Административное устройство Кавказа в начале XIX в.

Манифест от 12 сентября 1801 г. определял структуру внутрен­него управления в Грузии, но нужно было еще приспосабливать его к местным особенностям и "умоначертанию народному", что и стало отныне задачей Кавказской администрации. Опыт же здесь приобретался путем тяжких и путаных начинаний, относительно которых можно высказать следующее предварительное замечание.

Модель административного управления, создававшаяся на каж­дой вновь приобретенной территории, предполагала учет местных особенностей, принципов административного устройства внутрен­них губерний России, на ней сказывались личные качества главы административной власти на Кавказе. Свои коррективы вносил политический фактор, в частности то, оказывало ли сопротивление присоединяемое государство. Ибо, как резонно замечает З. Авалов, обширное пространство от Черного и Каспийского морей более 1500 верст — "было заселено народами и вооруженными, в боль­шинстве враждебными России и находившимися в непосредствен­ном соприкосновении с Персией и Турцией — двумя державами, также находившимися в неприязненных отношениях к Империи"²². Кавказ на протяжении всей его историив XIX — начале XX в. оставался либо очагом волнений, либо театром военных действий, а это означает, что военная функция административно-политичес­кой системы здесь оказывалась подчас приоритетной.

Задаваясь вопросом о характере системы управления в Закав­казье, необходимо прежде всего уяснить, в какой мере она: а) калькировала русскую, б) ломала или адаптировала уже сущест­вовавшую здесь систему.

Первые правила в управлении Грузией были основаны на про­екте генерал-лейтенанта К.Ф. Кнорринга, составлявшегося им еще в ту пору, когда на Государственном совете решался вопрос о судь­бе Грузинского царства Поскольку Кнорринг был единственным кандидатом на пост главнокомандующего Кавказской армией, то он, естественно, не пожелал ставить себя в подчиненное положение, а потому в его проекте вопрос об оставлении за грузинскими царевичами власти решился отрицательно²³.

В конечном итоге Грузия получила управление, сходное с обще­губернским. Принципы его были изложены в трех нормативных документах, принятых 12 сентября 1801 г.: указе "О учреждении внутреннего в Грузии управления"; данном для коллегии иностран­ных дел указе "Об отношении Грузинских народов по просьбам на имя Его Величества через Главнокомандующего в Грузии»²⁴; решение "Об учреждении Верховного Грузинского Правительства в Ти­флисе"²⁵

Учитывая военную обстановку, верховная власть, как военная, так и гражданская, в Грузии и на Северном Кавказе сосредоточи­валась в руках главнокомандующего. Как мы убедимся далее, эта особенность станет чертой системы управления на Кавказе, гак как она складывалась параллельно с продвижением России на Кавказе и по мере присоединения новых территорий края.

Кноррингу было присвоено звание Главноуправляющего Гру­зией и командира Отдельного Грузинского корпуса, в случае же отсутствия его заменял гифлисский военный губернатор.

Местное управление поручалось особому органу, именуемому Верховным Грузинским Правительством. Оно разделялось на че­тыре "экспедиции": исполнительную — с обычной функцией гу­бернских управлений; казенную — для заведования финансовой и хозяйственной частью; две судебные — одна для уголовных дел, другая для гражданских. Исполнительная экспедиция действова­ла по правилам губернских правлений, остальные же — на основа­нии правил, установленных общим законодательством о статусе этих палат, но с теми отличиями, которые Главноуправляющий и правитель (глава Верховного Правительства) признали бы целе­сообразным ввести в соответствии с местными условиями.

