Система управления в Закавказье в пореформенный период

 

Управление Кавказом великим князем Михаилом Николаеви­чем, продолжавшееся семнадцать с половиной лет, хронологически укладывается почти в весь период правления императора Алексан­дра II. И, разумеется, оно не могло не вобрать в себя всех тенденций, характеризующих эпоху его правления. К началу наме­стничества великого князя Михаила Николаевича территория Кав­каза, находившаяся в гражданском управлении, составляла про­странство примерно в 217 451 квадратную версту. Это главным образом четыре губернии Закавказского края — Тифлисская, Бакинская, Эриванская и Кутаисская, бывшее Мегрельское владение, а на Северном Кавказе — Ставропольская губерния. На всем этом пространстве проживало 2 701 817 жителей, из коих более полови­ны, 1 616 977 человек, составляло христианское население, и нехри­стиан, преимущественно магометанского вероисповедания, — 1 084 840 человек¹¹⁷.

Однако вне сферы владений России пока еще оставался За­падный Кавказ, и новый командующий Кавказской армией должен был проявить себя в качестве военачальника. Но к чести молодого наместника следует сказать, что первостепенное значение он при­давал "правильному" административному управлению краем.

Объезжая Кавказ впервые в качестве наместника, он обратил внимание не только на военно-административное положение, состо­яние войск и т.п., но и на состояние края, на положение крестьянства. "Время, — писал он Александру II, — крайняя осторожность и хороший выбор местных владетелей и управителей суть единствен­ные средства, на которые можно рассчитывать, чтобы край мало-помалу пришел в нормальное мирное положение"¹¹⁸. Но выясни­лось, что времени-то как раз и не было. Не успел он дописать письмо, как пришло сообщение о бунте в Закатальском округе. Причина его крылась в дискриминационной политике местной администрации по отношению к мусульманскому населению округа¹¹⁹.

Восстание обнажило и неудобства "организации управления бывшей Лезгинской линии"¹²⁰. Эта линия и прилегавшие к ней ближайшие горные общества находились в управлении начальника Верхнего Дагестана (генерал-майора Шаликова, инспирировавше­го восстание и ставшего его жертвой). В военном отношении, как уже отмечалось, Закатальский округ подчинялся начальнику Даге­станской области, а в гражданском — непосредственно Главному управлению наместничества. Бесспорно, подобный управленческий дуализм не мог способствовать единообразным действиям адми­нистрации. Кроме того, дальность расстояния и топографические особенности местности затрудняли быструю связь с командующим в экстраординарных обстоятельствах. "Поэтому, — писал царю Михаил Николаевич, — я теперь же приступаю к соображению о более рациональном устройстве управления этим краем"¹²¹.

Опыт административного управления Барятинского был при­знан неудачным, так как выявил весьма существенные недостатки: оно было сложным и очень дорогостоящим¹²². И новый наместник в начале 1865 г. создает особый Комитет по преобразованию административных и судебных учреждений на Кавказе¹²³; он подготовил ряд проектов, утвержденных Александром II 9 декабря 1867 г. По существу, это целый пакет указов (до 15), причем главным документом стал указ "О преобразовании Кавказского и Закавказского края"¹²⁴. Преамбула его прямо увязывала рефор­мы, принятые в начале 60-х гг. (получившие в истории наименова­ние "Великих реформ"), с преобразованием в административных и судебных учреждениях на Кавказе.

Но сперва было реформировано центральное общекавказское звено — верховная гражданская власть администрации края. Ее организационные принципы и прерогативы регулировались "По­ложением о Главном Управлении Наместника Кавказского" (№ 45265). Оценивая его в целом, следует указать на повышение роли начальника Главного управления как ближайшего помощ­ника наместника по гражданскому управлению краем ему ад­ресовались прерогативы по гражданским и пограничным делам, расширение прав Совета, введенного в структуру Главного управ­ления в качестве совещательного органа.

Число департаментов было сокращено за счет объединения их в один департамент (общих, финансовых и судебных дел), учреж­дены и восстановлены управление учебной частью, карантинно-таможенное управление и т.п.

По представлению кавказского наместника был издан и весьма важный, на наш взгляд, указ (№ 45270), позволявший ему коррек­тировать распространение на край общих для империи админист­ративных мер: они могли быть приняты лишь при соответствии их условиям края, в противном случае наместнику предоставлялось право самому решать, целесообразно ли их применение, о чем он докладывал Председателю Кавказского Комитета.Тем самым была достаточно широко очерчена независимость наместника по отношению к этому центральному правительственному органу.

