Проблемы развития конституционного статуса республик

Ш.Ш.Ягудин,

начальник Правового управления Государственного Совета Республики Татарстан

Среди регионов Российской Федерации свое место занимают рес­публики с их особым политико-правовым статусом, самобытностью, этно­культурными, языковыми, иными особенностями и традициями.

Статус республики как государства, некоторые иные аспекты ее го­сударственности определяются в главе первой Конституции Российской Федерации. Положения этой главы, как известно, составляют основы кон­ституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пере­смотрены Федеральным Собранием. Таким образом, государственный ста­тус республики - величина стабильная. Задача состоит в том, чтобы разви­вать этот статус, наполнять его реальным содержанием. Это и понятно, ведь большинство республик еще в начале 90-х годов сбросили свой авто­номный статус, а некоторые республики только что возникли и не имеют наработанных атрибутов государства. Да и природа республики как госу­дарства в государстве до сих пор основательно не исследована. Перечис­ленное - лишь часть того огромного объема работы, которую предстоит проделать государственным органам, представителям юридической науки и прежде всего конституционалистам в связи с реализацией конституци­онного статуса республики как государства.

К сожалению, практика федерального центра в этом вопросе до­вольно противоречива и неустойчива: у республик в последние годы лик­видируются остатки автономной государственности, уничтожаются их га­рантии. Парадоксально, но факт, что республика сегодня по ряду позиций имеет меньше прав, чем автономная республика дореформенной России.

Вместе с тем, как только предпринимаются хотя бы минимальные шаги по укреплению, развитию государственного статуса республики, на­полнению этого статуса реальным содержанием, укреплению его гаран­тиями, из федерального центра раздаются возгласы: «Сепаратизм! Распад и дезинтеграция России, угроза ее суверенитету и целостности!». Конечно, такой подход не способствует поступательному развитию республик и ук­реплению российского федерализма.

В Конституции России много недостатков, противоречийи иныхюридических погрешностей. Этот факт уже никто не отрицает. Есть и дос­тоинства, главное из которых - действующая Конституция, с немалым и невыработаннымпока творческим политико-правовым потенциалом, ко­торый надореализовывать.

Что я имею в виду, говоря о реализации творческого потенциала Конституции Российской Федерации? Речь идет прежде всего об умении непредвзято, творчески прочитывать и реализовывать конституционные нормы, касающихся республик, в комплексе с другими конституционными и иными законодательными положениями, с учетом оправдавшей себя практикой федеративного строительства.

При этом важно иметь в виду, насколько юридическая Конституция адекватно отражает реальную действительность, потребность поступа­тельного развития общества, - другими словами, насколько совпадают юридическая и фактическая Конституции России. Таким образом, речь идет о развитии Конституции Российской Федерации через научное и официальное толкование отдельных ее положений, как это имеет место в ряде зарубежных стран.

Прокомментирую это на одном из примеров, который, на мой взгляд, является одним из камней преткновения развития федерализма в России- Это - вопрос о равноправии субъектов Российской Федерации.

Обсуждая этот вопрос на научно-практической конференции 11 де­кабря 1998 года в Москве, ректор Московской государственной юридиче­ской академии, профессор О.Е.Кутафин недоумевал (я цитирую): «Честно говоря, объяснить, что имеется в виду, довольно трудно. Если речь идет о взаимоотношениях с Центром, здесь понятно, да, субъекты равноправны. Если речь идет о чем-то другом, то я не могу понять и никогда не согла­шусь, что республика в составе Российской Федерации, и, скажем, авто­номный округ, который я очень уважаю, могут иметь равные права. Это, по-моему неестественно».

С мнением профессора О.Е.Кутафина нельзя не согласиться. Кон­ституционное положение о равноправии субъектов Российской Федерации следует понимать как равные права субъектов по отношению к федераль­ному центру. Иное прочтение данной конституционной нормы абсолютно не согласуется и расходится с действительностью. У республики есть пра­ва, которых нет у других субъектов Федерации. Рассматриваемое понима­ние конституционного положения о равноправии субъектов снимает много препятствий на пути развития российского федерализма, в том числе по­ложительно решает проблему его асимметрии.

Принципиально важной для развития федерализма является пробле­ма уровней конституционно-правового регулирования статуса республик. Если в Конституции Российской Федерации регламентируются лишь ос­новы статуса республик, то более детальная проработка этого статуса осуществляется в конституциях республик. Это вытекает из статьи 66 Конституции Российской Федерации, в которой закрепляется фундамен­тальное положение о том, что статус республики определяется Конститу­цией Российской Федерации и Конституцией республики.

Из этой конституционной формулы следует ряд не менее фундамен­тальных выводов:

' 1. В Конституции Российской Федерации закрепляются лишь осно­вы статуса республик, в частности ее политико-правовая природа как го­сударства, Отсутствие указания в Конституции Российской Федерации на некоторые аспекты статуса республики, например, государственный суве­ренитет, вовсе не означает отрицание этого качества у республики в прин­ципе, а их наличие у республики - как противоречие иди несоответствие Конституции Российской Федерации.

