в систему таких федеральных агентств. В отличие от автономных образовательных учреждений, автономные учреждения в сфере градостроительства помимо собственно уставной деятельности предоставляют публичные услуги или выполняют работы, обусловленные властными полномочиями, переданными им учредителем.

 Сфера научной деятельности. Некоммерческие организации в форме автономных учреждений создаются также в области научной деятельности — в сферах естественных и прикладных наук. Научные организации оказывают публичные услуги всем заинтересованным лицам. Исследовательская деятельность таких организаций преследует прагматические цели, например внедрение научных изысканий в производство, либо осуществление фундаментальных научных разработок. Научные изыскания обусловлены оказанием информационных и консультационных услуг либо производственной деятельностью. Таким образом, научные учреждения не только оказывают публичные услуги, к их ведению отнесены и производственные функции, предусматривающие практическое использование результатов научной деятельности. Результаты научных изысканий могут быть материализованы в производственной деятельности, либо они предназначены для совершенствования теоретических познаний в сфере фундаментальной науки.

 Сфера физической культуры и спорта. Автономные учреж­-
дения создаются также в целях оказания услуг в сфере физической культуры и спорта: стадионы, оздоровительные центры и иные учреждения.

 Сфера занятости населения. Автономные учреждения в сфере занятости населения предназначены для оказания услуг по трудоустройству, в том числе соответствующих консультационных и информационных услуг.

Структура автономного учреждения. Действующие в сферах социальной политики, науки и культуры автономные учреждения оказывают публичные услуги, выполняют работы в сфере приоритетной производственной деятельности. Их собственная коммерческая деятельность подчинена публичным интересам, в соответствии с которыми учреждения вправе оказывать платные услуги либо обязаны предоставлять их на безвозмездной основе. Общегосударственные потребности обеспечиваются и в организационных формах деятельности учреждений, что наглядно проявляется в особенностях их структуры: защита публичных интересов отнесена к ведению учредителя автономного учреждения и наблюдательного совета.

Наблюдательный совет возглавляет иерархически соподчиненную систему органов автономного учреждения; принятые им решения обязательны для исполнения руководителем учреждения или его коллегиальными органами. Наблюдательный совет является основным органом представительства общегосударственных интересов, определяющим основы общественно-значимой и уставной предпринимательской деятельности публичного учреждения.

Наблюдательному совету подконтрольны руководитель учреждения, создаваемые в учреждении коллегиальные органы и структурные подразделения его аппарата.

Внутриорганизационная деятельность публичного учреждения, решение основных проблем корпоративного управления, в том числе наделение полномочиями руководителя учреждения и их прекращение (включая и их досрочное прекращение), отнесены к ведению коллегиальных органов публичного представительства — наблюдательного совета и учредителя.

Образовательные учреждения

Образовательные автономные учреждения высшего профессионального образования (вузы) наделены правами и обязанностями, установленными федеральными законами. Таким учреж­-
дениям предоставлены гарантии свободы преподавательской деятельности, в том числе академические свободы, в соответствии с которыми педагогический работник вуза излагает учебный курс по своему усмотрению, самостоятельно избирает методы преподавания^[208]. Кроме того, на данные некоммерческие организации распространяется правовой режим автономии образовательного учреждения, в соответствии с которым вузы самостоятельно осуществляют кадровую политику, учебную, научную и финансово-хозяйственную деятельность^[209].

Таким образом, особые условия организации творческого процесса преподавания в вузах-учреждениях предполагает наличие корпоративных гарантий, предоставляемых вузу как самостоятельной некоммерческой организации, и личных гарантий научной и преподавательской деятельности работников профессорско-преподавательского состава. Правовой режим автономии вуза — образовательного автономного учреждения — означает реализацию указанных прав в соответствии с законодательством (в частности, особые условия регламентации установлены применительно к финансовой и производственно-хозяйственной деятельности). Такие вузы (как и любые иные автономные учреждения) могут быть получателями бюджетных средств в форме субсидий или субвенций, и в этом случае несут обязанности по их целевому использованию^[210]. Следовательно, правовой режим автономии вуза-учреждения включает в себя не только наличие прав, обеспеченных гарантиями самостоятельности вузов в сферах творческой и финансово-хозяйственной деятельности, но и наличие обязанностей, в том числе обусловленных использованием публичного имущества (включая и вышеуказанные бюджетные средства).

Одной из форм государственных гарантий автономным образовательным учреждениям является установление особых публичных процедур, облегчающих бремя исполнения обязанностей в сфере творческой и финансово-хозяйственной деятельности.

В целом образовательные автономные учреждения наделены тем же объемом прав, что и учреждения, действующие в сферах художественного творчества и творческо-производственной деятельности (театры, музеи, киностудии, концертные организации).

Правовая регламентация деятельности некоммерческих организаций

Унифицированные и специальные предписания, определяющие публичный и имущественный статус некоммерческих организаций. Правовая регламентация деятельности некоммерческих организаций обеспечивается актами различной юридической силы, включающими в себя унифицированные и специальные предписания. Унифицированные предписания определяют основы публичного статуса некоммерческих организаций, их цивилистические правомочия (имущественный статус) и распространяются на все виды некоммерческих организаций. На уровне законодательной регламентации такие предписания установлены Федеральным законом «О некоммерческих организациях», определяющим публичный статус организаций, и § 5 гл. 4 ГК РФ, устанавливающим их имущественный статус.

Публичный статус некоммерческих организаций включает в себя унифицированные предписания, устанавливающие:

а) основы корпоративного управления (т.е. права и обязанности высшего органа управления некоммерческой организации) и полномочия, отнесенные к ведению ее исполнительного органа, организационные основы деятельности таких органов (например, исполнительный орган может действовать на коллегиальной основе или на основе единоначалия)^[211];