Указ предоставлял также наместнику право вводить "постепен­но, по ближайшему его усмотрению и по мере имеющихся средств" общие для империи законоположения.

В последующем предпринимаются новые законодательные уси­лия, чтобы укрепить и расширить влияние наместника на граждан­ское управление краем. Указом от 8 ноября 1875 г. учреждается новая должность — помощника наместника кавказского. Лицо, облеченное этим званием, исполняло поручения наместника во всех областях гражданского управления краем и замещало его на время отсутствия, что позволяло несколько купировать функции началь­ника Главного управления. Кроме того, Совет Главного управле­ния преобразуется в Совет наместника; председательствование в нем предоставляется помощнику наместника, хотя начальнику Главного управления (видимо, в порядке компенсации) присваива­ется звание старшего члена Совета¹²⁵.

Что касается местного управления, то, как известно, в 60—80-е гг. оно стало объектом реформистской деятельности пра­вительства. Принятый в 1866 г. закон об усилении губернаторской власти (под влиянием покушения Д.В. Каракозова на Александ­ра II) и в началеXX в. оставался основным в этом плане докумен­том: он предоставлял губернаторам право производить ревизии расположенных на территориях губерний гражданских учреждений вне зависимости от их ведомственной принадлежности и т.д.¹²⁶ Все последующие законодательные акты, принятые в обстановке роста революционного движения (например, закон 1876 г.), расширяли сферу административно-полицейской власти губернатора. Гене­рал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предостав­лялось право издавать обязательные для местных жителей поста­новления, "направленные к охранению порядка"¹²⁷.

Покушение на императора в 1879 г. подтолкнуло правительство к таким мерам, как создание генерал-губернаторств. Им подчиня­лось все местное гражданское управление в том объеме, в каком подчинялись главнокомандующему армией все в губерниях и об­ластях, объявленных на военном положении. И хотя среди перечисленных в указе городов, где вводились временные генерал-губер­наторы (Петербург, Харьков, Одесса, Москва, Киев, Варшава), города Кавказа не упоминались, но создавалась законодательная основа для распространения его действия и на другие территории, как это случилось с рядом губерний и областей внутренней Рос­сии¹²⁸.

Законы о чрезвычайной охране вели к самоуправству и произ­волу генерал-губернаторов; это касалось и взаимоотношений с центральными ведомственными органами власти (так, генерал-губернаторы весьма расширительно толковали предоставленное им право изъятия из ведения судебною ведомства различною рода дел).Все это побудило правительство принять в 1880 г. новый закон, который, сохраняя за ними прежние прерогативы, несколько ограничивал компетенцию генерал-губернаторов по линии прямо­го инстанционного подчинения всех губернских учреждений разных ведомств главным начальникам этих ведомств¹²⁹.

По декабрьскому указу 1867 г. предусматривалось крупное административно-территориальное переустройство Закавказского края. К этому побуждали, в частности, такие обстоятельства, как обширность административных территорий, отдаленность губерн­ских городов от уездных, создававшие трудности управления. Бы­ло решено разделить Закавказье на 5 губерний, в результате к прежним четырем прибавилась новая — Елисаветпольская, включавшая территории Нухинского и Шушинского уездов Бакин­ской губернии, Мигринского участка Ордубатского уезда Эриванской губернии и Елисаветпольского уезда Тифлисской губернии.

Изменялись и административные границы других территори­альных единиц края. В связи с увеличением Кутаисской губернии (за счет включения территории Мегрелии) Ахалцахский уезд ото­шел к Тифлисской губернии, более близкой к нему в топографо-экономическом отношении.

Обширность населенных мусульманами территорий требовала "особого полицейского надзора", вызывала, по мнению админист­рации, необходимость их разукрупнения, поэтому было увеличено число уездов в Бакинской, Елисаветпольской и Тифлисской губер­ниях (1873 г.)¹³⁰. Всего в пределах Закавказского края количество уездов возросло с 18 до 29¹³¹.

