До реформы системы федеральных органов исполнительной власти были относительно немногочисленны, четкое обособление пределов их компетенции в системе федеральных органов исполнительной власти не предполагалось.
При принятии Указа № 314 предполагалось, что федеральные агентства займут положение в чем-то промежуточное между хозяйствующими субъектами и органами исполнительной власти. Т. е. полномочия, которые были связаны с так называемой свободной деятельностью государственной администрации (все то, что не связано с государственным принуждением, что связано с реализацией предоставительного характера власти (выше), с распоряжение материальными ресурсами в целях, например оказания государственных услуг), предоставлялись агентствам.
Соответственно, на них были возложены 2 группы функций
1) функции по управлению государственным имуществом, т. е осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества
2) оказанию государственных услуг, т.е. предоставление непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами [S8].(т.е функции по оказанию государственных услуг понимаются так, что федеральное агентство должно использовать государственные ресурсы для того, чтобы предоставлять определенные блага гражданам или организациям)
Агентства задумывались для того, чтобы разделить деятельность, связанную с распоряжением материальными ресурсами, предоставлением гражданам и организациям разного рода материальных благ, с деятельностью по контролю и надзору. Контрольно-надзорная деятельность, как принудительный вид деятельности должна была полностью исключаться, также для них полностью должны были исключаться полномочия по нормотворчеству.
Но обладая таким мощным материальным ресурсом, как распоряжение практически всеми активами государства, федеральные агентства сразу стали подтягивать под себя больше полномочий, чем им изначально предполагалось передать. Одним из таких вопросов, который возник буквально через несколько недель после Указа № 314 стал вопрос о нормотворческих полномочиях – стало понятно, что схема в которой нормотворческие полномочия осуществляют только министерства не реализуема (это затрудняет управленческий процесс, все усложняет). Поэтому в
Указе Президента РФ от 20.05.2004 N 649: п.8 установил следующее: «установить, что федеральные органы исполнительной власти(т. е. агентства и службы), руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314»
Федеральное агентство (также как и федеральная служба) может иметь статус коллегиального органа. (но таких нет – ни служб, ни агентств)
