Розділ 1. Основи теорії фінансів 5 страница

В Україні в умовах скорочення виробництва існувала практика подолання інфляції шляхом замороження заробітної плати, затри­мання її виплати, скорочення соціальної допомоги. З 1995 по 1999 р. загальна заборгованість із заробітної плати та соціальних виплат постійно збільшувалася і тільки з 2000 р. почала зменшуватись. Зни­ження рівня інфляції шляхом штучного обмеження купівельної спро­можності населення призводить до перманентного скорочення су­купного попиту і до дедалі зростаючого згортання виробництва. Але якщо вдатися до емісійного погашення боргів населенню і ско­рочення на цій основі дефіциту бюджету, то це зумовить інтенсивне розкручування інфляційної спіралі.

За емісійного фінансування бюджетного дефіциту в Україні існу­вала висока ймовірність того, що емісійні кошти, спрямовані на погашення заборгованості із заробітної плати, не надійдуть у вітчиз-

няний сектор ринку. Це пояснювалося схильністю населення до ку­півлі імпортних товарів та іноземної валюти. Отже, без адекватних заходів, спрямованих на зменшення попиту на імпортні товари, но­рмалізацію валютного обороту, звуження тіньового сектору еконо­міки і підвищення ефективності вітчизняного виробництва, емісійні кошти не стануть ресурсом відродження національної економіки.

На 2000 р. був запланований бездефіцитний бюджет, а фактично зведений і державний бюджети були виконані з профіцитом.

На 2001 р. так само було заплановано бездефіцитний бюджет. Крім того, з вересня 1999 р. спостерігалась тенденція до збільшення ВВП. Порівняно з 1999 р. у 2000 р. реальний ВВП становив 106 %. Це дало підстави сподіватись на подальше поліпшення стану державних фінансів. З 2002 р. почали планувати помірний дефіцит бюджету.

Таким чином, дефіцит бюджету виникає як з об'єктивних, так і з суб'єктивних причин. Найпоширенішою з них є обмежені можливо­сті держави щодо мобілізації необхідних доходів. Це пояснюється недостатнім урахуванням можливої зміни обставин, тим більше в перехідних економіках, де часто відсутній необхідний досвід макро-економічного прогнозування. Зменшення обсягу надходжень до дер­жавного бюджету може також спостерігатися через зниження експорт­них цін, зменшення обсягів виробництва понад передбачуваний рівень, зниження попиту на вітчизняну продукцію. Це небезпечне тим, що за стійкої тенденції до випередження темпів підвищення дер­жавних видатків порівняно з темпами збільшення державних до­ходів короткострокова бюджетна незбалансованість поступово перетворюється на довгострокову. За відсутності перспектив еконо­мічного розвитку у країні її внутрішні і зовнішні борги збільшують­ся швидкими темпами. Що довше це відбувається, то важче вийти з такого становища.

Наочне підтвердження тому — країни з перехідною економікою, у тому числі Україна, де найбільшу загрозу для макроекономічної стабільності становлять інтереси суб'єктів економічної діяльності, які намагаються споживати більше, ніж виробляють. Це стосується насамперед підприємств, на яких підвищення заробітної плати пере­вищує підвищення продуктивності праці й які не можуть функціо­нувати без державних дотацій. Стосується це також уряду, видатки якого надмірні й неефективні.

Як звичайні інвестори уряди вдаються до позик й інвестують їх у проекти, доходи від яких перевищують процентні виплати за позику.

Відмінність полягає в тому, що часто доходи уряду визначаються рівнем зростання ВВП, а не прибутком для приватних підприємств. З огляду на це Україна має витрачати запозичені кошти переважно на реформи, оскільки саме вони можуть стимулювати зростання ВВП. Натомість запозичені кошти витрачаються на фінансування державного апарату і не завжди обґрунтовану підтримку збиткових підприємств та окремих груп громадян. Така неефективна політика зрештою призвела до гіперінфляції в 1993 р. (дефіцит державного бюджету фінансувався за допомогою прямих кредитів уряду з боку НБУ або просто за рахунок сеньйоражу) і фінансових криз восени 1997 р. та в серпні 1998 р. З 1998 р. фінансування дефіциту бюджету за рахунок прямих кредитів НБУ припинилося і здійснюється тільки за рахунок внутрішніх і зовнішніх запозичень.

Зниженню бюджетного дефіциту сприяє скорочення витратної частини бюджету: вивільнення його від більшої частини фінансуван­ня виробничої сфери, за винятком фінансування великих міжрегіо­нальних програм, субсидування окремих капіталомістких галузей і сільського господарства, максимальне скорочення дотацій збитко­вим підприємствам тощо.