Управление губерниями края производилось на общих для России основаниях, однако лишь с 1872 — 1873 гг. губернатор возглавлял весь административно-полицейский аппарат, а также надзирал за деятельностью почти всех находившихся в пределах губернии ведомственных правительственных органов и учрежде­ний, сословных и общественных организаций, в том числе об­разованных в 80—90-х гг. органов городского самоуправления¹³².

После завершения Кавказской войны для России уже в ином ракурсе представляется судьба территорий, статус которых харак­теризовался известной автономией. Длительное сохранение авто­номий Мегрелии и Абхазии было обусловлено заинтересованнос­тью самодержавия в их владетелях, которые, подчеркнем еще раз, не только проявляли лояльность по отношению к России, но и играли роль проводников кавказской политики царизма.

Географическое положение Абхазии, например, делало ее опор­ным для России пунктом в западной части Закавказья, кроме того, она оказывала сдерживающее влияние на враждебно настроенные горские народы.

Однако по окончании войны у кавказского наместника возника­ют сначала сомнения в последовательности действий абхазского владетеля князя М. Шервашидзе, а затем — осознание необходи­мости упразднения Абхазского княжества. "По мере успеха воен­ных действий наших на восточном берегу Черного моря и прибли­жений наших к земле убыхов, - писал великий князь Михаил Николаевич императору, - поведение владетеля Абхазии стано­вится все более странным и двусмысленным". Абхазскому князю ставились в вину тесные контакты с влиятельными старейшинами убыхов, а также оказание помощи убыхам, терпящим голод и вся­кие лишения¹³³ Наместник, излагая далее свои соображения, пи­сал: "Если беспрепятственно взвесить, насколько управление Аб­хазией теперешнего владетеля было полезно для России, то едва ли возможно иначе отвечать, как отрицательно. Независимое положе­ние Абхазии имело смысл, покуда Восточный берег Черного моря был населен враждебными нам племенами, ибо тогда между владе­телями последних и нашими было выгодно нам иметь полуподв­ластный народ, заграждавшим возможность убыхам беспрепят­ственно беспокоить наши границы"¹³⁴.

Теперь уже "загадочным" выглядит поведение Шервашидзе во время Восточной войны, когда он был, по мнению наместника, более полезен туркам, нежели России. С его личностью связывали также проникновение ислама в Абхазию, заселение черноморского прибрежья турками, упадок местного христианства. "Вправе ли мы далее терпеть подобное положение дел в стране, входящей в состав Российской Империи, и не наступило ли время удалить навсегда владетеля Абхазии с его потомством от управления страною, разумеется обеспечив твоими щедротами его существование", — писал великий князь Александру II. Сам Шервашидзе неоднократно обращался с просьбой об увольнении с действительной службы, правда, ни словом не упоминая о своих владельческих правах. По мнению кавказского наместника, следовало бы восполь­зоваться этим обстоятельством и "разом покончить с Абхазией и образовать из нее вместе с Цебельдой особый военный округ, и если в Абхазии окажется достаточно свободной земли, то посе­лить на ней казачье население, связав оное с Кубанским войском"¹³⁵.

Опуская подробности всех перипетий дипломатической игры и лукавства, проявленных с обеих сторон, отметим, что в 1864 г. Абхазское княжество было упразднено. Вместо него появился Су­хумский военный отдел Российской империи с тремя округами и двумя приставствами, с подчинением кутаисскому генерал-губернатору¹³⁶. Таким образом, и на Абхазскую территорию стал рас­пространяться колониальный режим Российской империи.

Ликвидация остатков автономии Мегрелии упрощалась тем, что на правящую династию Дадиани, по мнению Барятинского, "непопулярную в народе", еще с 1857 г. оказывалось давление. Поскольку княгиня Дадиани отказывалась отречься от своих вла­дельческих прав, ей было послано в виде высочайшего рескрипта от 7 сентября 1857 г. приглашение переселиться в Петербург "для лучшего воспитания детей своих". И уже на следующий день Барятинский утвердил положение об управлении Мегрелией, сход­ное с управлением Кутаисской губернии. Права и обязанности военного губернатора здесь возлагались на управляющего, кото­рый одновременно председательствовал в совете - коллективном органе, соединявшем функции распорядительной, исполнительной и судебной власти. Однако приоритетной оставалась единоличная власть управляющего Мегрелией. Местное управление сосредото­чивалось в трех округах: Сенакском, Лечхумском и Зугдидском, во главе с окружными начальниками, имевшими права уездных начальников Кутаисской губернии. Новое управление не слишком отличалось от прежнего. Окружных мдиван-беги заменили окруж­ные начальники, верховное мегрельское правление - совет, ото­званную дедопали (княгиню Дадиани) — наместник и т.п.