Трудно сказать, что здесь было приоритетным — традици­онализм ли (правовой, бытовой) многоукладного края или его полиэтничность. В этих первых законодательных актах уже про­слеживаются установки будущей национальной политики. При формировании чиновничье-бюрократического аппарата управле­ния обязательным являлось присутствие русского чиновника либо во главе управления, палаты, экспедиции и т.д., либо в ранге заместителя или советника, в зависимости от значимости уч­реждения. Так, председательствовавшими в экспедициях Верхов­ного Грузинского Правительства были непременно русские чи­новники, что и стало символом новой административно-поли­тической системы. Советники же при всех экспедициях, сохранившие местное название "мдиван-беги", назначались как из русских чиновников, так и из грузинских князей и дворян. Соотношение их определялось значимостью палаты: в испол­нительной должность мдиван-беги делили поровну русские и грузины, в трех других она оставалась за грузинскими князьями.

Низшие инстанции местного управления в Грузии были учреж­дены в соответствии с существовавшим тогда во внутренних губер­ниях принципом административно-территориальной субордина­ции. Грузия делилась на пять уездов: три в Картли и два в Кахетии, в каждом из которых учреждались суд и управа земской полиции, с присвоением первым прав и обязанностей уездных судов, а управам — нижних земских судов. И здесь действовал принцип «этнического балансирования": уездный судья назначался из российских чиновников, а оба заседателя, или "мсаджули", — из грузинских дворян. В управе земской полиции заседали: капитан-исправник из российских чиновников и два заседателя, или есаула, из грузинских дворян. Комендантом уездного города был непре­менно русский чиновник, а помощником — грузинский дворянин, но зато городским казначеем — "хазандаром" мог быть только грузинский дворянин.

На какой же правовой основе зиждилась исполнительная власть в Грузии? Прежде всего был учтен опыт администрирования на Северном Кавказе, в Кабарде, где царское правительство первона­чально не отторгло местные институты обычного права и учредило родовые суды и расправы. Так же было решено поступить и при­менительно к Грузии. Гражданские дела рассматривались по ко­дексу грузинского феодального права (Уложение царя Вахтанга VI) "яко по коренному Грузинскому закону" и прочим обычаям. В слу­чае же "недостатка и неполноты местных законов" предписывалось руководствоваться российскими нормативными актами; по уго­ловным же делам — согласно действовавшим в России узаконени-ям. При их применении верховной властью в Грузии разрешалось допускать "изменения сообразно понятиям народа", но не иначе, как каждый раз с высочайшего утверждения.

Что касается территорий, населенных так называемыми ино­родцами — татарами, памбакцами, осетинами, пшавами, хевсура­ми, тушинами и другими, то, "дабы не смутить их переменой правительства", их административно объединили в дистанции, но как бы сохранив прежнюю систему управления под началом мо-уравов из грузинских князей (на правах капитан-исправников); к каждому из них прикреплялся помощник из русских чиновников. Уголовное наказание здесь также осуществлялось по российским законам.

Следует особо остановиться на инструкциях Кнорринга, кото­рые предписывались каждому из правительственных учреждений. Как по содержанию, гак и по своей фразеологии они представляли собой перепечатку выборных статей из соответствующих уставов, и прежде всего из устава благочиния. В них преобладали эфемер­ные, весьма далекие от юридических понятий оценки человеческих проступков, которые соответствовали больше нормам религиоз­ной проповеди: "не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь" и т.п. Перечень уголовных деяний выглядел весьма неконкретно и определялся такими казуистическими признаками, что трудно было отделить маловажный проступок от тяжкого преступления.

Грузия при всем сходстве с общегубернским управлением име­ла одну существенную особенность: местное управление изначаль­но было освобождено от контроля Сената и не имело прокурату­ры. Функцию контроля выполняло общее собрание Верховного Грузинского Правительства, но главным образом — правитель Грузии и главнокомандующий. Последние должны были руковод­ствоваться целесообразностью принятых решений, их пользы для края, что и являлось как бы эквивалентом закона. Очевидна двой­ственность столь аморфного обозначения функций администрации на Кавказе, соединявшей в себе военную, исполнительную и вроде бы законодательную власть. И ссылка на то, что эта форма отвечала задачам переходного периода, имела свои негативные стороны. Отсутствие строгой законодательно-правовой регламен­тации создавало простор для различного рода злоупотреблений. Поэтому весьма популярной мотивировкой в связи с принятием той или иной законодательной санкции становится - "под давле­нием жизненной необходимости".