Держава продовжує контролювати значну частину економіки України за допомогою бюджету. При цьому важливо, щоб дефіцит бюджету зменшувався реально, а не номінально. Так, майже щороку після проголошення Україною незалежності реальний дефіцит бюд­жету перевищував планові показники, тобто завжди перевищував дефіцит, схвалений Верховною Радою і офіційно зазначений у фіскаль­ній статистиці. А це, у свою чергу, суттєво знизило довіру населення до держави та її політики.

Різним типам бюджетних дефіцитів відповідають різні стратегії бюджетно-податкової політики.

Сальдо державного бюджету може змінюватися під дією як так званих вбудованих стабілізаторів економіки (циклічний дефіцит), так і через здійснення дискреційної бюджетно-податкової політики (структурний дефіцит).

У результаті здійснення дискреційної політики співвідношення дохідної та видаткової частин бюджету змінюється тільки в резуль­таті безпосереднього свідомого та цілеспрямованого втручання уря­ду. Наприклад, у період економічного спаду уряд може прийняти рі­шення про збільшення видатків та (або) зменшення податкових ставок (стимулююча фіскальна політика). Таким чином, фактично

цілеспрямовано створюється дефіцит державного бюджету для подо­лання спаду або депресії. І навпаки, якщо в економіці посилюється інфляція, уряд приймає рішення про зменшення видатків та (або) збільшення податків (стримуюча фіскальна політика).

Такі рішення уряду пов'язані зі значними внутрішніми часовими лагами, оскільки, по-перше, зміна структури бюджетних видатків або ставок оподаткування потребує тривалого обговорення у Вер­ховній Раді, а по-друге, необхідний деякий час, щоб можна було пересвідчитись у позитивних результатах таких рішень. Різке збіль­шення дефіциту державного бюджету через певний час компенсуєть­ся стабільними надходженнями до бюджету за рахунок "відроджено­го" виробництва.

Недискреційна політика, навпаки, здійснюється без безпосеред­нього втручання уряду. Основою такої політики є вбудовані стабі­лізатори, що "вмикаються" автоматично як реакція на певні еконо­мічні процеси в суспільстві.

"Вбудована" стабільність виникає у зв'язку з тим, що насправді податкова система в Україні забезпечує вилучення такого чистого податку (чистий податок дорівнює загальному податку мінус транс­фертні платежі та субсидії), який змінюється пропорційно до чисто­го національного продукту (ЧНП).

Наведене означає, що зі збільшенням ЧНП майже всі види подат­ків автоматично збільшуються, і навпаки, зі "зменшенням" ЧНП податкові надходження різко скорочуються. Прямо протилежно при фіскальній політиці "поводяться" трансфертні платежі, або "від'єм­ні податки". Залежність між ними та ЧНП обернено пропорційна. Виплати допомог з безробіття, різних субсидій під час економічного підйому різко зменшуються і різко збільшуються під час економічної кризи.

Економічне значення взаємозв'язку та пропорційної залежності між ЧНП та обсягом податкових надходжень дуже велике. Це зумов­лено двома обставинами.

По-перше, податки можуть бути подані як втрата певної потен­ційної купівельної спроможності в економіці. У такому разі з метою підтримки стабільності, коли економіці загрожує інфляція, доцільно знизити купівельну спроможність, щоб не спричинити ще більшу інфляцію. І навпаки, коли у країні спостерігається спад виробницт­ва, уповільнення економічного розвитку або криза, доцільно посла­бити податковий тиск, тобто мінімізувати вилучення потенційної

купівельної спроможності. Це сприятиме активізації ділової актив­ності у країні.

По-друге, податкова система при здійсненні фіскальної політики передбачає певну стабільність. Залежно від фази економічного цик­лу у країні обсяг податкових надходжень автоматично змінюється (що, у свою чергу, зумовлює зміни в державному бюджеті) і є дієвим інструментом впливу на інфляцію та рівень безробіття.

На будь-якій фазі економічного циклу перед державою стоять дві першочергові проблеми: боротьба з інфляцією та безробіттям. Складність полягає в тому, що одночасно розв'язати обидві пробле­ми неможливо; розв'язати можна лише одну з них за рахунок іншої. У різні періоди держава робить вибір по-різному.

Поряд з офіційним (номінальним) дефіцитом державного бюдже­ту як у промислово розвинених країнах, так і у країнах з перехідною економікою існує також прихований дефіцит, що зумовлюється квазібюджетними видатками. До них належать централізовані кре­дити, що надаються центральним банком (в Україні НБУ) на піль­гових умовах. Так, в Україні нагромаджені в комерційних банках, що відокремились на початку економічної реформи від НБУ, великі портфелі прострочених боргових зобов'язань державних підпри­ємств, пов'язаних передусім з виплатою завищеної заробітної плати при надлишковій зайнятості, як правило, сплачуються за рахунок пільгових кредитів НБУ.

