Договорные отношения и становление гражданского общества

Р.И.Султанов,

депутат Государственной Думы

Создавая основы нового, современного общества, человечество по­степенно перестает ориентироваться лишь на количественный рост мате­риальных составляющих общественного богатства. Происходит смена приоритетов не только в экономическом росте, но и в социальной полити­ке. Она становится более гибкой и не сводится к защите интересов «вооб­ще» граждан, а ориентируется на формирование благоприятных условий для реализации интересов всех местных сообществ. Данный процесс про­текает в Российской Федерации болезненно ввиду сопротивления цен­тральной бюрократии росту влияния субъектов Федерации на принятие решений, которые ранее входили в прерогативу Центра, неприятия ею са­мого факта существования интересов местных сообществ, не говоря уже об их признании как одного из факторов умножения общественного богат­ства.

Развитие унитарного государства в демократическую федерацию -процесс, соответствующий глубоким качественным изменениям, которые происходят во всем мировом сообществе. Задача российских политиков -своевременно учитывать эти изменения в практике государственного строительства. Без постоянного внимания к нормам и принципам федера­тивного устройства лозунг федерализации может превратиться, как свиде­тельствует история нашей страны, в нечто дурное по своим последствиям и станет прикрытием унитарной государственности, кризис которой и вы­звал к жизни необходимость радикальных перемен.

Федерализм в условиях России - краеугольный камень в строитель­стве современного демократического государства, Он дает простор дивер­сификации форм контроля над публичной властью и возможность ее огра­ничения с помощью распределения ответственности и компетенции между федеральным Центром и нижестоящими уровнями государственной вла­сти. Можно сказать, что федерализм хорош уже тем, что приближает но­сителей власти, политиков к рядовым гражданам посредством организа­ции принятия решений на том уровне, где, собственно, и возникает по­требность в их принятии.

Федеративная организация государства гораздо эффективнее, чем унитарная, в плане учета интеграционных запросов разнородных частей общества. При этом она сохраняет их самостоятельность и, что не менее

важно, в России она соответствует парадигме самоидентификации, кото­рая традиционно учитывает как чисто территориальный, так и националь­но-территориальный принцип. Не надо их противопоставлять, и, тем бо­лее, ратовать за переход к чисто территориальной организации управле­ния, поскольку помимо восстановления культурной памяти, духовной ос­новы жизни народов, давших название республикам - национально-территориальным образованиям, признанным Конституцией Российской Федерации в качестве суверенных государств в составе Федерации, они противодействуют риску злоупотребления властью Центром.

Советский опыт сочетания административно-территориального под­хода с национально-территориальным в целом можно оценить положи­тельно. Такое государственное устройство для исторической России носи­ло прогрессивный характер, дало ее народам надежду на самосохранение и развитие. Другое дело, что надежда эта не вполне оправдалась, главной причиной чего была конкретная практика национальной политики, ока­завшаяся далекой от декларированных целей.

Движение России к современным формам федерализма диктуется объективными факторами: огромными размерами ее территории и много­национальным составом населения, существованием регионов с компакт­ным проживанием народов, стремящихся иметь те или иные формы своей национальной государственности. Единство и территориальная целост­ность обновляющейся России могут быть обеспечены только последова­тельной децентрализацией государственной власти, ибо, когда вся власть сосредоточена в Центре, ею невозможно распорядиться эффективно. Фе­дерализация - непрерывное движение, цель которого - формирование ре­альных федеративных отношений, построенных на действительном балан­се интересов Центра и субъектов Федерации, их солидарной ответственно­сти за демократическое развитие России, в которой права человека и права народов не противопоставлены, а дополняют друг друга.

Федеративный договор дал пример разумного компромисса интере­сов Центра и субъектов Федерации, цивилизованного решения проблем. Он не только закрепил уже сложившийся баланс их интересов, а, во-первых, гарантировал самоуправление народов, проживающих в субъ­ектах Федерации от неоправданного вмешательства Центра, и, во-вторых, гарантировал Федерацию от действий, ведущих к разрушению единого государства. ^:

Договоры субъектов Федерации с Центром о разграничении предме­тов ведения и взаимном делегировании полномочий можно рассматривать как правовое средство обеспечения субъектами Федерации их статуса, планку разумной суверенизации, к которой они приближаются и которую

сообща приподнимают в рамках Конституции Российской Федерации, разрешая практические вопросы реализации своего статуса.

