Государственное управление и административное устройство Великого княжества Финляндского

 

Финляндия в составе России получила особый статус или, точ­нее, форму автономии. Следует отметить, что в отечественной и зарубежной литературе существуют различные мнения по дан­ному вопросу. Основным предметом споров являлась проблема правовой, юридической базы финской автономии. Ряд авторов считают, что Великое княжество Финляндское было почти само­стоятельным государством, находившимся в династической унии с Россией. Другие ученые и публицисты отрицают политический суверенитет княжества, рассматривая его в одном ряду с другими окраинами Российской империи⁵.

Вряд ли можно оспорить тот факт, что после вхождения в сос­тав России княжество имело, несомненно, особый статус, который начал оформляться в 1808 1809 гг. Александр I в декабре 1808 г. распорядился представлять все финляндские дела на его личное рассмотрение. Еще раньше, в феврале, как известно, было опубликовано воззвание к финскому народу, составленное главноко­мандующим русской армией в Финляндии генералом от инфан­терии Ф.Ф. Буксгевденом и начальником его дипломатической канцелярии Ю.М. Спренгпортеном. В нем содержалось обещание созвать сейм и одновременно провозгласить присоединение Вели­кого княжества Финляндского к Российской империи "наравне с остальными завоеванными провинциями". Спустя некоторое вре­мя царь объявил, что Финляндия "признается областью, россий­ским оружием покоренной, и навсегда присоединяется к Россий­ской империи", что было закреплено особым манифестом от 20 марта 1808 г. Александр I принял титул Великого князя Финлянд­ского.

В "высочайшей" грамоте, подписанной царем 15 марта 1809 г., говорилось: "Произволением Всевышнего вступив в обладание Великим княжеством Финляндским, признали мы за благо сим вновь утвердить и удостоверить религию, коренные законы, права и преимущества, коими каждое состояние сего княжества в особен­ности и все подданные, оное населяющие, от мала до велика, по конституциям их доселе пользовались, обещая хранить оные в не­рушимой и непреложной их силе и действии, в удостоверение чего и сию грамоту собственноручным подписанием нашим утвердить благоволим".

Это обещание было повторено 28 марта 1809 г. при открытии финляндского сейма в г. Борго, где Александр I произнес следую­щие исторические слова: "Я обещал сохранить вашу конституцию, ваши коренные законы. Ваше собрание удостоверяет здесь испол­нение моего обещания".

Основы автономии Великого княжества Финляндского были заложены решениями Боргоского сейма с участием депутатов от всех сословий финляндского общества, когда император (великий князь) обязался "нерушимо хранить и оберегать" финляндские законы. Затем сейм принес присягу Александру I как императору всероссийскому и Великому князю Финляндскому и присягнул на верность служения стране. Такие же манифесты ("удостоверения") издавались и последующими русскими государями при вступлении на престол. В основе финляндских законов лежали такие государ­ственно-правовые документы, как "Форма правления" 1722 г. и "Акт соединения и безопасности" 1789 г., которыми регулирова­лось положение Великого княжества Финляндского в составе Шве­ции. Эти документы наделяли монарха (ранее шведского короля, а теперь императора всероссийского) большой властью, которая в то же время была ограничена сословиями. Так, великий князь, обладая единоличным правом созыва сейма, не мог без его со­гласия утверждать новые и изменять старые законы, вводить нало­ги и пересматривать привилегии сословий, то есть законодатель­ная власть принадлежала великому князю совместно с сеймом. За великим князем закреплялись широкие полномочия в области эко­номического (хозяйственного) законодательства: он мог издавать без участия представителей сословий (т.е. без сейма) правительст­венные постановления, имеющие силу закона, они касались общес­твенного хозяйства и государственного управления, доходов и на­логов, поступивших от использования коронной собственности и таможни. При этом в случае, если было уже издано постановле­ние сейма по конкретному вопросу, оно могло быть изменено или отменено не иначе, как с согласия сейма. Великий князь мог выступать с законодательной инициативой перед сеймом, утверж­дал или отклонял законы и бюджет Финляндии, обладал правом помилования и возведения в графское и рыцарское достоинство. Представление интересов страны во внешней политике и вопросы обороны являлись исключительной его компетенцией.

В своей речи, произнесенной на сейме в Борго после обнародо­вания манифеста, Александр I назвал этот документ "торжествен­ным актом соединения"⁶. Слова императора были истолкованы как акт заключения договора между двумя сторонами. Хотя, стро­го говоря, он являлся таковым не по своей форме, а скорее по трактовке содержания манифеста. Текст "Акта соединения", от­печатанный и размноженный в тысячах экземпляров, был разослан во все приходы Финляндии для вечного хранения. Каждый граж­данин Финляндии должен был знать и действительно, как показало время, знал об этом документе. Следует отметить, что это обсто­ятельство сыграло большую роль в дальнейшей истории россий­ско-финляндских отношений; влияние его ощущалось на протяже­нии всех ста восьми лет (1809 — 1917 гг) пребывания Финляндии в составе России. Можно сказать, что это во многом способствовало обретению Финляндией своей государственной независи­мости в декабре 1917 г.

