Явление которое существует в РФ достаточно давно и сколько они существуют, столько идут споры относительно того, на каких условиях они могут существовать, какова их природа, каковы особенности их статуса и т. д.
Территориальные органы действуют как элемент федеральной системы Органов исполнительной власти. Разделение предметов ведения, разграничение полномочий между РФ и субъектами РФ привело к тому, что ФЗ “Об общих принципах организации” № 184-ФЗ фактически запретил возложение функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (дальше - ТОФОИВ) на органы исполнительной власти субъектов РФ.àСоответственно, вопрос их подчиненности решается однозначно – это всегда только федеральные органы исполнительной власти. А не получается ли в результате такого последовательного разграничения, что территориальные органы есть структурные подразделения соответствующих федеральных органов исполнительной власти? Вроде как такое жесткое административное увязывание только с соответствующим федеральным органом и никак не с органом субъекта льет воду именно на эту мельницу.
Сегодня деятельность территориальных органов регламентирована Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (Что касается Постановления Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» от 27 мая 1993 г. N 491 – оно формально сохраняет силу, но фактически не применяется.)
Правительство в типовом регламенте установило правила создания и деятельности ТОФОИВ и уже самим фактом включения именно в этот регламент отнесла ТОФОИВ к самостоятельным органам исполнительной власти. Если это были структурные подразделения, то и деятельность их регламентировалась бы типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден правительством в том же 2005 году). ТОФОИВ – являются самостоятельными органами исполнительной власти, их компетенция определяется положением о ТОФОИВ. Специфика ТОФОИВ сводится фактически к тому, что его компетенция производна от компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти (Эта производность предполагает, что федеральный орган не может своим территориальным органам больше полномочий, чем имеет сам).
Принципиальная разница с передачей осуществления части полномочий по соглашению – здесь предполагается, что нет никаких гарантий самостоятельного осуществления этих полномочий ( это все равно не собственные полномочия органа субъекта РФ, которому они переданы, федеральный орган может здесь в любой момент вмешаться, сам приступить к реализации этих же полномочий). С территориальными органами так не получается. ТОФОИВ имеет самостоятельную защищенную компетенцию, у него есть право осуществлять полномочия в рамках компетенции самостоятельно и пересмотр решений ТОФОИВ возможен, только если они противоречат закону или иному НПА, но не по принципу – “мне не нравится, как мой территориальный орган принял решение”.
Несколько раз конституционный суд был вынужден рассматривать вопрос о территориальных пределах деятельности ТОФОИВ
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П: налоговые органы в соответствии с принципом единства экономической системы РФ относятся к единой системе федеральных органов и выступают территориальными налоговыми органами.
Определение Конституционного Суда РФ от 13.01.2000 N 10-О «Из нормы статьи 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации не вытекает необходимость распространения сферы деятельности КРУ Министерства финансов Российской Федерации как его территориальных органов исключительно на территории субъектов Российской Федерации». àКС РФ сформулировал идею о том, что территориальный орган, создаваемый федеральным органом исполнительной власти, может иметь любую территориальную сферу деятельности (можно создать по субъектам, по федеральным округам, межрегиональные органы и т.д.). Федеральный орган исполнительной власти здесь ничем не связан – это механизм реализации им его полномочий, соответственно правительство или суды здесь вмешиваться не вправе, и если органам субъектов РФ что-то не нравится, то они могут оставить свое недовольство при себе.
ФНС создавала подразделения по работе с крупными налогоплательщиками, называя их территориальными органами. Такой территориальный орган действовал на территории всей РФ, но только работал с особыми субъектами. Но тогда возникает вопрос – почему их тогда называют территориальными. Поэтому имея право определять территориальную сферу деятельности, федеральные органы исполнительной власти связаны самой природой территориального органа.
При всем разделении, существующем между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов существуют формы участия органов субъектов в формировании территориального органа
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 N 19-П Регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. В то же время орган внутренних дел в субъекте Российской Федерации имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации, что обусловливает необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Российской Федерации.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П Если на территориальные органы возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей этих территориальных органов (ст. 24 Федерального закона №184-ФЗ).
Этот принцип, сформулированный КС РФ вошел в Указ Президента РФ от 2 июля 2005 года №773 Установить, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