Главный порок традиционного устройства Россиисостоял в том, чтоправа субъектов Федерации определялись Центром. Между тем реальный федерализм требует обратного порядка: определениеперечня полномочий Федерации, за рамки которого Центр выходить не может. Неслучайно подход кобновлению Федерации у ряда субъектовФедерации строитсянаидее наделенияЦентра полномочиями, делегируемыми ему субъектами Федерации. Их беспокоит тот факт,что Центр подминает субъекты Феде­рациипод себя, добивается, чтобы они легитимировали «демократиче­ский»центр - не менеежесткий, чем прежний «имперский». Субъекты Федерациихотят и должны иметь гарантию защиты от политиков Центра, с трудомотвыкающих от унитаристского менталитета уходящей эпохи. Совершенноочевидно, что объем самостоятельных полномочий субъектов Федерации, пределы и формы той властной деятельности, вкоторую не могут вторгаться федеральные органы власти и управления - не столько юридическая,сколько политическая проблема, ставшая камнем преткно­венияв отношениях федерального центра с республиками и целымире­гионами.

Когда политики, ратующие за укрепление единства России, вразнос критикуют Конституцию Российской Федерации, Конституции республик в ее составе, процесс подписания договоров между Центром и субъектами Федерации, они извращают суть федерализма. Их требование создания симметричной федерации невыполнимо, да и сам принцип правовой сим­метрии недостаточен для обеспечения жизнеспособности федерации. С одной стороны Конституция России исходит из того, что все субъекты Федерации равноправны. С другой, - она определяет республики госу­дарствами. Стремление игнорировать объективные факторы путем искус­ственного выравнивания правового статуса всех частей федерации прино­сит только вред. Учет национального и регионального факторов - необхо­димое требование демократического устройства любого государства, неза­висимо от размера национальных групп, проживающих а нем.

Особые права республик естественны и уместны для нашей асим­метричной федерации. Признание особого статуса республик в составе Российской Федерации связано с признанием их исключительных полно­мочий в определенных сферах, в первую очередь в проведении демогра­фической и культурной политики. В этом случае руководство республики обязывается учитывать и может учитывать реальные интересы конкретной этнокультурной группы, а также представляет в ее распоряжение набор средств, необходимых для обеспечения этнической сохранности и даже

для проведения антнассимиляционных мер на территории республики. Федерализм для россиян пока не стал нормативным принципом, хотя все политики призывают их следовать ценностям демократического плюра­лизма. Демократия порождается компромиссами и сама порождает четкие легальные структуры политической жизни. Демократия диктует установку на диалог, рациональное понимание каждым участником политической игры своего «интереса», стремление разумно сочетать его с интересами других. Политика- это искусство приобретения всего, что только можно получить с помощью посредничества и компромисса на благо той заинте­ресованной группы, которую вы представляете. Компромисс- это не толь­ко самодостаточный политический идеал, но еще и весьма существенное отличительное свойство демократии как формы правления.

Федеративное государство базируется на гарантии суверенности субъектов Федерации для самостоятельного решения ими вопросов в рам­ках своей компетенции. Проблема баланса власти Центра и субъектов Фе­дерации находит выражение в разграничении полномочий между ними и решается путем закрепления предметов исключительного ведения и пол­номочий Федерации, сферы общих предметов ведения Федерации и субъ­ектов и исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Фе­дерации.

Федеративные структуры необходимы для проведения в жизнь принципов демократии и защиты прав человека, но, как и другие социаль­ные институты, автоматически они не работают. Жизнь ставит целый ряд серьезных вопросов: какие механизмы нужны на федеральном уровне,, чтобы обеспечить соблюдение демократических принципов в каждом субъекте Федерации? Какими должны быть административные структуры, чтобы существовали не просто местные и региональные органы управле­ния, но реальная демократия на местах и в регионах?