Финская автономия не имеет аналогов в практике взаимоотно­шений России с другими, ранее инкорпорированными самосто­ятельными территориями (Казанское, Астраханское, Сибирское, Крымское ханства, Молдавия и др.).

Боргоский акт рассматривался в Великом княжестве Финлянд­ском как договор между императором России и "законно избран­ными представителями финского народа" от всех четырех его сословий. Сознание своего особого правового положения глубоко укоренилось в Финляндии и стало одной из главных парадигм в общественно-политической жизни страны.

Александр I дал заверение Боргоскому сейму, что "кроме уч­реждения милиции и образования регулярных войск на собствен­ные Его Величества средства... никакой другой способ рекрутской или же военной конскрипции не будет иметь места в Финляндии"⁷. В соответствии с этим заверением до 1867 г. Великое княжество Финляндское имело наемные войска, численность которых в иные годы достигала 4500 человек. С 1868 по 1881 г. Финляндия содер­жала лишь один гвардейский батальон, да и то не полностью на свои средства. С введением всеобщей воинской повинности Фин­ляндия получила не только фактически, но и юридически свою особую национальную армию, которая, однако, не могла быть выведена за пределы княжества и предназначалась лишь для обо­роны.

Таким образом, Финляндия в составе Российской империи ста­ла обладать областной автономией, причем настолько широкой, что граничила с автономией, основанной на династической унии, хотя юридически такое положение не было оформлено законода­тельными документами.

В Великом княжестве Финляндском царь обладал правами конституционного монарха. Основными органами власти в стране были сейм, сенат, а также генерал-губернатор и министр статс-секретарь. Правда термин "сейм" применительно к парламенту княжества использовался только в русской литературе, на месте же до 1906 г. употреблялось шведское наименование — "ландлаг", и только позднее стало входить в обиход собственно финское название — "валтиопяйвят" (или "валтиосяядют"). Сейм состоял из четырех сословных камер, заседавших раздельно, в нем были представлены: рыцарство, дворянство, духовенство, бюргерство (горожане) и крестьяне. Право представительства в палате дво­рянства принадлежало старшему в дворянском роде. Палата ду­ховенства состояла из архиепископов, епископов и депутатов, избранных духовенством, университетом и преподавателями. Что касается палаты крестьян, то выборы депутатов производились электорами, то есть особо избранными лицами. Хотя финляндский сейм должен был созываться каждые пять лет, со временем он стал собираться все реже и реже и в конце правления Але­ксандра I уже не созывался.

Вступая на престол, император Николай I (1825—1855) в осо­бом манифесте к финскому народу гарантировал неприкосновен­ность основных законов Великого княжества Финляндскою. Прав­да, обходясь вслед за Александром I без сейма, он как бы и не нарушал обещаний, данных на Боргоском сейме. Согласно швед­ским законам, с чисто правовой точки зрения сохранявшим силу и после присоединения Финляндии к России, созыв сейма всецело зависел только от воли монарха, обладавшего, таким образом, большими полномочиями в законодательной сфере и в области управления.

В июле 1809 г. Финляндия впервые за время своего пребывания в составе России получила право на создание правительства. В ка­честве такого органа был учрежден Правительственный Совет. С февраля 1816 г. преобразован в Императорский Финляндский Сенат, членами его могли стать только местные уроженцы, назначавшиеся великим князем на три года. Полностью автономный во внутренних делах Сенат состоял из двух независимых друг от друга департаментов: экономического (по русской терминологии — хозяйственного), ведавшего общегражданским управлением; юридического, составлявшего высшую судебную инстанцию и на­блюдавшего за отправлением правосудия. При сенате состоял прокурор, обязанный следить за точным соблюдением должност­ными лицами законов. Правительственные решения, как правило, принимались на заседаниях экономического департамента, реже — на пленуме обоих департаментов.

Представитель верховной императорской власти — генерал-губернатор назначался царем и состоял по должности председа­телем Финляндского Сената. Однако, не обладая правом непосред­ственных докладов великому князю, он оказывал влияние на уп­равление страной путем представления особого мнения по постановлениям Сената. Генерал-губернатор не мог приостанавливать утке принятые решения Сената, но именно он председательствовал на общих заседаниях (пленумах) обоих департаментов, когда рас­сматривались законопроекты, вносимые императором (великим князем) на сейм, а также законопроекты, представленные сеймом на утверждение императора. В вопросах поддержания обществен­ного порядка генерал-губернатор руководил деятельностью губер­наторов на местах независимо от Сената.