Как отмечал автор фундаментального исследования по истории гражданского управления в Закавказье В.Н. Иваненко, "легко себе представить, сколько волнений и неудовольствий вызвало на пер­вых порах наше управление. Мы уже не говорим о царевичах, которые, забыв личные распри, дружными усилиями поднимали все и всех на борьбу с правительством, обратившим их в простых князей Грузии; многочисленные князья и дворяне, имевшие наслед­ственные должности, теряли и положение, и власть, и средства к жизни, были вынуждены довольствоваться небольшой пожизнен­ной пенсией, обещанной им высочайшим рескриптом"²⁶.

Всеобщее недовольство деятельностью Кнорринга, равно как и привезенных им с собой чиновников, весьма преуспевших во взяточничестве и казнокрадстве, стало известно Александру I. Последний, убедившись в справедливости дошедших до него жа­лоб, отозвал администрацию. На пост главнокомандующего был назначен князь П.Д. Цицианов. Среди преданных Александру I лиц он, как никто другой, подходил на должность главы военной и гражданской администрации на Кавказе.

На основании представления Цицианова=27 был принят указ от 13 мая 1805 г.²⁸, являвшийся дополнением к Положению "О учреж­дении внутреннего в Грузии управления".

Новые правила предполагали структурно-штатные изменения в области управления, и прежде всего они коснулись его самой неудачной, судопроизводственной части. "Колико препон в судопро­изводстве, — писал Цицианов в своем рапорте, — для них все ново, для нас все странно. Судья и проситель не понимают друг друга, и оба остаются недовольными"²⁹. Две из четырех экспедиций — уголовных и гражданских дел — были соединены в одну экспедицию суда и расправы. Помощники при моуравах (из русских чиновников) заменялись на переводчиков, что, с одной стороны, устраняло элемент двойственности, а с другой — значительно упрощало контакты с населением, снимая постоянно возникавшие конфликты из-за взаимного непонимания. Более того, незнание местным населе­нием российского судопроизводства, по мнению администрации и законодателей, приводило к правовому ущемлению интересов просителя, в связи с чем было разрешено подавать прошения вообще во всякое присутственное место не по принятой форме, а на "своем природном языке".Те же мотивы лежали во временном прекращении действий "суда по форме", также использовавшем незнание населени­ем русского языка и российских законов и потому открывавшем путь ко многим злоупотреблениям: проситель получал возможность собрать дополнительные свидетельства своей невиновности.

Стремление Цицианова согласовать новые формы правления с местными особенностями выразились, в частности, в сохранении прежнего образа правления в Мегрелии, Имеретии и так называ­емых мусульманских провинциях, правда, в последних с некоторы­ми исключениями. Сохранялась автономия Мегрелии, владетелю князю Григорию Дадиани предоставлялось право полностью рас­поряжаться страной. Ограничения распространялись лишь на при­менение высших уголовных наказаний³⁰.

В 1810 г. в ходе русско-турецкой войны к российским владениям на Западном Кавказе было присоединено Абхазское княжество, официально закрепленное манифестом Александра I от 17 февраля 1810 г.³¹ Однако за абхазским владетелем из рода Шервашидзе (Чачба) сохранилось, с известными ограничениями, право управления княжеством по "древним обычаям". Абхазское княжество де­лилось на округа: Бзыбский, Абхазский (Сухумский) и Абжуйский. С созданием приставств во главе с российскими военными чинов­никами в Цебельде (1837 г.) и Самурзакани (1840 г.) можно гово­рить о введении здесь российского управления. В 1839 г., в связи с образованием Черноморской береговой линии, Абхазия в ад­министративно-военном отношении стала подчиняться управле­нию Кавказской линии. Но даже подобная форма подчинения не ограничивала власти владетеля Абхазии в области внутреннего управления, ибо функция начальника отделения, облеченного влас­тью командующего войсками в Абхазии, были ограничены воен­ной сферой, и ему предписывалось придерживаться "прежних от­ношений к владетелю сего края"³².