Автономия Мегрелии уже выглядела достаточно иллюзорной, оставалось лишь дождаться совершеннолетия князя Николая Да­диани, чтобы добиться формального отречения владетеля Мег­релии от своих прав, что и произошло в 1867 г.¹³⁷

Как мы уже отмечали, одним из основных достижений эпохи буржуазных реформ справедливо считалась судебная реформа 1864 г., предполагавшая переход России к правовому государству западноевропейского типа.

Что касается Закавказья, то ее распространение здесь велось на основе специально разработанных уставов, утвержденных импера­тором 22 ноября 1866 г.¹³⁸

Положение предусматривало ряд существенных изъятий из об­щего порядка судоустройства и судопроизводства, необходимость которых была, по мнению правительства, обусловлена "неразви­тостью" местного населения, неподготовленностью его к участию в отправлении правосудия, разноплеменностью и поликонфессиональностью. Учреждать суд присяжных в крае, наполовину насе­ленном мусульманами, означало во многих случаях ставить право­судие в зависимость от религиозных верований, требующих ограж­дения единоверцев от преследования закона (живучесть обычного права, местных традиций). Учитывались и опасения иного характера: отсутствие четкости в решении сословного вопроса, не ог­раниченное пока еще специальным законом влияние духовенства, его активное участие в обыденной жизни мусульман¹³⁹.

Подведомственная окружному суду территория делилась не на следственные и мировые участки, а на мировые отделы с одним мировым судьей в каждом из них; мировые судьи не избирались, а назначались наместником Кавказа, не были учреждены мировые съезды и др.

Введение на Кавказе новых судебных уставов растянулось бо­лее чем на десять лет¹⁴⁰. Весьма значительным неудобством для местных жителей оставались ограниченное число центров действия мировых судов, территориальная отдаленность мировых отделов от большинства населенных пунктов; ведение судопроизводства только на русском языке затрудняло процесс и подчас приводило к необъективности и т.д.

В условиях роста городов и численности их населения, ус­ложнения хозяйства особенно отчетливо проявилось несоответ­ствие системы городского управления новым условиям. Ликви­дация административной опеки и произвола, сковывавших всякую общественную деятельность, создание всесословных органов са­моуправления — этим задачам должна была отвечать реформа городских учреждений.

Первая такая попытка на Кавказе коснулась лишь одного горо­да — Тифлиса¹⁴¹. Эту реформу 1840 г. менее всего можно было бы назвать положением об общественном самоуправлении¹⁴²; городовое положение не отвечало главной своей задаче — доступности общественного управления.

Хотя городовое положение 1866 г. на Кавказе ограничивалось только Тифлисом¹⁴³, на его общем характере сказалось влияние пореформенного времени. Это был шаг вперед по пути реализации принципа бессословности для участия в общественном управле­нии, при том что положение охватывало лишь один сегмент городских жителей, владевших недвижимостью, — мокалаков и ахалмосули (вновь поселившихся). Данный пункт являлся новым по сравнению с городовыми положениями Петербурга, Москвы и Одессы и впоследствии вошел в городовое положение 1870 г., по которому общественное управление объявлялось бессословным¹⁴⁴, избирательное право базировалось на буржуазном принципе имущественного ценза. Ареал компетенции органов самоуправле­ния был сведен к сфере хозяйственной деятельности, приоритет отдавался вопросам муниципальным, при ощутимом отстранении от правительственной опеки.

В данном случае важен другой аспект — условия избиратель­ного права в органы городского самоуправления, дифференциро­вавшие население на христианское и нехристианское. Число глас­ных из нехристиан ограничивалось квотой: 1/3 от общего количест­ва гласных городской думы. И хотя изначально это ограничение предназначалось для еврейского населения, впоследствии оно было распространено на мусульман Закавказья, составлявших здесь в большинстве городов преобладающее население¹⁴⁵.