В административно-территориальном отношении Финляндия в 1811 г. состояла из восьми губерний, и такое устройство со­хранилось вплоть до декабря 1917 г.: Або-Бьернеборгской (с цент­ром в I. Або); Вазаской (с центром в г. Ваза); Выборгской (с центром г. Выборг); Куописской; Нюландской; Санкт-Михельской (Сен-Михельская); Тавастгусской; Улеаборгской.

Сенат руководил деятельностью созданных между 1811—1816 гг. центральных правительственных учреждений Великого княжества: Коллегиума Медикума, Главной таможенной дирекции, Главного управления лоцманского и маячного ведомств, Почтовой дирек­ции, Управления по расчистке порогов и строительству каналов. Юридический департамент выполнял роль Верховного суда Фин­ляндии и состоял из девяти членов и вице-председателя Сената. При экономическом департаменте существовало девять экспеди­ций, соответствовавших по статусу министерствам, важнейшие из которых финансовая, камерная, юстиции, полиции, граждан­ская и др. Начальники экспедиций (министры) назначались им­ператором на трехлетний срок и с 1857 г. стали носить звание сенатора. Экономический департамент возглавлялся вице-председателем Сената — он фактически исполнял роль премьер-министра.

В связи с фактической независимостью финляндской адми­нистрации в Петербурге стала действовать с 30 октября 1809 г. особая Комиссия по делам Финляндии для представления фин­ляндских дел на имя императора; затем вскоре ее преобразо­вывают в Комитет по делам Финляндии. В 1824 г. генерал-губернатору Финляндии А.А. Закревскому предоставляется право докладывать императору непосредственно, что поставило его вы­ше Финляндского Сената. В связи с этим встал вопрос об уточ­нении объема полномочий и функциях Комитета как органа, специально созданного в качестве посредника между местными властями и правительством России. Но поскольку правительство "персонифицировалось в императорскую особу", это привело в конце концов к ликвидации Комитета (17 марта 1826 г.). Однако его чисто технические функции перешли к вновь учреж­денному Статс-секретариату по делам Великого княжества Фин­ляндского. 23 декабря 1834 г. Статс-секретариат был преобразован в ведомство министра статс-секретаря Великого княжества Фин­ляндского, т.е. это учреждение достигло ранга имперского ми­нистерства. В 1857 — 1891 гг. при нем действовал носивший совещательный характер Комитет по финляндским делам. Статс-секретариат по своей природе — это совершенно уникальное учреждение не только в нашей российской истории, но и вообще в практике международных отношений. Великое княжество Фин­ляндское не имело своего внешнеполитического ведомства, так как ее внешняя политика была единой с Россией; чисто тео­ретически эта деятельность могла осуществляться лишь через Министерство иностранных дел России. Однако в практике от­ношений между княжеством и империей роль своеобразной внеш­неполитической инстанции играл Статс-секретариат. Министр статс-секретарь мог докладывать о делах Финляндии непосред­ственно императору, минуя министра иностранных дел страны. В отличие от всех других царских министров его принимал сам император. Он имел доступ к председателю Совета министров России на доклад о делах своего ведомства.Все это, несомненно, ставило министра статс-секретаря в особое привилегированное положение, создавая образ некоего представителя Финляндии при российском дворе. Любопытная деталь: последний из министров статс-секретарей Карл Энкель после провозглашения независи­мости Финляндии был назначен в 1917г. министром иностранных дел нового государства и ее первым дипломатическим представи­телем при Совете Народных Комиссаров в Петрограде.

Известно, что во время шведского владычества финская национальная культура игнорировалась, а то и подавлялась. И вот с присоединением к России в стране начало рас­пространяться просвещение, пробуждалось и национальное самосознание финнов. Все настойчивее раздавались требования о получении образования на финском языке, назначении чи­новников, понимающих родную речь, об устройстве школ и учебных заведений для подготовки чиновников, судей, издании финских газет и книг. "Таким образом, — по справедливому замечанию А. В. Игельстрома, — национальный вопрос сразу же отлился в форму вопроса о языках, и национальное движение выразилось в борьбе за права языков — финского и шведского"⁷.

Поскольку российские власти сохранили политические, право­вые, экономические и другие особенности Финляндии, то, естест­венно, и в области языка, культуры они придерживались сложив­шихся ранее местных традиций. Государственным языком Финлян­дии остался шведский, и именно на нем была первоначально узаконена переписка в пределах Финляндии, а также между госу­дарственными учреждениями Великого княжества Финляндского и Российской империей. Правда, в переписке генерал-губернатора и Статс-секретариата по делам Финляндии с императором в период 1809 — 1856 гг. употреблялся и французский язык, на котором принято было изъясняться в ту пору в среде русского дворянства. Предоставляя право высшим финляндским государственным уч­реждениям сноситься с высшими государственными учреждениями в Петербурге на французском языке, российское правительство уже тем самым на практике выделяло Финляндию среди прочих частей.империи. Начиная с' 1841 г. в княжестве проводились реформы просвещения и образования. Так, в частности, был включен в про­грамму местных школ финский язык, учреждена первая кафедра финского языка в Гельсингфорсском университете и т.п. С 1850 г. разрешается издание на финском языке религиозной, историчес­кой, экономической литературы, памятников финского народного творчества и трудов Финского литературного общества. В 1858 г. стали открываться лицеи с преподаванием на финском языке. Первое распоряжение, признавшее в принципе равноправие швед­ского и финского языков в суде и администрации, относится к 1863 г. — именно тогда на смотре войск в Тавастгусте император Александр II подписал манифест, объявлявший равноправие фин­ского народа со шведским "во всем, что касается финского населе­ния". Все судебные и административные органы Великого княжест­ва Финляндского были обязаны "впредь беспрепятственно прини­мать бумаги и документы на финском языке".

