Административные реформы середины XIX в.

Конец 20 — начало 30-х гг. — это период поворота в колониальной политике царизма в Закавказье. На смену политическому завоеванию пришло экономическое освоение края. Четко обозначилось значение региона как колонии, "новой российской восточной Индии"⁶⁰. Инициативы Паскевича в этом направлении свидетельствовали о возрастающем хозяйственно-экономическом значении края. Именно в бытность его главой кавказской администрации развернулось всестороннее обследование Закавказского края для выявления его хозяйственно-экономического потенциала. Не случайно исследователями края стали члены кавказской администрации. Полученные данные легли в основу соответствующих программ по экономическому освоению Закавказья. Один из этих проектов связан с именем А.С. Грибоедова, который совместно с начальником казенной экспедиции Верховного Грузинского правительства П.Д. Завилейским составил "Проект учреждения Российской Закавказской компании". В нем говорится: "Многие части управления и отдаленнейшие грани империи, о которых мы прежде радели, внезапно привлекли к себе внимание и сделались предметом рассуждений государственных людей. Настала очередь и Закавказскому краю. Он как будто выступил из мрака, которым были подвергнуты его статистика, этнография, администрация, финансовое образование, нужды народные и способы к их удовлетворению"⁶¹

Очевидным становилось несоответствие введенного в крае разнообразия систем управления, которые в значительной степени зиждились на принципах, унаследованных от государственных образований конца XVIII в., новым экономическим и политическим установкам.

И в 1829 г. И.Ф. Паскевич ставит перед центральными органами власти вопрос о реформе системы управления в Закавказье⁶². План генерала сводился к радикальной ломке "военно-народного управления", полной ликвидации местных особенностей в управлении и введению единообразной, строго централизованной системы управления. Это означало полную унификацию системы управления в Закавказье с внутрироссийской, а насаждение русского чиновничества придавало вполне отчетливо русификаторскую направленность политическому курсу⁶³.

К выраженным в проекте предложениям присоединились сенаторы Е.И. Мечников и П.И. Кутайсов, которые находились под впечатлением только что произведенной ими ревизии края. Они воочию убедились в бесконтрольности основанного на полном произволе комендантского управления.

Разработанные "Предположения об устройстве Закавказского края" были внесены в Государственный совет, который безоговорочно одобрил идею неотложной централизации и русификации края, без учета его этнографических, культурных и социально-экономических особенностей, своеобразия в управлении и законодательно-правовой сфере. Однако сложность поставленных задач, обусловленная перечисленными факторами, все-таки осознавалась центральными органами власти, и не случайно в 1833 г. для дальнейшей разработки проекта специально создается Комитет об устройстве Закавказского края⁶⁴.

Опуская подробности дальнейшей разработки и обсуждения проекта, укажем лишь, что вмешательство нового главы кавказской администрации барона Г.В. Розена сильно затянуло его окончательное оформление⁶⁵. Характеризуя в целом позицию Розена, следует отметить, что он выступал противником поспешной радикальной ломки системы управления в крае, нивелирования местных особенностей, настаивал на сохранении местных судов, основанных на обычном праве⁶⁶.

Довести дело до практической реформации административной системы в Закавказье удалось лишь члену Государственного совета сенатору П.В. Гану. Благо, что с удалением Розена с поста главы кавказской администрации исчезло основное препятствие к осуществлению прежней программы. К слову сказать, Ган приложил руку к увольнению Розена: находившемуся в Тифлисе Николаю I он в присутствии Розена доложил о беспорядках и злоупотреблениях в крае. "Благородный Розен", как назвал его впоследствии Александр II, растерялся и не смог дать царю соответствующих объяснений, что и решило его судьбу⁶⁷. А вновь назначенный малоопытный и не уверенный еще в себе Головин опасности не представлял. В апреле 1840 г. Николай I утверждает многострадальный проект, получивший название "Учреждение для управления Закавказским краем"⁶⁸Тем самым доводилась до абсолюта система бюрократической централизации Кавказа при полном игнорировании внутрирегиональных культурно-этнических и социально-правовых особенностей края.