Под действие этого закона подпадали лишь города внутренних губерний - Европейской России, Сибири и Бессарабской области, причем и здесь он вводился не одновременно¹⁴⁶. В других наци­ональных окраинах (при содержавшихся в законе ограничительных условиях для нехристианского населения) правительство, как уже отмечалось ранее, вводило его с большой осторожностью. В бело­русско-литовских губерниях закон вступил в силу с начала 1875 г., а в Прибалтике — спустя два года. Не распространялся он на польские губернии, Финляндию и Среднюю Азию¹⁴⁷.

Всячески оттягивалось введение городового положения на Кав­казе. Основная мотивировка — недостаточная подготовленность местною населения, отсутствие навыков организации самоуправле­ния. Кавказская администрация настаивала на сохранении действующего порядка управления городским хозяйством — через полицию, то есть посредством прежних административно-полицейских методов. Не принималась во внимание неравная избирательная квота в городские органы общественного управления, которая в таком этнически пестром крае, как Кавказ, создавала диспропор­цию в национальном составе, а значит, и представительстве гласных городских дум.

Свои отличительные особенности были и в сельском управле­нии в Закавказье, которые отражали специфику аграрных отноше­ний, общинных в том числе, субрегиональные факторы, не говоря уже о незавершенности крестьянских реформ, о кодификации кор­поративных прав высших сословий.

В ходе местных крестьянских реформ в Закавказье учреждались сельские общества для частновладельческих крестьян с введением сельского общественного устройства и самоуправления. Однако в связи с тем, что сельское управление среди категорий государст­венных крестьян, особенно среди мусульманской его части, также было отличным, правила крестьянской реформы относительно сельского управления распространялись в равной степени как на государственных, так и временно-обязанных крестьян¹⁴⁸.

Сельское управление вводилось на Кавказе в той же последова­тельности, что и крестьянские реформы в различных частях края — Азербайджане, Армении и Грузии¹⁴⁹. На темпы его реализации, а также на некоторые правила оказывала влияние специфика края. Кавказской администрации представлялось несовместимым сохранение, скажем, в Бакинской губернии права землевладельцев и чле­нов бывших ханских фамилий оказывать влияние на выбор старшин, вмешиваться в разбирательство возникавших между крестьянами спорных вопросов и самостоятельность вновь вводимою обществен­ного устройства. И она добивается отмены прежних положений¹⁵⁰.

Однако, по мнению ревизовавшего административные учрежде­ния Елисаветпольской губернии чиновника Министерства внутрен­них дел, сельское управление в губерниях Закавказья по своему характеру отличалось от волостного во внутренних губерниях. Так, его первичная ячейка — сельское общество представляло собой скорее механическое территориальное соединение крестьян, нежели связанные по хозяйственным интересам сельские общества российских губерний, составлявших общественно-хозяйственную единицу крестьянского самоуправления¹⁵¹. Из-за отсутствия такого административного звена, как волость, акцент в органах сельского управления Закавказья делался на сельский сход, который, но существу, находился в руках сельских старшин. Сельский суд также отличался от волостного, поскольку ему предоставлялось право в имущественных спорах руководствоваться не законами, а мест­ными обычаями и др.¹⁵²

С окончанием Кавказской войны завершилось присоединение Кавказа. После Берлинского конгресса 1878 г. к России отошли территории Аджарии, находившиеся до этого во власти Турции. Кроме Батуми, объявленного свободной гаванью, за Россией в пределах Закавказья оставались также Карс и Ардаган с их округами¹⁵³

Характеризуя в целом администрагивную систему Кавказа в пореформенный период, необходимо отметить, что самодержа­вие последовательно пыталось экстраполировать на Кавказ прово­димые буржуазные реформы, видя в этом основу для создания унифицированной системы управления в обшеимперском масштабе и слияния края с Россией. Но половинчатые по своему характеру реформы 60 - 70-х гг. на окраинах носили еще более ограничен­ный характер либо вовсе не проводились. Так, не коснулась здеш­них мест земская реформа 1864 г., не было введено местное самоуправление и т.п.

Основная причина отсрочки проведения ряда реформ в полном объеме виделась правительству в неподготовленности к ним края, что в целом соответствовало действительности. Многоукладность на Кавказе (хозяйственная, социально-экономическая), полиэтничность, прочность местных национальных традиций (включая живу­честь принципов обычного права) и религиозных норм — все это не следовало подвергать радикальной ломке. Правительство по­шло по пути адаптации внутрирегиональных особенностей к но­вым требованиям.