Через двадцать с небольшим лет последовал рескрипт об офи­циальном установлении финского языка как государственного язы­ка Финляндии. Все это способствовало развитию национальной культуры и языка: если в начале XIX в. в Финляндии издавалась всего одна газета на шведском языке, то в началеXX в. уже 328 газет, в том числе 232 — на финском, 92 — на шведском, 3 — на немецком и 2 — на русском языке.

За годы пребывания в составе империи экономика Финляндии, развивавшаяся под сенью охранительных пошлин и различных привилегий, стала прогрессировать даже по сравнению с промышленно развитыми частями Российской империи (Центрально-промышленным районом, Петербургом, Донбассом, горнозаводским Уралом). Уровень промышленного производства Финляндии в 1905 г. увеличился в 300 раз по сравнению с 1840 г.⁸ По темпам развития в расчете на душу населения страна стала опережать в полтора раза промышленно развитые регионы Европейской Рос­сии. Финляндия превратилась в одну из самых передовых и куль­турных окраин России. Разумеется, в значительной степени это объясняется ее особым, привилегированным положением по срав­нению с другими национальными регионами. Некогда угнетенная народность оформилась в самостоятельную нацию, войдя в состав империи, княжество стало обладать всеми атрибутами политичес­кой автономии. Такого положения не достигала ни одна завоеван­ная или присоединенная к империи национальная окраина. Дос­таточно отметить, что вошедшие в ее состав примерно в то же время Крым и Грузия утратили не только свою государственность, но и областную автономию, будучи реорганизованы в обычные губернии России.

Важной исторической вехой в новейшей истории Финляндии стал 1863 год, когда в Гельсингфорсс после более чем полувеково­го перерыва собрался финляндский сейм. Он положил начало демократическим реформам, укрепившим автономный статус Ве­ликого княжества Финляндского. Открывая финляндский сейм в 1863 г. (в то время, когда в Польше — другой окраине России бушевало пламя восстания), в своей речи император Александр II подчеркнул: "Вам, представителям Великого Княжества, надлежит показать достоинством и умеренностью ваших прений, что в руках народа мудрого, готового работать в согласии с монархом, либе­ральные учреждения, далеко не быв опасными, становятся гаран­тией порядка и благоденствия"⁹. На сессиях сейма 1863 г. и 1867 г. окончательно складывается его четырехпалатная структура (дво­рянская, духовная, бюргерская и крестьянская курии). В каждой из курий начали формироваться свои парламентские политические группировки. Реформа 1869 г.¹⁰ сохранила такой сословный прин­цип представительства в сейме и его структуру. Поначалу пери­одичность созыва сейма была один раз в пять лет, но уже с 1882 г. он стал созываться через каждые три года, а в последующем — еще чаще. Правом законодательной инициативы сейм наделялся со­гласно манифесту Александра II от 13 июня 1886 г. Он представлял императору свои заключения о военной организации Великого княжества, государственных налогах, финансах, учреждениях мест­ного управления. Таким образом, политическая активность, объем прав и значение финляндской законодательной власти стали воз­растать. Финляндия "мирно перешла к либеральным преобразова­ниям"=11, в отличие от губерний Центральной России, где буржуаз­ные реформы 60-х гг. XIX в. вызвали рост революционных настро­ений и приводили к возникновению крестьянских волнений. Все это дало основание известному славянофилу И.С. Аксакову заметить: "Как спокойно и свободно могут жить и благоденствовать под покровом России даже совершенно чуждые ей народности, если только их развитие совершается не в духе вражды и ненависти к России"¹². В этой связи интересны также слова видного общест­венного деятеля той поры Г.Д. Щербачева: "Грустно для каждого русского видеть, что завоеванная русской кровью провинция поль­зуется такими правами и преимуществами, которых не имеет Россия". Как ни парадоксально, но именно стабильность внут­риполитического положения в Финляндии рассматривалась цар­ским правительством как доказательство преданности народов окраин престолу. В этой связи патриотически настроенные монар­хисты все чаще задавались такими вопросами: "Если Финляндия имеет свое представительное собрание, то по каким причинам Россия лишена права на такое политическое устройство? Неужели русские дворяне менее преданны царю, чем финляндские бароны, русский народ не так любит своего царя, как финны — бывшие шведские подданные?"