Высший контроль за введением на Кавказе новой административной системы возлагался на воссозданный для этого Комитет об устройстве Закавказского края (24 апреля 1840 г.)⁶⁹.

Реформа 1840 г. радикально меняла весьма далекую от совершенства административно-политическую систему региона. Закавказье, за исключением Абхазии, Мегрелии и Сванетии, остававшихся в управлении местных феодалов, было разделено на две части: Грузино-Имеретинскую губернию (из 8 уездов и 3 округов) с центром в г. Тифлисе и Каспийскую область (из 7 уездов) с центром в г. Шемахе. В Каспийскую область вошла большая часть территории Северного Азербайджана в составе уездов: Шушинский (бывшая Карабахская провинция), Нухинский (Шекинская провинция), Ленкоранский (Талышская провинция), Бакинский, Шемахинский (Ширванская провинция и Сальяны). Уезды Дербентский (Дербентская, Табасаранская и Каракайтагская провинции) и Кубинский (Кубинская провинция с Самурским округом), находившиеся в зоне действий горцев под руководством Шамиля, были выделены в особый округ под управлением дербентского военно-окружного начальника.

В Грузино-Имеретинскую губернию помимо территорий Восточной Грузии (уезды Тифлисский, Горийский, Телавский, Сигнахский) была включена часть азербайджанских и армянских земель. Так, в ее состав вошли Елисаветпольский уезд с Казахской и Шамшадильской дистанциями, Эриванский (бывшая Армянская область) и Нахичеванский уезды (бывшая Нахичеванская провинция). Окружное управление вводилось на территориях, населенных горскими народами: округа Горских народов, Осетинский, Тушино-Пшаво-Хевсурский. Имеретинская область и Гурия становились уездами Грузино-Имеретинской губернии. Уезды подразделялись на участки, большинство из которых соответствовало границам бывших магалов. Всего в Закавказье было создано 72 участка.

По-прежнему за Главноуправляющим, назначаемым и увольняемым непосредственно самим императором, сохранялось верховное управление Закавказским краем с правами генерал-губернатора внутренних губерний. В связи с отдаленностью, а также "особенными обстоятельствами Закавказского края" он мог отменять основанные на общих законах постановления губернских органов и приводить в исполнение свои распоряжения, правда обязательно информируя об этом Сенат и соответствующие министерства. При Главноуправляющем учреждался Совет; к составу главного управления был отнесен помимо того Тифлисский военный губернатор, которого по характеру выполняемых обязанностей можно было бы назвать помощником Главноуправляющего. Губернские, областные и уездные управления строились по принципу местных органов власти во внутренних областях России. Было покончено с прежними стремлениями увязывать российское законодательство с местными правовыми институтами. "Учреждение" не признавало никаких "мусульманских" (шариатские суды оставлялись только для бракоразводных и семейных дел) и грузинских законов. Привлекаемые ранее в качестве экспертов или помощников диванные беки, магальные наибы и другие представители местного привилегированного сословия были отстранены и заменены русскими чиновниками. Провинциальные коменданты заменялись уездными начальниками, а магальные наибы — участковыми заседателями.

Системы администрации в Грузино-Имеретинской губернии и Каспийской области были в основном сходными; разичия относились главным образом к наименованиям должностей членов администрации. Претерпевала изменения и судебная система в Закавказье, однако одна из основных задач проводившейся реформы — отделение суда от управления — не получила своего разрешения. Уголовные дела подлежали рассмотрению уже не в военных, а в общегражданских судах. Но часть судебных функций сохранялась за администрацией. Разбирательство гражданских дел производилось на основе общеимперских законов. Для жителей мусульманского вероисповедания продолжали играть важную роль духовные (шариатские) суды, выступавшие в качестве третейских инстанций при решении гражданско-правовых споров⁷⁰. Реформа сопровождалась введением многочисленных судебных инстанций, порядок судопроизводства стал чудовищно бюрократизированным. Эти явления были внове для жителей края, привыкших, по выражению М. Корфа, "к суду скорому, хотя и не всегда справедливому"⁷¹.