Крім того, за рахунок коштів НБУ можуть фінансуватись окремі операції, пов'язані з державним боргом, покриватися збитки від за­ходів стабілізації курсу обміну валют тощо. У результаті таких ква-зібюджетних операцій діяльність і уряду, і НБУ стає незрозумілою для економічних агентів. Це, у свою чергу, спричинює недовіру до макроекономічної політики держави. Крім того, висуваючи неко-мерційні цілі, НБУ, по-перше, втрачає незалежність, по-друге, зни­жує свій статус "поєднання" бюджетно-податкової та кредитно-грошової політики, що виникає на цій основі. Це характерно для будь-якої перехідної економіки, часто супроводжується збільшенням збитків центрального банку країни і посиленням інфляції, що знач­но знижує ефективність заходів з макроекономічної стабілізації за­галом.

Можна стверджувати, що прихований (квазібюджетний) дефіцит істотно знижує фактичний бюджетний дефіцит і державний борг (зокрема внутрішній). Дуже часто це робиться цілеспрямовано, на-

приклад у разі наближення чергових виборів або коли уряд бажає мати щорічний збалансований бюджет.

Існує кілька підходів до складання та використання бюджету. Розглянемо три основні концепції:

• бюджету, який щороку збалансовується;

• бюджету, що збалансовується на циклічній основі;

• функціональних фінансів.

До "Великої депресії" 30-х років XX ст. вважалося, що щорічно збалансований бюджет є метою державних фінансів. Але глибший аналіз свідчить про суттєві недоліки щорічно збалансованого бюд­жету. Зокрема, такий підхід здебільшого виключає фіскальну діяль­ність держави як антициклічну, стабілізуючу. Мало того, щорічно збалансований бюджет насправді погіршує коливання економічного циклу. Припустимо, що в економіці раптово виникли такі негативні явища, як тривале безробіття і зниження доходів. Тоді державі для збалансування бюджету необхідно або збільшити податки, або обме­жити власні видатки, або поєднати ці заходи. Проблема полягає в тому, що всі ці заходи стримувальні за характером і кожний з них не стимулює ділову активність і сукупний попит, а ще більше знижує їх. Можна уявити й іншу ситуацію. Економіка зазнала інфляції, внаслі­док чого збільшились грошові доходи, а отже, автоматично подат­кові надходження до бюджету. Тоді для збалансування бюджету і ліквідації майбутніх бюджетних надлишків держава повинна знизи­ти податкові ставки або збільшити державні видатки, але обидва ці заходи або їх поєднання спричинять підвищення ділової активності, рівня зайнятості і, зрештою, не знизять інфляцію, а навпаки, посилять її тиск на економіку. Таким чином, концепція щорічно збалансова­ного бюджету є економічно неефективною, має суттєві суперечності й не здатна забезпечити стабільність економіки в довгостроковій перспективі.

Але, незважаючи на викладене, розглядувана концепція має при­бічників. Окремі економісти, підтримуючи щорічно збалансований бюджет, вважають, що небезпеку становлять не дефіцит державного бюджету і державний борг, що збільшуються, а зростання видатків, пов'язане з фінансуванням різних урядових програм. Збільшення кількості урядових програм, а особливо тих, що потребують великих витрат, має контролюватися суспільством і відбуватися тільки в разі збільшення податкових надходжень до бюджету. При дефіцитному

фінансуванні цей процес стає суспільно неконтрольованим, оскільки державні програми мають тенденцію до швидшого збільшення, адже опозиція суспільства щодо цього процесу виявляється набагато меншою, коли ці програми фінансуються за рахунок збільшення дефіциту, а не податків. Зростання дефіциту державного бюджету, спричинене збільшенням кількості урядових програм, у цьому разі розглядається як замах уряду на існування приватного сектора.

Інша концепція, а саме бюджету, збалансованого на циклічній основі, базується на протилежному підході. Обґрунтування цієї кон­цепції є логічним, простим і зрозумілим.

Ідея збалансованого на циклічній основі бюджету полягає в тому, що уряд реалізує антициклічну політику і водночас збалансовує бюджет. У цьому разі бюджет потрібно збалансовувати не щорічно, а лише протягом економічного циклу.

Щоб протистояти спаду, уряд повинен знизити податки і збіль­шити державні видатки. Таким чином, фактично цілеспрямовано збільшується бюджетний дефіцит, проте водночас стимулюються ді­лова активність і підприємництво (ставка робиться на майбутнє). Протягом наступного інфляційного піднесення так само логічно буде збільшити податкові ставки і зменшити державні витрати. По-перше, це сприятиме вилученню з обігу частини потенційної купі­вельної спроможності, а по-друге, буде створено деякий бюджетний надлишок, що уможливить покриття державного боргу, що виник у період спаду.