Функциональные полномочия Сената, игравшего роль местно­го правительства, были окончательно сформулированы в Уставе Сената 1892 — 1896 гг. Так, общему собранию Сената уже в 1869 г. было разрешено самостоятельно решать ряд дел, связанных с уп­равлением княжеством. Сельская (1865 г.) и городская (1873 г.) реформы установили выборность органов местного самоуправле­ния. В 1864 — 1905 гг. на территории княжества существовал Финляндский военный округ (в 1905 г. присоединен к Петербург­скому военному округу). По военной реформе 1878 г. Финляндия получила право на формирование своих национальных вооружен­ных сил с собственными уставами.

Своеобразие положения заключалось в том, что Финляндия стала развитой страной и любая необдуманная попытка унифика­ции здесь могла привести к конфликту. Понимание такой ситуации нашло отражение в ряде официальных документов того времени. В составленном в 1872 г. Статс-секретариатом страны "Очерке устройства правления Великого княжества Финляндского", одоб­ренном императором Александром II, особо подчеркивалось, что за всю историю пребывания Финляндии в составе России в этом крае "никакого нововведения вне установленного порядка (т.е. неконституционным путем) производимо не было". Вместе с тем четко и недвусмысленно утверждалось, что автономия Финляндии "не имеет ни малейшего характера политической внешней самосто­ятельности".

Усиливавшееся с середины 80-х гг. XIX в. стремление унифици­ровать российское и финляндское уголовное право не получило поддержки царских властей. Правда, подчинение в 1890 г. финляндской почты российскому Министерству почты и телеграфа объек­тивно положило начало объединению некоторых имперских ве­домств (в области таможни, денежной системы, вооруженных сил, законодательства и административного управления). Александр III вместе с тем в своем именном императорском рескрипте (от 28 февраля 1891 г.) заявил, что он как царь будет строго соблюдать все права и привилегии Финляндии, дарованные предыдущими монархами. По авторитетному свидетельству премьер-министра России С.Ю. Витте, император лично "не любил, а терпел" финляндскую конституцию. Александр III, понимая необходи­мость преодоления разобщенности между финляндским и россий­ским законодательством, тем не менее "не мог одобрить путь отрицания финляндской конституции". Витте приводит такое его высказывание: "Мне финляндская конституция не по душе. Я не допущу ее дальнейшего расширения, но то, что дано Финляндии моими предками, для меня так же обязательно, как если бы это я сам дал. И незыблемость управления Финляндией на особых основаниях подтверждена моим словом при вступлении на пре­стол"¹³

Тем не менее Манифестом от 3 февраля 1890 г. и изданным на его основании законом от 29 июня 1901 г. из юрисдикции финлянд­ского сейма были изъяты и переданы в верховные инстанции империи вопросы, "имеющие общегосударственное значение". От­ныне все такого рода вопросы, касавшиеся Финляндии, должны были после их обсуждения на сейме проходить через Государствен­ный совет империи с участием финляндских представителей. После этого они могли поступать на окончательное утверждение царя. Однако издание такого манифеста рассматривалось как наруше­ние, поскольку законы для Финляндии, как было установлено, "даруются монархом при содействии собственных учреждений страны", и законопроекты должны обрабатываться земскими чи­нами (т.е. депутатами сейма) в виде решения, которое монарх может либо утвердить без изменений, либо отклонить. При этом в соответствии с практикой "решение чинов должно быть утверж­дено монархом без изменений". М. Бородкин, комментируя эти положения из представления финляндского сената по поводу цар­ского манифеста, приходит к выводу, что в Финляндии власть императора была ограниченна: как конституционный монарх он пользовался лишь правом отлагательного вето, но сам решать дела не мог¹⁴.

Таким образом, с конца XIX в. дарованные Финляндии "воль­ности" стали подвергаться самым явным ограничениям. Автоно­мии Великого княжества Финляндского угрожала серьезная опас­ность со стороны правящих кругов России. Особенную роль в этом процессе сыграли А.Н. Куропаткин, Н.И. Бобриков, а также П.А. Столыпин и его ближайшие сподвижники.

"Реформы генерал-губернатора Бобрикова, — отмечал А.В. Игельстром, — начались с армии. Финляндцам предложили отказаться от своего войска, выставлять столько солдат, сколько потребует военное министерство, и посылать их на службу в Рос­сию. Сверх того,им было предложено уплачивать 10 миллионов марок ежегодно для уравнения финансовой тяготы военного бюд­жета... Вслед за военною последовали и другие "реформы": унич­тожение свободы союзов и собраний, введение русского языка в делопроизводство сената и центральных учреждений, гонение на прессу, смещение чиновников и судей, назначение на губернские должности русских уроженцев"¹⁵.