Реакция со стороны местного населения последовала незамедлительно: оно бойкотировало новые суды. По ряду районов Закавказья прокатились волнения. "Не прошло и четырех лет, — писал В.Н. Иваненко, — как архитектурное здание гражданского управления, воздвигнутое Ганом без всякого внимания к местным условиям, превратилось в груду развалин"⁷².

Уже в 1842 г. центральные власти были вынуждены послать в Закавказье комиссию военного министра князя А.И. Чернышева и статс-секретаря М.П. Позена. Высокопоставленные участники ревизии признали полный провал реформы 1840 г. (несмотря на то, что оба принимали самое активное участие в разработке проектов Паскевича и Гана)⁷³. Главным же виновником неудачи сочли барона Гана. Однако именно с административно-политической реформы 1840 г., называемой по имени ее реализатора "гановской", в Закавказье вводилась общероссийская система управления. Неизбежность этого вполне очевидна, ведь "слияние" окраин с метрополией было невозможно без единой административно-политической системы в контексте имперской модели управления.

После ревизии изменился порядок высшего управления делами в крае. О важности разработки административной реформы на Кавказе свидетельствовал факт одновременного создания в 1842 г. двух центральных органов: Комитета по делам Закавказского края и Временного VI отделения Собственной Его императорского величества канцелярии⁷⁴. Сама канцелярия к тому времени превратилась в высший правительственный орган, непосредственно осуществлявший ряд важнейших функций государственного управления.

Председателем Комитета по делам Закавказского края стал А.И. Чернышев. В его состав по своей должности входили: председатель Департамента законов Государственного совета, министры (финансов, внутренних дел, государственных имуществ и юстиции). Временное отделение возглавил М.П. Позен — как человек, уже осведомленный в делах Закавказья.

В функции Комитета входило предварительное рассмотрение законопроектов новой системы управления краем. Для Кавказа Комитет являлся органом высшего управления и надзора за местной администрацией; нередко он осуществлял и законосовещательные функции при подготовке законопроектов по управлению этой окраиной.

Временное отделение занималось разработкой всех новых положений по устройству края и делопроизводством⁷⁵

Прежний Закавказский комитет упразднялся. Бытовало мнение, что в его ликвидации, как и в создании нового комитета, лежали личные мотивы: Чернышев и Позен таким образом полагали оправдать Гана в глазах общества, не исключая его гласно из прежнего Закавказскою комитета, но и не вводя в новый, где остались прежние члены и добавлены лишь наследник цесаревич и граф Бенкендорф⁷⁶.

Несмотря на создание новых органов по управлению краем, ничего здесь существенно не изменилось. Корф верно заметил, что Закавказье имело "назначением убивать все репутации и все карьеры"⁷⁷.

История возникновения и развития на Кавказе царской административно-политической системы — это и своеобразная история российской бюрократии. Вслед за армией приходила администрация, и началоXIX в. — время появления в Закавказье русского чиновничества. Понятие "русский чиновник" не было однозначным, ибо оно являлось не столько признаком национальным (по своему национальному составу чиновничество было неоднородным), сколько отражало происшедшие на Кавказе перемены политического характера. Так, этноним "русский" терял свой этно-дифференцирующий признак, становясь социально-политической категорией. Русские стали социально образующей нацией в жизни Закавказья, так как с ними связано возникновение новой для края социальной группы — чиновничества.