Сохранение автономии Мегрелии и Абхазии во главе с их владетелями, придерживавшихся к тому же прорусской ориента­ции, объяснялось важной стратегической и политической ролью этих государств (особенно Абхазии) в системе кавказской военной политики России. Они служили оплотом царизма в западной части Закавказья, заслоном от враждебно настроенных черкесов, убыхов, шапсугов и других народов. Через Абхазию проходил единствен­ный путь для их вторжения в пределы населенных христианами территорий. "Покорность Абхазии, — писал впоследствии кутаис­ский генерал-губернатор князь Д.И. Святополк-Мирский, — изба­вила нас почти от военной границы в этой части Кавказа и... сберегла наши силы и издержки"³³.

Более сложная политическая ситуация сложилась в Имеретии, где решили поначалу сохранить существовавшие институты власти во главе с царем Соломоном, предоставив ему возможность управ­лять народом "по прежним обычаям". Нужно сказать, что в Петер­бурге подобная модель управления вассальным государством под эгидой собственных царей подчас казалась более эффективной, чем введенная в Грузии. Как писал В.Н Иваненко, такого рода сооб­ражения "смущали благородное сердце императора", который предложил Цицианову высказаться по этому поводу. Но отступать было уже поздно, тем более что в Имеретии, где "политическая благонадежность народа была крайне сомнительна»³⁴, после неудачно закончившейся попытки восстания против России и бегства царя Соломона в Турцию было введено российское управление.

В 1811 г. Имеретинское царство было переименовано в область, и по представлению главнокомандующего в Грузии высочайше утверждено (19 апреля) Положение "О временном управлении Имеретинской Области"³⁵, являвшее собой сколок грузинской мо­дели управления. Область делилась на шесть округов, областным городом повелено "быть Кутайсу". Округа, в свою очередь, по возможности делились на равные части. Общая власть сосредото­чивалась в руках правителя; областное правление состояло из трех экспедиций — исполнительной, казенной, суда и расправы, имело трех советников из российских чиновников и их помощников-асес­соров из имеретинских князей. Вводимый повсеместно институт экспертов (иногда они именовались советниками, мдиван-бегами) был необходим для связи с коренным населением, дабы управлять незнакомым краем с учетом местных особенностей.

Оказавшие сильное военное сопротивление ханства Гянджинское и Бакинское были ликвидированы после их завоевания в 1804 — 1806 гг. Гянджинское ханство со значительно поредевшим насе­лением под названием Елисаветпольского округа присоединили к Грузии. Правительство упразднило ханскую систему власти, создав по существу военно-оккупационный режим: были введены войска, во главе округа поставлен комендант, который являлся высшей и единственной инстанцией, соединяя в себе военную, гражданскую, судебную и финансовую власть³⁶.

Иначе обстояло дело с другими ханствами, присоединенными к империи в ходе русско-персидских и русско-турецких войн на протяжении первой трети XIX в. Притязания России на все так называемые персидские ханства в пределах Азербайджана и Армении были признаны тремя международными договорами: Гюлистанским (1813 г.), Туркманчайским (1828 г.) и Адрианопольским (1829 г.).

Однако при наличии четкой тенденции к ликвидации ханств многие из них просуществовали некоторое время и в составе Российской империи. Так, ханство Шекинское и султанства Шамшадильское и Казахское сохранялось до 1819 г.; ханства Ширванское — до 1820 г., Карабахское — до 1822 г., Талышское — до 1826 г. и т.д.