Курс на ограничение автономии Великого княжества Финлянд­ского ярко проявился в программе упомянутого выше генерал-губернатора Финляндии Н.И. Бобрикова: он ликвидировал фин­ские вооруженные силы, усилил русификацию администрации и школьного образования; полностью или частично закрыл 72 периодических издания и ряд общественных организаций, высылал за пределы княжества оппозиционных политических деятелей. По­ложением от 20 марта 1903 г. ему были предоставлены "особые полномочия", в том числе право закрывать торговые и промыш­ленные заведения, частные общества, высылать неугодных лиц за границу в административном порядке. Действия Бобрикова вызва­ли широкий протест финляндской общественности. Ответом на такую политику стала кампания массового неповиновения указам и распоряжениям центральной власти. 3 июня 1904 г. Бобриков был убит Е. Шауманом — сыном бывшего финляндского сенато­ра¹⁶.

Первая русская революция отозвалась в Великом княжестве стачкой в октябре 1905. В ходе ее финские рабочие обнародовали 19 октября (1 ноября) "Красный манифест", содержавший требова­ния об отставке членов Сената, отмене манифеста 1899 г. и после­довавших за ним указов о проведении реформы сейма. В ответ на это 22 октября 1905 г. Николай II подписал "высочайший" мани­фест, которым отменялись все постановления генерал-губернатора Бобрикова, принятые ранее без согласия финляндского сейма. Со­ответствующей грамотой созывался чрезвычайный сейм для сос­тавления проекта нового устава на основе прямого, всеобщего, равного и тайного голосования¹⁷. Этим манифестом царь торжест­венно признал "подлежащими осуществлению" петиции земских управ Финляндии от 31 декабря 1904 г. Последнее заседание фин­ского сословного сейма состоялось 18 сентября 1906 г.; несколько раньше, 20 июля, сейм принял решение о его преобразовании в однопалатный парламент ("эдускунту"). Новый сейм был созван 23 мая 1907 г., и эта дата считается днем рождения современного парламента Финляндии. Таким образом, с 1907 г. княжество фак­тически стало республиканской страной с однопалатным парла­ментом, с европейской системой политических партий.

Между тем с июня 1908 г. все финляндские дела начали пред­ставлять на рассмотрение императора после их обсуждения в Совете министров, что противоречило решениям Боргоского сейма. Сопротивление сейма такому давлению со стороны российских властей оборачивалось регулярным его роспуском. В 1907—1911 гг. финляндский сейм распускался четыре раза, а с 1909 г. в Сенат и другие структуры высшего управления вместо ушедших в отставку сенаторов стали назначаться русские чинов­ники.

Спустя пять лет после Манифеста через Государственную Думу и Государственный совет проводится закон "О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударст­венного значения". Тем самым наносится новый чрезвычайно чув­ствительный удар по финляндской политической автономии. Зако­ном предусматривалась программа унификации законодательства, государственной и экономической жизни Финляндии с общероссий­скими нормами. Государственная Дума и Государственный совет надеялись правом издавать законы и для Финляндии, что наруша­ло принцип разграничения законодательств России и Финляндии. Комментируя этот документ, Л. Мехелин писал, что это "является неправомерно изданным законом, так как законодательные уста­новления империи не имеют права издавать закона, изменяющего основные законы Финляндии"¹⁸. Против данного закона высказал­ся и М. Ковалевский: "он не считается с требованием финляндской конституции, по которой ни один закон, в том числе и основной, и никакой налог не может считаться легально установленным без согласия сейма — согласия, которое в данном случае не имеют в виду испросить"¹⁹.

Многие русские ученые смотрели на Финляндию как на само­стоятельное государство. Так, по мнению А. Романовича-Словатинского, Финляндия "не инкорпорирована, но находится в унии с империей, в унии реальной, но не личной, так они связаны неразрывно; личная же уния бывает временной"²⁰. Такой же точки зрения придерживался Б.Чичерин: "Не может быть ни малейшего сомнения, что Финляндия присоединена к России не как завоеван­ная область, а как отдельное государство, неразрывно связанное с Россией, но имеющее свою особенную конституцию. Эта связь есть то, что в государственном праве называется реальным сое­динением... Задача состояла в том, чтобы поставить покоренную страну в такое положение, чтобы ей выгодно было оставаться в соединении с Россией, а не стремиться к отторжению... Единст­венное желание Финляндии состоит в том, чтобы ее не трогали и позволили ей мирно развиваться под охраною учреждений, даро­ванных ей русскими царями"²¹.