Для проведения в жизнь новой административной системы нужны были новые люди, а правительство не так часто доверяло должности представителям коренных народов. Поэтому основную часть чиновничества нужно было выписывать, как тогда говорили, "из России"⁷⁸. Как отмечал кавказовед А.В. Фадеев, возможность легкой наживы и бесконтрольного хозяйничанья на далекой окраине манили на Кавказ всякого рода авантюристов, уже запятнанных различными преступлениями. В рядах кавказского чиновничества первого призыва находились преимущественно неудачники и мелкие карьеристы, соблазнившиеся преимуществами службы в крае. А Кавказ был той окраиной Российской империи, где служба оговаривалась специальными льготами. За приезд сюда давался чин коллежского асессора, равный майору в военной табели о рангах⁷⁹ Легкость, с которой присваивался этот чин, а точнее, злоупотребления, в результате которых становилось возможным его получение, и стимулировала переезд на Кавказ людей определенного сорта. Только на высших должностях да в свите главнокомандующего, отмечал В.Н. Иваненко, можно было наши десятка два вполне добросовестных и способных людей⁸⁰. Коллежский асессор, получивший это звание на Кавказе, запечатлен в гоголевской повести "Нос" в образе майора Ковалева.

Помимо звания чиновники получали дополнительное денежное поощрение, право на получение ордена св. Владимира 4-й степени, пенсии и пр. Но контингент бюрократии не становился от этого лучше, что побудило еще А.П. Ермолова поставить перед правительством вопрос о составе кавказских чиновников, "кои почти все без познаний, а многие даже оказались не только не способными к исправлению дел или к переписке набело бумаг, но еще с дурным и развратным поведением"⁸¹. В результате его требований был издан указ "Об отправлении канцелярских служащих из губернских правлений в Грузию, людей хорошего поведения, и о непредставлении присылаемых туда к производству в чины, не удостоверившись о их способности к службе"⁸². Кроме того, Ермолов добился распределения в "канцелярские должности" 60 воспитанников военно-сиротских отделений⁸³. Но все его усилия не увенчались успехом: царское правительство по-прежнему не видело иного пути привлечения на службу в кавказские края чиновников гражданского ведомства, кроме как предоставляя им различные льготы.

Росту числа чиновников в Закавказье способствовала и административно-судебная реформа Гана, благодаря которой на этот край распространялась бюрократическая система николаевской России. Так, вводилось новое трехчастное административно-территориальное деление Закавказского края: губерния (область) — уезды — участки, в соответствии с чем утверждались их органы управления, штаты. С отделением суда от полиции и "умножением мест" значительно усложнялся механизм управления. Если при прежнем управлении значилось 704 чиновника, то после реформы их стало 1311. Сильно возросли расходы. "Между тем, — заключал Корф, — управление, стоящее столь значительных издержек, не удовлетворяет гражданским потребностям жителей ни в делах полиции, ни в делах суда, ни в делах хозяйства»⁸⁴.

Тем временем положение на Кавказе усложнялось не только неудачами в сфере административно-политического управления, но и в военных действиях против горцев. Необходима была фигура, которая могла бы сконцентрировать в своих руках все управление Кавказом, обеспечив победу русского оружия в затянувшейся войне.

Выбор Николая I остановился на прославленном военном дея теле, имевшем к тому же уже опыт гражданского управления на посту новороссийского генерал-губернатора, Михаиле Семеновиче Воронцове.

В своем письме Воронцову он изложил мотивы, побудившие избрать именно его на пост главы кавказской администрации: это — необходимость соединения в одних руках разрозненных военной и гражданской властей, как одного из радикальных средств противодействия Шамилю и упорядочения административной системы. "Зная ваше всегдашнее пламенное усердие к пользам государства, — писал император, -- выбор мой пал на вас, в том убеждении, что вы, как главнокомандующий войск на Кавказе и наместник мой в сих областях с неограниченным полномочием, проникнутые важностью поручения и моим к вам доверием, не откажетесь исполнить мое ожидание"⁸⁵.