Проблем много. В данном случае можно отметить лишь три кон­кретных вопроса. Прежде всего, это вопрос о разделении властных полно­мочий и ответственности между Центром и субъектами Федерации. Вто­рой вопрос - регулирование конфликтов, касающихся властных полномо­чий, третий - способы и пределы администрирования в федеративном го­сударстве. Сама Конституция Российской Федерации предусматривает со­стязательность между тремя источниками власти: собственно Конституци­ей, Федеративным договором и соглашениями или договорами, которые могут заключаться между Федерацией, с одной стороны, и отдельными ее субъектами, - с другой. Существенной частью современного федерализма является отсутствие у Центра монополии на формирование федеральных законов.

Это очень важная черта федеративного устройства, общий прин­цип политического порядка, именуемого демократическим: любой орган, наделенный властью, должен признавать властные полномочия других ор­ганов и считаться с этими полномочиями.

Вторая проблема - разрешение споров и конфликтов между Феде­рацией и ее субъектами. На вопрос - должны ли их споры о полномочиях и компетенции сторон представляться для разбирательства в Конституцион­ный суд или разрешаться совместными усилиями сторон в ходе консуль­таций, переговоров, в том числе и с участием посредников? - можно от­ветить, что на практике сложилась некая смесь переговорных и судебных процедур разрешения споров - и это правильно, поскольку уменьшает опасность придания Конституционному суду роли политической дубинки.

Последняя проблема касается исполнения законов, проведения их в жизнь. Это вопрос единства исполнительной власти, предусмотренный статьей 72 Конституции Российской Федерации, которая гласит: органы федеральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации составляют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Нельзя сейчас предсказать, к чему этот конститу­ционный принцип «единства» приведет в будущем. Памятуя о прошлом, можно предположить, что легче всего сформировать структуру, при кото­рой федеральные органы исполнительной власти будут стремиться к «то­тальному» присутствию во всех регионах Российской Федерации и в ре­зультате возникнет дорогостоящая система «двоевластия», чреватая дуб­лированием административных функций и конфликтами по вопросам компетенции. К сожалению, в России заметна тенденция вмешательства органов федеральной исполнительной власти в деятельность любых орга­нов исполнительной власти, что влечет за собой риск нарушения само­стоятельности субъектов Федерации.

Пункт 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, указываю­щий в числе регуляторов разграничения предметов ведения и полномочий Конституцию, Федеративный договор и «иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий», входит в главу I «Основы конституци­онного строя», положениям которой не могут противоречить положения других частей Конституции, федеральные и иные законы Российской Фе­дерации. Поскольку разграничивать можно лишь те предметы ведения, которые имеются у сторон договорного процесса, договоры могут изме­нять положения статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Вот почему перевод отдельных вопросов из содержания статьи 71 в совмест­ное ведение, а из статьи 72 в ведение субъекта Федерации является вполне конституционным актом в случае, если нет нарушений основ конституци-

онного строя России. Договоры органов власти Федерации и органов вла­сти ее субъектов - своеобразные дополнения к Конституции Российской Федерации, непосредственно определяющие механизм ее реализации в субъектах Федерации и имеющие верховенство перед федеральными зако­нами. Недопустимо регулировать текущим законодательством содержание подобных договоров и заявлять, что Конституция России не действует или нарушается в сфере действия двусторонних договоров, ибо последние яв­ляются одним из предусмотренных механизмов ее реализации,

Процесс создания в России новой демократической Федерации толь­ко начинается и совершенствование Конституций Федерации и ее субъек­тов можно уподобить улице с двухсторонним движением, на которой все соблюдают принцип взаимной вежливости. Только учет специфики каж­дого субъекта Федерации, уважение к скрепляющим Федерацию догово­рам и соглашениям позволят построить в России реальное федеративное государство, основанное на согласии всех входящих в Федерацию субъек­тов. В принятых на федеральном уровне нормативных правовых актах должны быть ссылки на возможность регулирования их с учетом местных условий законами субъектов Федерации. Ранее принятые законы субъек­тов Федерации должны учитываться в федеральном законодательстве. У субъектов Федерации должно быть право не применять на своей террито­рии неудобное им решение большинства, не препятствуя его применению на территориях тех субъектов Федерации, которые с ним согласны и за него проголосовали. Это ограниченное вето не срывает принятия общего решения, но препятствует его применению вопреки воле субъекта Федера­ции на его территории.