2. Статус республики детализируется, развивается в Конституциях самих республик. В частности в той или иной степени конституционно-правовую проработку идей суверенитета мы найдем в конституциях самих республик, иных ее правовых актах, причем в каждой республике в разных объемах: от нуля в Конституции Марий Эл (ни слова о суверенитете) и до максимальной величины в Конституциях Башкортостана, Татарстана, Че­ченской Республики. Очевидно также, что в вопросе о суверенитете госу­дарства в государстве имеются свои конституционные регуляторы.

Таким образом, статус республики определяется в Конституции ка­ждой из них индивидуально. Такая практика реализации права на своеоб­разие и самобытность соответствует и непосредственно вытекает из Кон­ституции Российской Федерации. Другое дело - пределы такой самостоя­тельности. И эта практика требует самого внимательного подхода к стату­су каждой республики.

Глубоко ошибочны и неконституционны ставшие довольно распро­страненными утверждения о том, что если какие-то аспекты государствен­ности республик в Конституции Российской Федерации не предусмотре­ны,то они неконституционны. Например в сборнике «Конституции рес­публик в составе Российской Федерации» (Выпуск 1. Издание Государст­венной Думы. Москва. Известия. 1995. С.З) утверждается: «Положение о суверенитете республик, как известно, не соответствует статье 5 Консти­туции Российской Федерации».Как мы убедились,это не так.

Более того, концепция суверенитета государства в составе другого государства хоть и медленно, но пробивает себе дорогу и находит призна­ние. Причем в региональной и зарубежной практике дело продвигается быстрее, чем в теории и федеральном законодательстве России. Так, в Конституции унитарного Узбекистана в отдельной главе четко и ясно за­крепляется суверенитет Республики Каракалпакстан. Более того, з статье 70 Конституции записано, что суверенитет Каракалпак стана охраняется Республикой Узбекистан. В статье 74 закреплена такая гарантия; «Респуб­лика Каракалпакстан обладает правом выхода из состава Республики Уз­бекистан на основании всеобщего референдума народа Каракалпакстана». Взаимоотношения республик в рамках Конституции Узбекистана регули­руются соответствующими договорами и соглашениями.

В настоящее время невозможно отмахнуться от концепции сувере­нитета государства в составе другого государства. Нельзя не признать и того очевидного факта, что в этой концепции нет ничего разрушительного и неконструктивного. Наоборот, ее последовательная реализация, и, преж­де всего, ее закрепление в Конституции Российской Федерации дали бы возможность раскрыть свой потенциал, внутренние резервы и возможно­сти, укрепляя вместе с тем и федерацию, осуществляющую делегирован­ные ей республиками полномочий в сфере обороны, безопасности, денеж­ного обращения и т.д-

Последний пример из международной практики, Даже автономному Косово предлагаегся иметь собственные парламент, правительство, судеб­ную систему, оставив за Сербией лишь три блока полномочий: оборону, финансовую систему и внешнеполитические дела.

Вместе с тем нельзя не отметить, что отдельные важнейшие аспекты федеративных общественных отношений в России, как, например, госу­дарственный суверенитет республик, договорный характер обновляющей­ся федерации, так и остались за пределами федерального конституционно­го регулирования, хотя и были зафиксированы в Конституциях республик задолго до декабря 1993 года-

Эти моменты волей истории остались за бортом федеральной Кон­ституции и не следует отрицать саму возможность их правовой регламен­тации со стороны республик или иным путем, например, в Федеративном договоре или двусторонних договорах республик с Российской Федераци­ей. Именно по этому пути и пошла практика федеративного строительства.

В соответствии с изложенным можно сформулировать следующие основные выводы.

1. Статус республики как государства определяется не только феде­ральной Конституцией, но и Федеративным договором, а более детально,

развернуто - в республиканских Конституциях, двусторонних договорах Российской Федерации и отдельных республик. Это конституционно.

2. Конституционно и то, что статус республики неодинаково и весь­ма индивидуально регламентируется в Конституциях республик, т.е. ста­тус каждой республики индивидуален. Например, в Конституции Респуб­лик Алтай есть положение, в соответствии с которым республика отказы­вается от собственного гражданства.

3. Необходимо последовательно, настойчиво и терпеливо вырабаты­вать демократический конституционный потенциал Российской Федера­ции. Вместе с тем необходимо готовить предложения, чтобы в дальней­шем юридическую Конституцию Российской Федерации принести в соот­ветствие с фактической, со сложившейся и оправдавшей себя практикой федеративного строительства. В этих целях целесообразно развивать Кон­ституцию России через научное и официальное толкование отдельных ее положений.

4. Многие федеральные конституционные и федеральные законы противоречат статье 5 и другим статьям Конституции Российской Федера­ции, ущемляют права республик и иных субъектов. В связи с этим необхо­димо добиваться, чтобы в законодательстве Российской Федерации учи­тывались типичные особенности статуса республик, закрепленные в их Конституциях.