Любопытно, что в этом письме впервые прозвучали слова — "наместник мой" и "неограниченные полномочия". Значение их подчеркивалось выделением курсивом. Из письма очевидна необходимость расширения прав и звания главного начальника края до степени царского наместника. Но здесь важно понять другое: не будь на пост наместника такой кандидатуры, как Воронцов, вряд ли Николай пожелал бы делегировать столь неограниченные полномочия кому-либо еще. Как писал Л.Н. Райнлендер, эти исключительные, беспрецедентные полномочия, предоставленные первому кавказскому наместнику, были возможны только потому, что царь доверял и искренне верил ему, воспринимая Воронцова как свое "alter ego"⁸⁶

В литературе высказывалась мысль о том, что в 1844 г. кавказское наместничество было лишь восстановлено, а появление его относится, дескать, к 1785 г., когда Екатерина II своим указом учредила Кавказское наместничество⁸⁷. Как известно, тогда в его состав вошли две области: Астраханская и Кавказская. Однако последняя включала в себя только территории Предкавказья, входившие в то время в состав Российской империи. Главное же заключается в другом. Созданная в екатерининскую эпоху структура в административно-политическом устройстве России в виде наместничества, по своим функциям являла аналог губерний. Совпадение функций наместника и губернатора было столь обширным, что нередко назначали наместника на две и даже на три губернии.

Взгляд на наместничество коренным образом изменился в эпоху александровских реформ. С созданием наместничеств, как мы уже отмечали, связывался принцип федеративного устройства. Согласно проектуМ.М. Сперанского — Н.Н. Новосильцева, Россия делилась на 12 наместничеств (по 3 — 4 губернии в каждом); главное управление в каждом из них поручалось наместнику и его совету, который представлял собой в уменьшенном масштабе комитет министров; власть наместника охватывала все сферы высшего управления (судебное, полицейское, хозяйственное, учебное и духовное). Наместничества, в свою очередь, делились на губернии, губернии — на уезды, уезды — на округа. Важным элементом этой формы управления являлись свои сеймы, которые предполагалось сделать двухпалатными⁸⁸. Но повторим еще раз, все александровские реформы остались лишь на бумаге. Власть наместника конца XVIII в. не идет ни в какое сравнение с той огромной гражданской и военной властью, которую получил наместник ею императорского величества на Кавказе в 1844 г.

В отличие от прежних Главноуправляющих, наместник в пределах края пользовался всеми правами, которые составляли компетенцию соответствующих министерств. Более того, он был поставлен вне сферы вмешательства центральных ведомств и мог апеллировать непосредственно к самому царю⁸⁹. Все имевшие ведомственное значение циркуляры и другого рода распоряжения (министров и Главноуправляющих) губернским и областным властям направлялись только наместнику, который и решал судьбу соответствующего циркуляра, его исполнения во вверенном ему наместничестве.

Учреждение Кавказского наместничества повлекло за собой изменение в порядке управления краем со стороны правительственной власти. VI Временное отделение было закрыто, а Комитет по делам Закавказского края с 3 февраля 1845 г. получил название Кавказского⁹⁰. Создание подобных комитетов (оба Сибирских комитета, Комитет по делам Царства Польского и т.д.), по справедливой оценке Н.П.Ерошкина, "являлось известным компромиссом между окраинной автономией и пентрализаторскими тенденциями абсолютизма"⁹¹.

Функции Кавказского Комитета были значительно расширены. Являясь для Кавказа органом высшего управления и надзора за местной администрацией (в данном случае — высшие звенья кавказской администрации во главе с наместником), он нередко выполнял и законодательные функции для законопроектов по управлению краем⁹². Состав комитета остался прежним, лишь дополнительно вводился шеф жандармов. Управляющим делами назначили государственного секретаря В.П. Буткова. След без малого сорокалетней деятельности комитета нашел отражение в его "Журналах" — ценном источнике по изучению истории управления Кавказским краем.

6 января 1846 г. высочайше утвержденные особые правила сформулировали права кавказского наместника⁹³. Во всех случаях, когда власть считалась превышенной и требовалось разрешение или утверждение царя, наместник должен был обращаться к председателю Кавказского Комитета. Последний, в зависимости от характера дел, докладывал их царю либо вносил на предварительное рассмотрение комитета. В данном случае известное совпадение прерогатив наместника и функций Кавказского Комитета нейтрализовалось тем, что циркуляры и распоряжения комитета должны были быть санкционированы наместником, без согласия которого не могло действовать на территории края ни одно из предписаний комитета=94. Тем не менее на протяжении всего времени существования шло подспудное, а подчас и явное противодействие двух сил — централистской и региональной. Однако учреждение наместничества в глазах высшей власти вовсе не означало введения здесь автономного управления, обособления Кавказа от влияния общеимперской политики.