Однако другие ученые и политики рассматривали Финляндию как одну из российских провинций, хотя и наделенную более широкой автономией. Отрицая за ней какие бы то ни было сущес­твенные права на самостоятельность, кроме тех, которые дарова­ны императором России, они считали, что последние могут быть отняты, сокращены или же, наоборот, расширены. Исходя из того что Финляндия — это инкорпорированная провинция России, они убежденно доказывали: "Нельзя указать ни одного акта русского правительства, которым бы присоединенная провинция превращалась в государство"²². Автор приведенной выше цитаты Н. Коркунов подчеркивал, что Финляндии была предоставлена широкая местная автономия, но Россия "не должна допускать полного ее отчуждения от себя, доходящего до обособления ее в отдельное государство с особым подданством и с особой территорией". В таком же ключе высказывался и А. Алексеев: "Финляндия никог­да самостоятельным государством не была и потому в договорные отношения с Россией вступать не могла. Финляндия не присо­единялась, а была присоединена к России. Связь между Россией и Финляндией основывается на договоре не между Финляндией и Россией, а между Швецией и Россией. Финляндия не самосто­ятельное государство, связанное с Россией реальной унией, а ин­корпорированная Россией провинция"=23. Действительно, царское правительство не делало в свое время никакого секрета из того факта, что Финляндия необходима России для "сохранения без­опасности", о чем сказано и в манифесте Александра I, то есть из военно-стратегических соображений. Известно, что присоединение Финляндии к России было легитимировано в глазах царизма со­гласием, данным в Эрфурте Наполеоном I²⁴. После присоединения Финляндии к России в 1809 г. Александр I старался заручиться (в 1812 г.) гарантиями со стороны Швеции на право России на Фин­ляндию. "Приобретение, которое округлило нашу северо-западную границу, должно считать по справедливости драгоценнейшим из всех приобретений Александровых; завоевание Финляндии есть несокрушимый щит безопасности России со стороны Швеции"²⁵ — так сформулировал еще в 1848 г. официальную точку зрения на эту проблему видный русский ученый К. Арсеньев.

Между тем известно, что ещеМ.М. Сперанский выдвинул принцип: "Финляндия есть государство, а не губерния". Видимо, поэтому на Финляндию с самого начала и не распространялись действия правительственных учреждений России. Непрерывное увеличение особых прав этой окраины усиливало ее обособлен­ность от остальной империи. Соглашаясь предоставлять Финлян­дии время от времени права на национально-культурную и поли­тико-административную автономию, царское правительство пола­гало, что будет гарантировать единство и согласие Финляндии и России.

Дискуссию о реальном статусе Великого княжества Финлянд­ского разрешила сама история. В преддверии и в годы первой мировой войны на территории Финляндии было объявлено воен­ное положение. Местное гражданское управление было подчинено военному командованию, резко ограничившему свободу собраний, печати, объединений, что обострило русско-финляндские отно­шения. Автономия Финляндии была восстановлена после Фев­ральской революции 1917 г. Однако, когда финляндский сейм принял 5 июля "Закон о власти", Временное правительство рас­пустило сейм. Тем не менее 2 ноября сейм провозгласил себя носителем верховной власти в стране, а 23 ноября объявил Фин­ляндию суверенным государством в границах 1812 г. Независимость Финляндии была признана Совнаркомом Советской Рос­сии и утверждена 22 декабря 1917 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом.

Царство Польское

 

В 1815 г. на Венском конгрессе решалась судьба польских земель, которые после разделов Речи Посполитой входили в состав княжества Варшавского. Конгресс постановил передать основную территорию княжества Российской империи, а небольшую ее часть поделить между Пруссией и Австрией. Отошедшие к империи польские земли составили так называемое Царство Польское. Але­ксандр I подписал 27 июня 1815 г. в Варшаве особую конституцию, по которой оно провозглашалось отдельным (автономным) госу­дарством со своим парламентом и армией²⁶ Царство Польское связано династическими узами с Россией, так как русский царь являлся одновременно польским королем. Российскому императо­ру в качестве польского короля принадлежала вся полнота испол­нительной власти; он имел право изменять бюджет страны и на неопределенное время откладывать созыв польского сейма (пар­ламента). На период своего отсутствия в Варшаве царь назначал наместника.

Законодательная власть осуществлялась совместно русским им­ператором (королем) и сеймом, созывавшимся раз в два года сроком на 20 дней. Польский парламент состоял из двух палат: сената и палаты депутатов (или польской избы). Палата депутатов насчитывала 77 депутатов от дворянства и 51 депутата от других сословий, выбиравшихся на собраниях сеймиков и гмин на шесть лет, с переизбранием каждые два года одной трети их состава.

Сейм имел право принимать или отвергать все представляемые правительством законопроекты и обсуждать его ежегодные от­четы. Он обсуждал вопросы, предлагаемые царем, проекты различ­ных законов, бюджет. Проект, принятый в обеих палатах большин­ством голосов, подавался царю, который после одобрения прида­вал ему силу закона. Сенат кроме законодательных функций имел право контролировать правильность выборов в палату депутатов и являлся высшей судебной коллегией. Он предавал суду высших должностных лиц, рассматривал дела о государственных преступ­лениях.