Але навіть за такої привабливої бюджетної концепції виникають великі проблеми. Перша з них полягає в тому, що підйоми та спади в економічному циклі найчастіше різняться глибиною і тривалістю. Тому тривалий і глибокий спад, за яким ітиме відносно короткий підйом, безсумнівно, спричинить значне збільшення дефіциту держав­ного бюджету порівняно з появою незначного додатного сальдо бю­джету (надлишку). Таке протиставлення є недоліком розглядуваної концепції, оскільки свідчить про появу циклічного дефіциту держа­вного бюджету. Сутність другої проблеми полягає в перевагах, по­в'язаних з інфляцією. За природою інфляція сприяє перерозподілу доходів між дебіторами та кредиторами. Непередбачувана інфляція вигідна дебіторам (отримувачам позик) за рахунок кредиторів (на-давачів позик). При цьому наслідки інфляції щодо перерозподілу до­вільні й непередбачувані.

Держава так само може мати вигоду від інфляції, якщо є отри­мувачем позик від населення. Протягом багатьох років у кожної дер­жави накопичується значний державний борг (як зовнішній, так і внутрішній). Інфляція ж дає можливість державі сплатити борги гро­шима, що втратили частину своєї купівельної спроможності, тобто уряд отримує від населення "дорогі" гроші, а повертає за допомогою інфляції "знецінені".

В умовах інфляції номінальний (офіційний) національний дохід і, як наслідок, податкові надходження збільшуються, а державний борг не змінюється. Це означає, що за допомогою інфляції уряд зменшує реальний державний борг й істотно полегшує його сплату (ідеться тільки про внутрішній державний борг).

Таким чином, можна припустити, що держава зацікавлена в ін­фляції і свідомо може її провокувати, щоб розрахуватися з власними боргами.

Третій концептуальний підхід до формування бюджету і його ви­користання базується на ідеї функціональних фінансів. Відповідно до цієї ідеї основними є стабілізація і оздоровлення економіки; збалан­сування ж бюджету як на щорічній, так і на циклічній основі є дру­горядним. При цьому не варто боятися, що у процесі стабілізації економіки спостерігатимуться стійкі надлишки або дефіцити бюд­жету. Згідно з цією концепцією проблеми державного дефіциту або надлишку бюджету незначні порівняно з тими, що зумовлені трива­лими спадами або стійкою інфляцією.

В Україні становлення ринкових відносин відбувається у склад­них умовах, що пояснюється як об'єктивними, так і суб'єктивними причинами. Економічна ситуація характеризується спадом націо­нального виробництва практично в усіх галузях, кризою платежів, збільшенням тіньового капіталу, катастрофічним браком бюджет­них коштів і, як наслідок, неможливістю держави повноцінно фінан­сувати економічні та соціальні програми. За таких обставин реалі­зація ідеї функціональних фінансів є реальним шансом вийти з економічної кризи, оскільки вона спрямована передусім на розв'я­зання проблем економіки за допомогою бюджету. За існування вза­ємозв'язку бюджету й економіки пріоритет надається останній.

Оскільки тільки сильне конкурентоспроможне вітчизняне вироб­ництво гарантує постійне поповнення дохідної частини бюджету, бі­льшість вітчизняних економістів схвалюють розробку спеціальних державних програм підтримки вітчизняних підприємств і поступової відмови від фінансування нерентабельних виробництв.

Тільки розв'язання проблем, пов'язаних з національним вироб­ництвом, створить передумови для реального оздоровлення економі­ки і, як наслідок, сприятиме її стабілізації.

Питання для самоконтролю

1. Економічний і правовий зміст категорії "фінанси". Особливості фінансів.

2. Функції категорії фінансів.

3. Зміст категорії "фінансова система".

4. Структура фінансової системи України.

5. За якими принципами виокремлюють складові фінансової системи?

6. Охарактеризуйте кожну складову фінансової системи України.

7. Зміст поняття "фінансова політика".

8. Етапи реалізації фінансової політики.

9. Напрямки фінансової політики.

 

10. Основні види фінансової політики держави.

11. Зміст категорії "бюджет" в економічному, матеріальному і право­вому розумінні.

12. Основні підходи до складання та використання державного бюд­жету.

Завдання

У науковій і навчальній літературі наводяться різні визначення понять "фінанси" і "фінансова система". У складі фінансової систе­ми вирізняють певні сфери і елементи. Знайдіть найточніше визна­чення понять "фінанси" і "фінансова система". Розгляньте складові фінансової системи, що наводяться в різних літературних джерелах; проаналізуйте зібраний матеріал і порівняйте його з наведеним у цьому підручнику.