К концу 1846 г. оформился аппарат управления — совет и канцелярия наместника. Совет состоял из назначаемых царем чиновников, губернаторов и выполнял функции надзора над всем аппаратом управления и суда. Наместнику подчинялись начальники округов — жандармского и путей сообщения. Подобно ему, военный губернатор тоже не только управлял военными учреждениями, но и заведовал гражданской частью. Административная структура местных органов власти была идентична той, которая существовала во внутренних губерниях России: губернские правления, губернские суды с заседателями из дворян и купцов; кое-где учреждались казенные палаты и палаты государственных имуществ. В уездах в ведении уездных начальников находились полицейская, хозяйственная и судебная части. Соответственно в участках полицейско-судебные функции выполняли участковые начальники. В городах сохранялось прежнее полицейское устройство⁹⁵.

Особое внимание М.С. Воронцов уделил административно-территориальному устройству края, где выявились основные недостатки предыдущей реформы. Считая, что введение централизации в системе местного управления будет способствовать экономическому развитию в разных и малосвязанных между собой частях края, он производит ряд административно-территориальных преобразований. Образуется Кутаисская губерния; по закону 1846 г. все Закавказье делится на четыре губернии: Тифлисскую, Кутаисскую, Шемахинскую и Дербентскую⁹⁶. В следующем году Дербентская губерния вместе с шамхальством Тарковским и ханством Мехтулинским образуют особую административную структуру — Прикаспийский край. Учитывая ход Кавказской войны, вовлеченность в нее народов Дагестана, Прикаспийский край получил форму военного управления — во главе края стоял командующий войсками⁹⁷. Джаро-Белоканские земли и бывшее Елисуйское султанство также получили военный статус управления в виде военного округа. В 1849 г. создается Эриванская губерния⁹⁸.

Улучшение контингента чиновников — величина константная во всем спектре деятельности кавказской администрации. И тот же М.С. Воронцов был изумлен огромным количеством чиновников, их незанятостью, В условиях, когда росло число местных жителей, получивших образование в российских учебных заведениях, наместник распорядился не вызывать из России чиновников без особой надобности⁹⁹. Со временем кавказское чиновничество стало пополняться за счет так называемых кавказских воспитанников. Утвержденное 11 июня 1849 г. "Положение о воспитании кавказских и закавказских уроженцев на счет казны в высших и специальных учебных заведениях Империи" преследовало цель готовить чиновников для государственной службы¹⁰⁰. Представляется также весьма важным то внимание, которое уделял наместник такой, казалось бы, малозначительной административной инстанции, как участковые начальники. Бывшие олицетворением лихоимства, они между тем должны были являть собой основу правосудия и порядка. Хорошо известно, сколь массовыми были казнокрадство и взяточничество, пронизывавшие все звенья чиновного аппарата в России, начиная от губернатора и кончая столоначальником¹⁰¹. Достаточно вспомнить гоголевского "Ревизора". Однако на окраинах эти пороки становились уже как бы атрибутами центральной власти, приобретая некий этнический признак. Благонадежная администрация — это та опора, с помощью которой практически строилось здание российской (колониальной) административной системы, особенно в русле задач, стоявших перед правительством применительно к Кавказу и вообще окраинам империи, а именно — приобщении их к общероссийской государственности и гражданственности.

М.С. Воронцов выступал противником репрессивных методов управления, ибо слияние многонационального региона с Россией могло зиждиться, по его мнению, лишь на мерах постепенных и осторожных. "Всякая перемена, — писал он императору, — и всякое нововведение, изменяющее вековые обычаи, чрезвычайно трудно к введению везде, но особенно в здешнем крае, а потому в подобных случаях надобно действовать с большой осторожностью. Насильственные меры не только не принесут добра, но могут иметь очень дурные последствия"¹⁰².