Высшее правительственное учреждение Царства Польского — Государственный совет — разрабатывал законопроекты, ут­верждаемые сеймом. Он состоял из Административного совета и Общего собрания, которое обладало правом предавать суду лиц административного ведомства (за исключением тех, кто подлежал сеймовому суду), разрешать конфликты между судебной и ад­министративной властью. В его компетенцию входило рассмотре­ние ежегодных отчетов министерств, контроль за нарушениями конституции и т.д.²⁷

Председателем Административного совета являлся наместник, а его членами — пять министров и назначаемые царем высшие чиновники. В Царстве Польском функционировали 5 правительст­венных комиссий (министерств): вероисповеданий и народного об­разования, справедливости, внутренних дел и полиции, военное, финансовое и казначейства; в состав каждой входили министр (он же председатель) и несколько государственных советников. Дело­производство велось на польском языке, все должности, как граж­данские, так и военные, предоставлялись лишь полякам. Министры подчинялись сеймовым судам и привлекались к ответственности за нарушение конституции, законов и царских указов. Независимость и несменяемость судей гарантировались конституцией. Высший трибунал рассматривал в последней инстанции все гражданские и уголовные дела²⁸.

Польская конституция 1815 г. считалась одной из наиболее либеральных в тогдашней Европе. Пассивным избирательным пра­вом обладали лица с 30-летнего возраста, платившие 100 злотых налога в год, а активным — шляхтичи-землевладельцы (с 21 года), священники, учителя, ремесленники, купцы, арендаторы и др. В конституции провозглашались гражданские свободы, большая часть которых оставалась только на бумаге. Польский язык объяв­лялся официальным государственным языком²⁹.

Наместником Царства Польского был назначен генералЮзефЗайончек. После его смерти в 1826 г. этот пост оставался свобод­ным, а все функции перешли к Административному совету. При царе, в качестве посреднической инстанции между ним и наместни­ком, состоял министр статс-секретарь. Императорским комисса­ром при Административном совете в нарушение конституции был назначен получивший большие полномочия российский сенатор Н.Н. Новосильцев.

В административном отношении Царство Польское было раз­делено на 8 воеводств: Калишское, Мазовецкое, Плоцкое, Авгу­стовское, Подляское, Сандомирское, Люблинское и Краковское (без г. Кракова), которые, в свою очередь, делились на 77 поветов и 51 гмину.Во главе воеводств стояли правительственные воевод­ские комиссии и выборные воеводские советы — органы местного самоуправления.

Как уже говорилось, гмина была низшей административно-территориальной единицей, во главе которой стоял войт, как пра­вило, местный помещик, осуществлявший здесь административ­ную, полицейскую и судебную власть. Но лишь немногие поме­щики исполняли непосредственно обязанности войтов, остальные реализовывали властные полномочия через назначаемых ими лиц недворянского происхождения. Это были владельцы или арендато­ры имения, которые могли сами исполнять обязанности войта или предложить своего кандидата, подлежавшего утверждению правительственной Комиссией внутренних дел.

При войте функционировал совещательный орган гминный совет, который состоял из входивших в гмины владельцев имений, промышленных заведений и т.д. Распоряжения войтов исполнялись особыми солтысами, избираемыми жителями каждой деревни из своей среды³⁰.

Членов воеводских и гминных советов выбирали на сеймиках и гминных собраниях, где составлялись и списки кандидатов на административные и судебные должности³¹.

Царство Польское оставалось аграрной страной с маленькими городками и местечками. Самый крупный город — Варшава — на­считывал чуть более 100 тыс. жителей. Здесь действовал магистрат, в остальных же городах создавались гминные управления.

В 1816 г. учреждается тайная полиция, создается корпус жан­дармов, размещавшийся в Варшаве, а также в воеводских и уез­дных городах. Тайная полиция была связана с администрацией при посредстве правительственной Комиссии внутренних дел и по­лиции. В Варшаве существовала также муниципальная полиция, подчиненная вице-президенту города.

В марте 1818 г. впервые начал работу польский сейм, на кото­ром выступил Александр I. Хотя по конституции сейм должен был собираться каждые два года, за 15 лет он созывался всего четыре раза.

В первые годы после принятия конституции польские власти обладали реальной административной властью, и это был период своеобразной автономии. Но, как уже отмечалось, более или менее спокойная поначалу политическая обстановка постепенно обостря­лась. Все это вылилось в конце концов в вооруженное выступление 1830 г. против царизма, которое также было жестоко подавлено.

В мае 1830 г. собрался последний польский сейм, а 1 ноября 1831 г. было создано временное правительство во главе с сенато­ром Энглем. Однако вскоре он ушел в отставку, и председателем Временного правительства назначили генерала Паскевич-Эриванского, прославившегося диктаторскими методами правления.