Весь спектр административных преобразований первого кавказского наместника, его политики и того ее аспекта, который мы ныне именуем национальной (в частности, учреждение школ, предоставление возможности коренным жителям поступать в высшие учебные заведения, создание культурно-просветительных и научных учреждений, издательств и периодических изданий, открытие в Тифлисе театра с представлениями на грузинском и русском языках и т.п.), позволяет оценивать Воронцова как проводника политики этатизма на Кавказе. Политики, лишенной этноцентристских устремлений.

Десятилетнее наместничество здесь М.С. Воронцова составляет особый период в истории Кавказа. При нем произошло формирование основных административных структур наместничества. Каждая из сторон его деятельности, будь то в области оформления сословных институтов или хозяйства, разработки, или развития просвещения, создания научных и учебных центров или органов периодической печати и т.д., требует специального изучения. Верховная власть высоко оценила труд этого замечательного военного и государственного деятеля: он был осыпан наградами, в 1852 г. получил титул светлейшего, а в 1856 г. — звание генерал-фельдмаршала¹⁰³.

Новый этап в развитии административного устройства Кавказа наступает с приездом следующего наместника князя Александра Ивановича Барятинского в 1856 г., которому надлежало показать, как он понимает генеральную правительственную задачу "слияния Кавказа с Россией". "На 23-м году службы, — писал биограф Барятинского, — сорока одного года от роду, он занял пост, могущий удовлетворить самое пылкое честолюбие"¹⁰⁴.

Возможно, не остались без внимания царя и записки князя Барятинского с предложением не только реформировать Кавказскую военную линию, но и произвести для "нравственного влияния" ряд административных мер, совокупность которых и должна была способствовать более эффективному усмирению Кавказа¹⁰⁵. Несогласие же тогдашнего кавказского наместника генерала-адъютанта Н.Н. Муравьева с соображениями Барятинского, быть может, также содействовало сокращению срока продолжавшегося менее двух лет наместничества Муравьева.

В качестве предисловия к деятельности нового наместника следует привести характеристику В.Н.Иваненко: "...Барятинский любил жизнь, общество, блеск и больше всего великолепие власти. Отстранив всякую зависимость от министров, Кавказского Комитета и других высших государственных установлении, он правил. краем по собственной воле, не стесняясь ничем, кроме той огромной ответственности, которую налагали на него служба и уважение государя"¹⁰⁶.

Пользуясь личной дружбой Александра II, герой Кавказской войны практически управлял краем собственной властью, лишь ставя в известность Кавказский Комитет. Представленную на усмотрение императора обширную систему преобразований как в военном, так и гражданском управлении краем Александр II одобрил без каких-либо собственных соображений¹⁰⁷.

Первое, что сделал Барятинский, — добился изъятия из ведомства Министерства финансов финансирования Закавказского края, отдав его в полное распоряжение наместника¹⁰⁸.

Все последующие административные преобразования свидетельствовали о своего рода калькировании основных структурных принципов центральных органов власти, но не только исполнительной, а и законодательной. В начале 1857 г. было учреждено — наподобие отделения Собственной Его императорского величества канцелярии — "временное отделение при главном управлении наместника Кавказского". Плодом его бурной деятельности стало "Положение о главном управлении и совете наместника Кавказского", которое сам же Барятинский, предоставленной ему властью и утвердил 21 декабря 1858 г.¹⁰⁹

"Положение" было введено первоначально в виде опыта на три, затем на семь лет¹¹⁰, но практически просуществовало все время наместничества Барятинского. Принято оно было без учета существовавших правил прохождения подобных актов нормативного характера через инстанции высших правительственных, законодательных органов.

По "Положению" взамен канцелярии наместника и экспедиции государственных имуществ возникло пять министерств, получивших, правда, более скромные названия — департаментов и особых управлений. Роль министерства внутренних дел выполняли департаменты общих и судебных дел, министерства финансов — департамент финансов и т.д. Во главе департаментов стояли управляющие или директора, подчинявшиеся начальнику главного управления по гражданской части, призванному координировать деятельность департаментов. Кстати, начальником одного из них (государственных имуществ) состоял Ю. Витте — отец будущего премьер-министра России. При наместнике существовала и особая дипломатическая канцелярия.

Годом позже число департаментов пополнилось еще одним — контрольным, учрежденным для ревизии денежных отчетов; департамент фиксировал поступления местных доходов в государственное казначейство по отдельной для Закавказского края финансовой системе, из земского сбора, городских доходов и других источников. Создание подобного департамента, подчиненного не общегосударственному контролю, а местной администрации (начальнику главного управления), было явно искусственным¹¹¹. Это хорошо понимал и сам Барятинский, однажды сказавший одному из доверенных чиновников, В.А. Инсарскому, чтоА.Ф. Крузенштерн (исполнявший должность начальника главного управления) "сочинил" этот департамент для своего приятеля¹¹².

Согласно "Положению", проводятся частичные административно-территориальные преобразования края. Так, вследствие частых землетрясений в губернском городе Шемахе управление губернией в 1859 г. переносится в Баку, и соответственно Шемахинская губерния переименовывается в Бакинскую¹¹³.

Одним из следствий окончательного покорения Дагестана стало упразднение в 1860 г. Дербентской губернии. Начало новому административному устройству Дагестана дало "Положение об управлении Дагестанской областью и Закатальским округом". Создается Дагестанская область, охватывавшая бывший Прикаспийский край, но без отошедшего к Бакинской губернии Кубинского уезда, а также весь горный Дагестан. Однако в сфере гражданского управления находились Дербентское градоначальство и управление городом Петровским с примыкавшими к нему землями. На большей же части территории области действовало военно-народное управление. Область делилась на четыре военных отдела: Северный Дагестан, Южный Дагестан, Средний Дагестан и Верхний Дагестан¹¹⁴. В силу сходства исторических судеб, бытового уклада с народами Верхнего Дагестана в ее состав был включен Джаро-Белоканский округ, получивший, как было сказано, наименование Закатальского. Существовавшее здесь смешанное управление сочетало общегражданские принципы с основами обычного права.

Для завершения общей картины добавим, что Кавказский Отдельный корпус был реорганизован в Кавказскую армию, во главе которой стоял тот же Барятинский.

Представив себе совокупность прерогатив кавказскою наместника, резонно задать вопрос: а не внушало ли это кавказское подобие высшей имперской власти какое-либо беспокойство самодержцу? И ответ здесь однозначно отрицательный: все дело в личности самого Барятинского, доверие к которому основывалось на безусловной преданности кавказского наместника престолу. Даже сама мысль о каких-либо сепаратистских вожделениях Барятинского безосновательна. Вот если бы подобной властью был наделен проконсул Кавказа, неуправляемый Ермолов (кстати, по одной из версий, сосланный служить на Кавказ, именовавшийся в александровскую эпоху "теплой Сибирью")¹¹⁵, то у верховной власти могли бы возникнуть на этот счет определенные опасения.

Здесь важно также отметить и то место, которое занимал Кавказ во всей системе Российской империи. Победа над Шамилем — символом непокоренной части Северного Кавказа — уже не оставляла сомнений в неизбежности завоевания его западной части. Утверждение России на Кавказе означало, что она одержала весьма убедительную победу в международном соперничестве за обладание регионом. В соответствии с этим возрастал и престиж должности кавказского наместника.

После отъезда Барятинского (ушедшего с поста по болезни)¹¹⁶на должность кавказского наместника назначается брат императора великий князь Михаил Николаевич.

Великие реформы требовали от царской фамилии распространения сферы их действия на возможно большую часть империи. Не случайно в 1862 г. наместником в Царство Польское назначается другой брат Александра II — великий князь Константин Николаевич. Возможно, император видел и в другом брате своего сподвижника по реформам. Во всяком случае, переписка между Михаилом Николаевичем и Александром II содержит прямые свидетельства этого, а проведенные в 60--70-х гг. реформы на Кавказе — полное тому подтверждение.